I OSK 614/22

I OSK 614/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 872/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-11-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Dnia 20 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 872/20 w sprawie ze skarg Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej oddania działki w użytkowanie wieczyste 1. uchyla w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zaskarżonej części, to jest w pkt II i III, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 872/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 872/20), orzekając na zasadzie:
I. art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2020 r.( sygn. akt II SA/Rz 872/20),
II. art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargi Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...] a w której orzeczono, że decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r. nr [...] r. - w części dotyczącej oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] (aktualnie: nr [...],[...] i [...]) - została wydana z naruszeniem prawa,
III. art. 206 p.p.s.a. - odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Gminy Miasta [...].
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2020 r.( sygn. akt II SA/Rz 872/20) został uznany za wydany w warunkach nieważnościowych, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 p..p.s.a., gdyż pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, a wskutek czego strona była pozbawiona możności obrony swych praw. Sąd podzielił bowiem stanowisko Gminy Miasta [...], że do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego doszło w następstwie naruszenia art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n.").
Oddalając zaś po raz drugi skargi Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] Sąd Wojewódzki podtrzymał swoje pierwotne stanowisko, które zostało wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 10 listopada 2020 r.
Z motywów w/w wyroku wynikało zaś, iż V.S. i J.F. , będący spadkobiercami S.F., wnioskiem z dnia 16 maja 2019 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r. nr [...] w przedmiocie oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], a stanowiącej działki o numerach: [...], powstałych z podziału działki nr [...], jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosek ten uwzględniło poprzez stwierdzenie, że decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r. - w części dotyczącej oddania Spółdzielni Mieszkaniowej w/w działek została wydana z naruszeniem prawa, zaś zaskarżoną decyzją z dnia 27 lutego 2020 r., Kolegium utrzymało w mocy swoją wspomnianą wyżej decyzję. W uzasadnieniu stanowiska Kolegium podkreśliło, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. a wśród których, zostało wymienione wydanie decyzji z rażącym naruszenie prawa. Dochodzi zaś do niego, gdy: decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zdaniem Kolegium, taka właśnie sytuacja zachodziła w rozpoznawanym przypadku. Podstawą prawną, kontrolowanej decyzji był bowiem art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym jedynie grunty, stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, mogły być przedmiotem użytkowania wieczystego. Tymczasem – jak podkreśliło Kolegium - w chwili wydawania decyzji przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] (decyzji z dnia 18 kwietnia 1986 r.) własność działki nr [...] przysługiwała wyłącznie S.F.. Z ustaleń faktycznych, jak wywodziło Kolegium, dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynikało, że wprawdzie - na dzień wydania decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek - Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej jako ich właściciel (co wynikało z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r. (sygn. akt [...]), wydanego w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia), jednakże Sąd Okręgowy w [...] w postanowieniu z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt [...]), wydanym na skutek apelacji wniesionej od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 czerwca 2002 r. (sygn. akt [...]) oddalającego skargę o wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia, zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w ten sposób, że wniosek o zasiedzenie oddalił. Tym samym, jak twierdził organ, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego orzeczenie, na podstawie którego Skarb Państwa nabył z dniem 1 marca 1984 r. tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości a oznaczało to, że - w dacie wydawania kontrolowanej decyzji - Skarb Państwa nie miał jeszcze tytułu własności do spornej nieruchomości. Do nabycia tego prawa przez Skarb Państwa doszło bowiem dopiero z dniem 12 listopada 1986 r., gdyż w dniu 18 grudnia 2018 r. Sąd Okręgowy w [...], orzekając w sprawie o sygnaturze akt [...] o ustalenie ustalił – w trybie art. 189 k.p.c. - że Skarb Państwa nabył z dniem 12 listopada 1986 r. prawo własności nieruchomości położonej w [...], składającej się z działek nr [...] objętych Księgą Wieczystą nr [...], na skutek oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na podstawie stwierdzonej aktem notarialnym Rep. A numer [...] z roku 1986 umowy wieczystego użytkowania, a co ujawnione zostało w Księdze Wieczystej Nr [...] w dniu 12 listopada 1986 r.
W tej sytuacji organ nadzoru ostatecznie przyjął, że skoro własność spornej nieruchomości została ustabilizowana przy Skarbie Państwa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności inkryminowanej decyzji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zaistniały nieodwracalny skutek prawny - ustalenia następczego właściciela oraz zabudowy i zagospodarowania nieruchomości zgodnie z decyzją oraz podjętych procedur przekształceniowych użytkowania wieczystego w prawo własności, to z uwagi na fakt, iż w chwili wydania kontrolowanej decyzji, była ona obarczona wadą, należało stwierdzić, że decyzja ta – w części została wydana z naruszeniem prawa.
W skargach na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2020 r. Gmina Miasto [...] i Skarb Państwa zarzucili organowi naruszenie art. 16 § 1 zd. 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 lub 8 k.p.a. Podnosili przy tym, że w dniu 18 kwietnia 1986 r. istniało w obrocie prawnym prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r. (sygn. akt [...]) stwierdzające, że Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem 1 marca 1984 r. m. in. własność nieruchomości, oznaczoną jako działki nr [...] objętą lwh [...]. Organ, wydający decyzję o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, był zatem tym postanowieniem związany na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. Nie trwało wtedy żadne postępowanie, mające na celu wzruszenie tego postanowienia, więc organ nie mógł nawet powziąć wątpliwości co do skuteczności tego postanowienia. Ocena Kolegium wskazująca, iż własność przedmiotowej nieruchomości w dniu 18 kwietnia 1986 r. przysługiwała S. F., była natomiast oceną następczą, choć ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana według momentu wydawania decyzji, a nie z obecnej perspektywy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wnosiło o jej oddalenie.
Oddalając skargi Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że decyzja ta nie naruszała prawa bo zastosowanie przez organ art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. było zasadne.
Na wstępie Sąd Wojewódzki stwierdził, że wprawdzie (cyt.): "dostrzegł eksponowaną w skardze przestrzeń argumentacyjną wskazującą na <
> i <
> Skarbu Państwa, który na dzień wydania decyzji zezwalającej na oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste dysponował prawomocnym orzeczeniem potwierdzającym, iż jest to nieruchomość państwowa. Orzeczenie to nie jest jednak źródłem prawa własności, a jedynie dokumentem stanowiącym dowód tego prawa – stwierdzającym jego nabycie". Ostatecznie i następczo jednak okazało się, że do nabycia prawa własności działki nr [...] przez Skarb Państwa, na dzień wydania decyzji z dnia 18 kwietnia 1986 r. nie doszło. Nie można wobec tego przyjąć fikcji prawnej, że wskutek pozostawania w obrocie prawnym postanowienia wadliwie stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył własność działki nr [...] w drodze zasiedzenia, faktycznie do nabycia takiego prawa doszło. W takiej orientacji źródłem prawa własności nie byłoby zasiedzenie, bo nie miało ono miejsca, lecz postanowienie, które wadliwie stwierdza, iż prawo własności zostało tą drogą nabyte. Z tego też powodu, kwestia dobrej wiary, należytej staranności, czy winy organu wydającego decyzję w oparciu o art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozostawała irrelewantna. W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): "Jeżeli na dzień wydania decyzji działka nr [...] nie była nieruchomością państwową, to oddanie jej w użytkowanie wieczyste obarczone jest rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Za ugruntowanym już orzecznictwem sądowym oraz doktryną prawa administracyjnego należy podać, że przepis art. 156 § 1 KPA powinien być interpretowany ściśle, a zatem przy stwierdzaniu nieważności decyzji należy brać pod rozwagę okoliczności wymienione w tym przepisie".
Następnie Sąd Wojewódzki omówił pojęcie rażącego naruszenia prawa, podkreślając, że o takim naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest przy tym decydujące a o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, przesądza ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy zaś uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. W związku z tym Sąd przyjął, że decyzja z dnia 18 kwietnia 1986 r. o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem na dzień jej podjęcia Skarb Państwa nie był jej właścicielem.
Poza tym Sąd Wojewódzki odwołał się także do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 18 września 2013 r. (sygn. akt I OSK 591/12) dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 12 sierpnia 1993 r. nr [...], a którą stwierdzono nabycie nieodpłatnie - z mocy prawa - przez Gminę Miasta [...] własności działek nr [...] i [...]. W wyroku tym bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na postanowienie Sądu Okręgowego w [...]uchylające postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r. sygn. akt [...] (stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem 1 marca 1984 r. własności m. in. działki nr [...], z której wydzieliła się działka nr [...] a następnie [...]), stwierdził, iż (cyt.): "Jakkolwiek postanowienie to, eliminujące z obrotu prawnego orzeczenie, na podstawie którego Skarb Państwa nabył tytuł własności nieruchomości zapadło, jak podnosi skarżąca Gmina, kilkanaście lat po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, to upływ czasu jest bez znaczenia. Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego wywarło bowiem skutek taki, że Skarb Państwa nie miał tytułu własności do nieruchomości, skoro wniosek o jego nabycie przez zasiedzenie został oddalony."
W związku z tym zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że w pełni podziela ocenę zawartą w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodając jednocześnie, iż (cyt.): "układ procesowy i materialnoprawny spraw dotyczących wydania decyzji komunalizacyjnej oraz decyzji z dnia 18 kwietnia 1986 r. o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste wymusza tożsamość ocen prawnych, co do ich wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa (...). Formułowanie odmiennych ocen prawnych w obrębie analogicznych uwikłań prawnych dotyczących tej samej nieruchomości jest – w ocenie Sądu – bezpodstawne".
Odnosząc się natomiast do kwestii zasadności zarzutów opartych na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., Sąd Wojewódzki wyraził generalny pogląd, iż skoro w niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to inicjowanie postępowania wznowieniowego, którego celem miałaby być analiza tych samych uchybień, tyle że przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 4 lub 8 k.p.a., było niecelowe.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w zakresie pkt II i III, Gmina Miasta [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:
l) przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. - poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO pomimo, iż naruszyła ona zasadę niekonkurencyjności systemu weryfikacji decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych.
Po uchyleniu swojego wyroku z dnia 10.11.2020 r., Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 6.07.2021 r. ustosunkował się do zarzutu skarg o naruszeniu przez SKO zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Sąd I instancji wskazał, iż priorytet należy dać trybowi stwierdzenia nieważności - i nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie, iż w sprawie priorytet powinno mieć postępowanie wznowieniowe. Tymczasem Gmina Miasta [...] wskazuje, iż wcale nie twierdziła, by postępowanie wznowieniowe miało priorytet nad nieważnościowym a jednie, powołaniem się w skardze na wyrok NSA z dnia 8.11.2017 r. sygn. akt OSK 393/16, zmierzała do wykazania, iż określony rodzaj decyzji może stanowić przesłankę tylko jednego z trybów nadzorczych i nieprawidłowa identyfikacja występującej wadliwości - w świetle art. 145 i 156 k.p.a.- stanowi naruszenie zasady niekonkurencyjności. Oczywiście, należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jeśli strona wnosi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji a na jego uzasadnienie wskazuje przesłankę stanowiącą w istocie przesłankę wznowienia postępowania, to właściwy organ jest zobowiązany prowadzić postępowanie w trybie art. 156 i n. k,p..a. a nie art. 145 i n. k.p.a.. Nie oznacza to jednak zwolnienia z oceny czy podana przesłanka rzeczywiście stanowi przesłankę nieważności decyzji, bo jeśli nie stanowi, to się stwierdzenia nieważności odmawia (i taka sytuacja powinna była wystąpić w sprawie niniejszej). Priorytet postępowania nieważnościowego najlepiej widać wtedy, gdy strona nie będąc pewna, który rodzaj wadliwości stanowią dane okoliczności, wnosi jednocześnie wnioski oparte zarówno o art. 145 k.p.a. jak i art. 156 k.p.a. Zasada niekonkurencyjności nie dotyczy jednak pierwszeństwa prowadzenia trybu nieważnościowego, ale prawidłowości kwalifikacji wadliwości w ramy okoliczności, o których traktują art. 145. I 156 k.p.a. W takim prawidłowym rozumieniu zasady niekonkurencyjności, została ona w postępowaniu przed zaskarżonym organem naruszona.
Wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prawidłowe zakwalifikowanie wskazanej przez spadkobierców S. F. wadliwości skutkowałoby uwzględnieniem skarg;
2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu na dzień 18.04.1986), art. 3 ust. 1 ustawy o wieczystych i hipotece (dalej ukwh) oraz art. 365 1 k.p.c. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż rażącym naruszeniem przepisu zezwalającego na oddanie w użytkowanie wieczyste tylko nieruchomości państwowej jest zezwolenie na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, która dopiero dwie dekady po wydaniu decyzji nadzorowanej okazała się niepaństwowa lecz której stan własności na dzień wydania decyzji nadzorowanej nie budził żadnych wątpliwości prawnych. Skarżąca twierdzi, iż organ był związany domniemaniem prawdziwości wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej oraz prawomocnym natenczas postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6.02.1985 r. sygn. akt [...]. Stan prawny nieruchomości mógł być ustalony tylko i wyłącznie o te dokumenty a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia 18.04.1986 r.
Mimo, iż sam Sąd I instancji na str. 13 zauważa, iż przepis art. 156 1 k.p.a. powinien być argumentowany ściśle, akapit wcześniej w uzasadnieniu wypowiada słowa, które poddają w całkowitą wątpliwość wyjątkowość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Fragment brzmi: "Sąd dostrzegł eksponowaną w skardze przestrzeń argumentacyjną wskazującą na <
> i <
> Skarbu Państwa, który na dzień wydania decyzji zezwalającej na oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste dysponował prawomocnym orzeczeniem potwierdzającym, że jest to nieruchomość państwowa. Orzeczenie to nie jest jednak źródłem prawa własności a jedynie dokumentem stanowiącym dowód tego prawa — stwierdzającym jego nabycie. Ostatecznie i następczo okazało się, że do nabycia prawa własności działki [...] przez Skarb Państwa, w drodze zasiedzenia, nie doszło. (... ) Z tego też powodu, kwestia dobrej wiary, należytej staranności czy winy organu wydającego decyzję w oparciu o art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozostaje irrelewantna". Skarżąca w całości podtrzymuje argumentację zawartą w uzasadnieniu pkt 3 skargi kasacyjnej z dnia 11.01. 2021 r. Skarżąca wie, że Skarbowi Państwa prawo własności na dzień 18.04.1986 r. nie przysługiwało, bo uznaje prawomocność. postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 17.10.2006 r. sygn. akt. [...]. Skarżąca jedynie twierdzi od początku sprawy, iż decyzja z dnia 18.04. 1986 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa a to z tego powodu, iż dopiero to postanowienie usunęło z obrotu prawnego ex tunc prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia 6.02.1985 r. o stwierdzeniu zasiedzenia. I tak jak walor prawomocności - na mocy art. 365 § 1 k.p.c. - przysługuje postanowieniu Sądu Okręgowego w [...] z dnia 17.10.2006 r. tak taki sam walor przysługiwał dniu 18.04.1986 r. postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6.07.1985 r. (sygn. akt [...]). Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] nie mógł więc, wydając decyzję w dniu 18.04.1986 r., przyjąć, iż własności działki nr [...] nie przysługuje Skarbowi Państwa, tak jak żaden organ administracji publicznej ani sąd nie może obecnie twierdzić, iż Skarb Państwa zasiedział nieruchomość z dniem 1.03.1984 r.
Ściśle stosowany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozwala uznać, iż rozstrzygnięcie oparte na istotnych dla sprawy okolicznościach nieznanych organowi w chwili wydawania decyzji a które ujawniły się dopiero po jej wydaniu, jest dotknięte wadą nieważności "postępowania z powodu rażącego naruszenia prawa.
Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 19.07. 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15 "ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana według momentu wydania decyzji a nie z obecnej perspektywy (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33)". Tak samo wskazuje wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6.07.2016 r. sygn. akt II SA/Bd 623/16. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie, ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym." Sąd I instancji zrywa z tymi zasadami a powoływane w obecnie rozbudowanym uzasadnieniu wyroki SN z 11.05.2000 r. i NSA z dnia 20.01.2016 r. nie mogą stać za zasadnością stanowiska Sądu I instancji. W nin. sprawie organ, wydając decyzję w dniu 18.04.1986 r., nie popełnił żadnego błędu i nie naruszył prawa ponieważ stosował się do ówcześnie i obecnie obowiązującego art. 3 ust. 1 ukwh i art. 365 § 1 k.p.c.. Nie można przyrównywać tej sytuacji do sytuacji celnika. który błędnie stosuje nieprawidłową stawkę celną. Gdyby błąd rozumieć jako nieznajomość przez organ rzeczywistego przez stanu prawnego nieruchomości - w dniu 18.04.1986 r., co wyrażono w zdaniu "Ostatecznie i następczo okazało się, że do nabycia prawa własności działki nr [...] przez Skarb Państwa, na dzień wydania decyzji z dnia 18 kwietnia 1986 r. nie doszło", podważa się instytucję domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i związania prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Skarżąca powtórzy jeszcze raz: całą rzeczywistość, nie tylko stan prawny nieruchomości, poznaje się pośrednio poprzez dostępne dowody, nie ma czegoś takiego jak bezpośredni wgląd w rzeczywisty stan prawny nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29.04.2019 r. (sygn. akt I OSK 3703/13): "nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organ stosuje on powołany przez niego przepis (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.), zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej".
Równocześnie zaskarżając w całości postanowienie o kosztach postępowania zawarte w pkt III wyroku, wskazuję na naruszenie przez Sąd I instancji art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż uzasadnionym przypadkiem skutkującym możliwością odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania dla strony, która wniosła skuteczną skargę kasacyjną opartą o nieważność postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 183 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. jest sytuacja, w której zarzut nieważności postępowania nie został wytknięty Sądowi I instancji przez stronę skarżącą kasacyjnie w trakcie postępowania przed Sądem I instancji. Nie sposób się z takim stanowiskiem zgodzić strona nie może ponosić konsekwencji zaniedbania Sądu. Pełnomocnik niczego przed Sądem I instancji nie ukrywała, nie wprowadzała Go w błąd, to Sąd I instancji miał obowiązek sprawdzenia czy występujący w sprawie pełnomocnik był prawidłowo umocowany wedle przepisu art. 23 ust. 1e ugn".
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. S. i J. F. wnosili o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2023 r. skarżąca Gmina Miasta [...] jako dodatkowe uzasadnienie zarzutów kasacyjnych wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 216/22), w którym przyjęto pogląd, iż zanegowanie własności Skarbu Państwa po latach od wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, w którym przesłanką materialnoprawną było przysługiwanie własności Skarbowi Państwa, jest nową okolicznością, nieznaną organowi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym, stanowiącą przesłankę do wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie art. 145 i nast. k.p.a. a nie w trybie nadzwyczajnym, regulującym przesłanki nieważności decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Wprawdzie – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zarzuty te były oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w rzeczywistości jednak, podstawę zarzutów kasacyjnych stanowiła obraza prawa materialnego. Przepis bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym od szeregu lat orzecznictwem, jest zaliczany do przepisów prawa materialnego zaś - w realiach rozpoznawanej sprawy – taki charakter należało także przypisać przepisom art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Rozpoznawana sprawa nie była bowiem prowadzona w trybie postępowania wznowieniowego a zatem stosowanie w niej w/w przepisów, regulujących przesłanki wznowienia postępowania, mogło być uzasadnione jedynie poprzez dokonywanie wykładnią ich normatywnej treści.
W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem pozostawało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy trafny był pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r. nr [...]- w części dotyczącej oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] (aktualnie: nr [...]) - została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do w/w decyzji wystąpili bowiem V. S.i J. F., będący spadkobiercami S.F., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r., wniosek ten uwzględniło, stwierdzając wydanie objętej nim decyzji z naruszeniem prawa, zaś decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...], organ nadzoru utrzymał w mocy w/w własną decyzję. Zdaniem Kolegium bowiem, mimo, że w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości – w dacie wydawania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji – jako właściciel był wpisany Skarb Państwa, to ponieważ w okresie późniejszym sąd powszechny – orzekając w trybie skargi o wznowienie postępowania – zmienił swoje pierwotne orzeczenie (to jest postanowienie stwierdzające zasiedzenie przez Skarb Państwa w z dniem 1 marca 1984 r. prawa własności przedmiotowego gruntu) poprzez oddalenie wniosku, to należało uznać, że decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r.- w części dotyczącej oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, akcentując w szczególności, że to nie orzeczenie o stwierdzeniu zasiedzenia było źródłem prawa bo stanowiło ono jedynie dokument stanowiący dowód tego prawa oraz, iż skoro ostatecznie i następczo okazało się jednak, że do nabycia prawa własności działki nr [...] przez Skarb Państwa, na dzień wydania decyzji z dnia 18 kwietnia 1986 r., nie doszło, to nie można było przyjmować fikcji prawnej, że wskutek pozostawania w obrocie prawnym postanowienia wadliwie stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył własność działki nr [...] w drodze zasiedzenia, faktycznie nabycie takiego prawa nastąpiło. Ostatecznie więc Sąd Wojewódzki przyjął, iż (cyt.): "Jeżeli na dzień wydania decyzji działka nr [...] nie była nieruchomością państwową, to oddanie jej w użytkowanie wieczyste obarczone jest rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.".
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca Gmina Miasta [...], która w skardze kasacyjnej zwracała z kolei uwagę na fakt, że wydając decyzję w 1986 r. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] był związany zarówno domniemaniem prawidłowości wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych) oraz treścią prawomocnego natenczas postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r. sygn. akt [...] (art. 365 § 1 k.p.c.). Stan prawny nieruchomości, której dotyczyła decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczyste, mógł być zatem ustalony tylko i wyłącznie o te dokumenty (dowody). Tym samym nie doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia 18 kwietnia 1986 r. Ściśle stosowany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozwalał bowiem uznać, iż rozstrzygnięcie, oparte na istotnych dla sprawy okolicznościach, nieznanych organowi w chwili wydawania decyzji a które ujawniły się dopiero po jej wydaniu, było dotknięte wadą nieważności postępowania z powodu rażącego naruszenia prawa. Podkreślano przy tym, że – jak przyjmuje orzecznictwo - ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana według momentu wydania decyzji a nie z obecnej perspektywy (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33).
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane tylko grunty państwowe. Po myśli natomiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym wg art. 156 § 2 k.p.a. ( w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), nie stwierdza się nieważności decyzji m. in. w sytuacji, w której decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy – jak wyżej to zaznaczono - należało w tym przypadku rozstrzygnąć, czy decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] naruszała (jak twierdził organ nadzoru i Sąd I instancji) w sposób rażący prawo, choć ze względu na skutki, które wywołała, możliwe było jedynie orzeczenie o wydaniu jej z naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie zauważyć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to (jak zresztą słusznie zauważył Sąd Wojewódzki), musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym, słusznie także wskazał Sąd Wojewódzki, za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wbrew jednak stanowisku Sądu I instancji, zdaniem składu orzekającego, taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie, gdyż - jak trafnie podnosi w skardze kasacyjnej skarżąca - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i orzecznictwa sądowoadministyracyjnego, ocena prowadząca do przyjęcia, iż w danym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonywana według momentu wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji a nie z perspektywy obecnej (por. wyroki TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33 i NSA z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15).
W związku z tym należy zatem wskazać, że w dacie dokonywania wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], księgi wieczyste były wprawdzie prowadzone przez Państwowe Biura Notarialne, ale zgodnie z art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147), od wpisu dokonanego w księdze wieczystej przysługiwało stronie prawo wniesienia środka odwoławczego do sądu powszechnego (rewizja) oraz prawo ubiegania się o wniesienie przez uprawniony podmiot nadzwyczajnego środka zaskarżenia w postaci rewizji nadzwyczajnej. Ponadto notariusz był (i nadal zresztą jest) osobą zaufania publicznego a dokonana przez niego czynność w formie dokumentu skutkowała (i nadal skutkuje) uznaniem, że dokument taki miał (i ma) moc dokumentu urzędowego. Poza tym – z mocy przepisów ustawy z dnia 25 maja 1951 r. – Prawo o notariacie ( Dz. U. z 1963 r. Nr 19, poz. 106), w wersji nadanej jej art. 158 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. z 1985 Nr 31 poz. 137) - do notariuszy należało stosować odpowiednie przepisy dotyczące sędziów. Aktualnie natomiast (po przekazaniu prowadzenia ksiąg wieczystych sądom), zgodnie z art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy.
Nadto – na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej: "u.k.w.h.") zarówno w dacie, w której została wydana decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 1986 r. (to jest w wersji Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147) jak i w dacie orzekania przez organ nadzoru (to jest w wersji Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Podkreślić przy tym w tym miejscu wypada, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna.
Z tej przyczyny – zdaniem składu orzekającego - organ administracyjny nie miał i nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń w zakresie prawa od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, a w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ust. 1 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.
W takiej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której organ orzekał w oparciu o treść wpisu wieczystoksięgowego, zgodnie z którym grunt oddawany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej, stanowił własność Skarbu Państwa, ów wpis był zaś dokonany na podstawie (wówczas prawomocnego) postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu zasiedzenia przez Skarb Państwa, a organ nie był władny dokonywać samodzielnie odmiennych ustaleń, odnoszących się do kwestii kto w rzeczywistości był właścicielem przedmiotowego gruntu (zresztą nie wynika z akt sprawy by w tamtym okresie czasu istniała jakakolwiek w tym zakresie wątpliwość), trudno byłbyo zarzucić organowi, że wydając w 1986 r. w/w decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni, naruszył prawo i to w dodatku w sposób rażący. Dodać bowiem trzeba, że, w myśl art. 365 § 1 k.p.c. (w wersji obowiązującej w 1986 r.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, jak wyżej wskazano, podzielając pogląd Kolegium, akcentował, że o rażącym naruszeniu prawa świadczą m. in. skutki, które dane naruszenie prawa za sobą pociąga, to jest skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, a do których Sąd I instancji zaliczył fakt wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który następnie okazał się gruntem prywatnym.
Uszła jednak uwagi Sądu Wojewódzkiego szczególna specyfika rozpoznawanej sprawy, a która wiązała się z wykładnią prawa cywilnego, dokonaną przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76). W uchwale tej, odwołując się bowiem do zasady, zawartej w ustawie o księgach wieczystych i hipotece, a dotyczącej ochrony osób trzecich, działających w obrocie prawnym w dobrej wierze oraz do zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego, Sąd Najwyższy przyjął prymat tych zasad nad konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, podkreślając jednocześnie, że zasada wiarygodności ksiąg wieczystych obejmuje także prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu Najwyższego, zasada ta nie powinna ustępować przed regułą, wyrażoną w art. 232 k.c., a statuującą z kolei zasadę ustanawiania prawa użytkowania wieczystego tylko na gruntach państwowych i stanowiących własność jednostek samorządowych . Zatem – jak przyjął Sąd Najwyższy w poszerzonym składzie - nieruchomość może zmienić swój status w określonym czasie a wadliwe postępowanie Skarbu Państwa nie może pozbawiać użytkownika wieczystego ochrony prawnej nawet wobec właściciela gruntu. Zasada wiarygodności ksiąg wieczystych w określonym zakresie sankcjonuje w rezultacie przyjęcie nabycia własności gruntu przez Skarb Państwa w celu stworzenia właściwej ochrony prawnej dla użytkownika wieczystego. Ochrona taka aktualizuje się zaś poprzez uznanie, że w wyniku działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych doszło do nabycia przez określony podmiot prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, stanowiącej – w chwili nabycia - własność Skarbu Państwa a nie innego podmiotu. W konsekwencji – jak wywodził Sąd Najwyższy - determinuje to także sposób ochrony byłego właściciela gruntu, gdyż pozostaje mu w ten sposób roszczenie odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa (jednostce samorządu terytorialnemu) z racji definitywnej utraty prawa własności gruntu w odpowiednim czasie, to jest w chwili uzyskania przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) statusu właściciela gruntu.
W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, skoro w w/w uchwale Sąd Najwyższy przyjął swego rodzaju fikcję prawną, że w przypadku, gdy na danym gruncie (w rzeczywistości stanowiącym własność prywatną) zostaje ustanowione prawo użytkowania wieczystego, sam fakt wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa - jako właściciela tego gruntu sanuje niejako wadliwość tego wpisu z tym tylko zastrzeżeniem, że własność Skarbu Państwa powstaje dopiero z dniem zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje natomiast jedynie roszczenie odszkodowawcze, to okoliczność ta świadczy o znaczeniu, jakie Sąd Najwyższy, w sprawach związanych z prawem użytkowania wieczystego, przywiązuje do istnienia określonego wpisu wieczystoksięgowego. Fakt ten zatem – zdaniem składu orzekającego - w dodatkowy sposób wzmacnia wyżej zaprezentowane stanowisko, eksponujące obowiązek organu administracji publicznej orzekania zgodnie z treścią wpisów dokonanych w księdze wieczystej. To z kolei prowadzi do wniosku, że ocena decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r. winna być dokonywana w sposób bardzo wyważony i ostrożny.
Poza tym w realiach rozpoznawanej sprawy, istotne znaczenie miał również fakt, że wspomniana wyżej uchwała stała się podstawą treści wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt [...]), a w którym Sąd ten, orzekając na podstawie art. 189 k.p.c., ustalił, że Skarb Państwa nabył z dniem 12 listopada 1986 r. prawo własności nieruchomości położonej w [...], składającej się z działek nr [...] objętych księgą wieczystą nr [...], na skutek oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Skutkiem bowiem w/w wyroku, przedmiotowy grunt prawnie stanowi własność podmiotu publicznoprawnego, choć od innej daty (późniejszej o kilka miesięcy) niż ta, w której została wydana kontrolowana decyzja. W świetle zatem treści w/w wyroku Sądu Okręgowego traci znaczenie odwoływanie się (jak uczynił to Sąd Wojewódzki) do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r. (sygn. akt I OSK 591/12) a który dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 12 sierpnia 1993 r. nr [...]. Wyrok ten, choć niewątpliwie był faktycznie powiązany z niniejszą sprawą to jednak – w sensie prawnym - w rozpoznawanej sprawie nie wiązał. Ponadto został wydany w zupełnie innym stanie prawnym. W dniu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OSK 591/12) nie istniał bowiem jeszcze przecież wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt [...]) ustalający nabycie przez Skarb Państwa - z dniem 12 listopada 1986 r. - prawa własności spornej nieruchomości.
Oceniając decyzję Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r., zauważyć też trzeba, że orzeczenie sądu cywilnego, które jakkolwiek niejednokrotnie reguluje stany przeszłe, nie wywiera jednak takiego skutku prawnego, jak decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej. O ile bowiem skutkiem wydania pozytywnej decyzji w trybie nadzorczym jest przyjęcie fikcji prawnej, iż decyzja, której została stwierdzona nieważność, nigdy nie została wydana (skutek ex tunc), o tyle wydanie przez sąd cywilny orzeczenia merytorycznego reguluje daną kwestie dopiero od dnia wydania (prawomocności) tego orzeczenia. W sytuacji zatem, w której organ wydawał kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzję, prawnie wiązało postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu zasiedzenia na rzecz Skarbu Państwa i było ono podstawą wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowego gruntu. Dopiero wydanie - na skutek apelacji wniesionej od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 czerwca 2002 r. (sygn. akt [...]) oddalającego skargę o wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia - przez Sąd Okręgowy w [...] w dniu 17 października 2006 r. (sygn. akt I Ca 460/06) postanowienia zmieniającego postanowienie Sądu Rejonowego w ten sposób, że wniosek o zasiedzenie został oddalony, spowodowało, że w tym momencie postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r. straciło swój dotąd wiążący charakter. W konsekwencji więc, zaistniała sytuacja, w której można było mówić, że zostało zmienione orzeczenie sądu, w oparciu o które była wydana decyzja administracyjna (decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 1986 r.) a więc zaistniała sytuacja, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Z tych przyczyn należało zatem uznać, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu na dzień 18 kwietnia 1986 r.), art. 3 ust. 1 u.k.w.h. oraz art. 365 §1 k.p.c. okazały się zasadne. Okoliczność ta powoduje zaś, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium będzie zobligowane przyjąć, iż – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie można było uznać, że decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 1986 r. rażąco naruszała prawo ani, że została wydana z naruszeniem prawa a jedynie nie można stwierdzić jej nieważności bo wywołała ona skutki nieodwracalne.
Zarzut kasacyjny oparty na art. 145 §5 pkt 2 p.p.s.a. w w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był jednak trafny. Wyżej przedstawiona bowiem wykładnia prawa, m. in. z powodu odwoływania się do orzecznictwa, nie była w pełni oczywista. Stąd brak było podstaw do przyjmowania, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Kolegium została wydania z rażącym naruszeniem prawa. Tym niemniej, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wspomniano, stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się skuteczna i – z mocy art. 182 § 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.