I OSK 518/24

I OSK 518/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1485/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1485/23, w sprawie ze skargi E.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOC/1281/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1485/23, po rozpoznaniu skargi E.N., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 23 maja 2023 r., nr KOC/1281/Sr/23, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, zwanego dalej "Organem I instancji", z dnia 6 lutego 2023 r., nr WSZ.ŚRA/SP/8252/OPŚ/000039/23, oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na:
1. przyjęciu, że pojęcie "rezygnują z zatrudnienia" może być interpretowane jako sytuacja, w której osoba składająca wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego przestała pracować w kwietniu 2018 r., czyli cztery i pół roku przed złożeniem wniosku,
2. przyjęciu, że pojęcie "nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" może być interpretowane także jako sytuacja, w której osoba składająca wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmowała pracy ani nie starała się o nią przez cały okres od rezygnacji z zatrudnienia do dnia złożenia wniosku – cztery i pół roku,
3. przyjęciu, że nie ma znaczenia okoliczność, iż osoba składająca wniosek zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmowała go przez kilka lat poprzedzających uzyskanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i ustaleniu, od kiedy się ten stopień datuje,
podczas gdy rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) winno być spowodowane i mieć bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy czym niepełnosprawność musi być potwierdzona orzeczeniem właściwego organu.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, pomimo powołania się na podstawę prawną z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego.
Spór w analizowanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad niepełnosprawną matką a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ administracji, zgodnie z przywołanym powyżej Dziennikiem Ustaw) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Analiza przywołanego powyżej przepisu wskazuje, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny konieczne jest zaktualizowanie się trzech przesłanek: 1) istnienia obowiązku alimentacyjnego; 2) rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki; oraz 3) legitymowania się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak wypełnienia któregokolwiek z wymienionych warunków skutkował będzie każdorazową decyzją odmowną w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W analizowanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca – jako córka niepełnosprawnej – jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz że osoba podlegająca opiece legitymuje się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie w dniu 16 września 2022 r., z którego wynika, że matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, którego to istnienie datuje się od 11 lipca 2022 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zaprzestała podejmowania zatrudnienia w kwietniu 2018 r. Fakt, iż rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia miała miejsce ponad 4 lata przed ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności matki skarżącej dała asumpt do wywiedzenia przez skarżący kasacyjnie organ, że pomiędzy powyższymi okolicznościami nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy, stanowiący jedną z przesłanek wyrażonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – mimo, że jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – nie sprowadza się wyłącznie do ustalenia i zestawienia daty rezygnacji z zatrudnienia z faktem podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie bowiem z aktualną i utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, związku o którym mowa upatrywać należy również w stwierdzonym w toku badania sprawy braku możliwości podjęcia zarobkowania, wobec konieczności sprawowania opieki. W tej sytuacji przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu tego typu aktywności jest zakres i wymiar, niezbędny dla prawidłowego i godnego funkcjonowania niepełnosprawnego w życiu codziennym, czynności opiekuńczych. Istnienie tego typu związku powoduje zaś, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć, bądź jej kontynuować w związku ze sprawowaną opieką (por. wyroki NSA z dnia: 24 sierpnia 2023 r, sygn. akt I OSK 1575/22; z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22; z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaprzestanie (bądź niepodejmowanie) zatrudnienia musi więc być w ścisłym, bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką i dopiero brak takiej zależności wyłącza możliwość przyznania opisywanej formy wsparcia (por. wyroki NSA z dnia: 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22; 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zatem o aktualizacji wyżej wymienionej przesłanki, uprawniającej do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić, gdy na datę wydawania przez organ decyzji, wymiar i charakter czynności opiekuńczych obiektywnie wyklucza ich wykonywanie, przy jednoczesnym kontynuowaniu (bądź podjęciu) zatrudnienia. Organ jest zobowiązany zatem do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zmieniać. Dlatego inaczej, niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym, istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Z tego powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia w chwili składania wniosku jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Bez znaczenia jest bowiem to, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być przy tym odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1044/24, LEX nr 3838988).
W konsekwencji skupienie się przez Kolegium na fakcie rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w 2018 r. i analizowanie tego zdarzenia pod kątem okoliczności wydania w stosunku do jej matki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu 16 września 2022 r., w którym stwierdzono, że wyżej wymieniona została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 11 lipca 2022 r. było bezzasadne. Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania, wskazać należało, że kluczową okolicznością dla rozwiązania sporu zaistniałego w sprawie jest fakt czy wyszczególnione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego zostały aktualnie (tj. na dzień wydania decyzji przez organ administracji publicznej) spełnione. Tym samym badanie przez organ administracji istnienia związku przyczynowo-skutkowego zachodzącego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności było konieczne, jednakże związek ten winien zostać oceniony na dzień wydania decyzji w sprawie a nie poprzez poddanie analizie intencji, dla których skarżąca zaprzestała świadczenia pracy w 2018 r. i przez okres czterech lat pozostawała osobą niezatrudnioną. Okoliczności, dla których dana osoba w przeszłości zaniechała podejmowania zatrudnienia pozostają bez znaczenia przy rozstrzyganiu kwestii przyznania, bądź odmowy, wnioskowanego świadczenia. Kluczowym było dokonanie oceny, czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad chorą matką skutkuje obecnie niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia.
W przedmiotowej sprawie wymagany przez art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a koniecznością sprawowania opieki nad jej matką niewątpliwie istniał. Dokumentacja zgromadzona w sprawie wykazała ponad wszelką wątpliwości, że skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad swoją matką. Z niekwestionowanej przez skarżący kasacyjnie organ dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że matka skarżącej jest osobą przewlekle chorą, cierpiącą na [...], [...] oraz [...]. Chora przebyła także [...] oraz [...]. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 16 września 2022 r. wynika, że matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 11 lipca 2022 r. Jako przyczynę stopnia niepełnosprawności wskazano symbol [...] ([...]). Skarżąca sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad matką w szerokim zakresie, obejmującym zarówno czynności higieniczne, żywieniowe, medyczne, jak i porządkowe. Pogłębiona [...] uniemożliwia chorej samodzielne funkcjonowanie, co zostało w sposób właściwy zaakcentowane przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób zasadny wywiódł zaistnienie w sprawie związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione podstaw zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., objęte petitum skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.