I OSK 61/17

I OSK 61/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Gl 149/15 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2016-07-05
I OZ 1005/18 - Postanowienie NSA z 2018-10-25
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt: IV SAB/Gl 149/15 w sprawie ze skargi K.M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt: IV SAB/Gl 149/15 po rozpoznaniu skargi K.M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie pierwszym zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 października 2015 r. w terminie 14 dni; w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie piątym zasądził od Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach na rzecz skarżącego kwotę 19,20 zł (słownie: dziewiętnaście złotych 20/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 17 listopada 2015 r. K.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 28 października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że od dnia złożenia wniosku za pośrednictwem platformy ePUAP do dnia złożenia skargi jego wniosek pozostał bez odpowiedzi.
W odpowiedzi na wniesioną skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że w dniu 28 października 2015 r. skarżący nie złożył za pośrednictwem platformy ePUAP jakiegokolwiek wniosku, na dowód czego przedstawił wydruk z platformy ePUAP przedstawiający korespondencję, jaka wpłynęła do Sądu w dniach od dnia 9 kwietnia 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r.
W toku postępowania skarżący przedstawił pismo informacyjne z Ministerstwa Cyfryzacji z dnia [..] kwietnia 2016 r., w którym potwierdzono prawdziwość Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia z dnia 28 października 2015 r. dotyczącego wpływu pisma K.M. do ESP Sądu Okręgowego w Gliwicach – wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 października 2015 r.
Uwzględniając skargę K.M. Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione przez skarżącego wydruki z systemu ePUAP oraz potwierdzenie przez Ministra Cyfryzacji prawdziwości Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia z dnia 28 października 2015 r. wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowy wniosek został złożony w tym dniu przy użyciu platformy ePUAP, w związku z tym Prezes Sądu Okręgowego w Gliwicach dopuścił się bezczynności, nie udzielając odpowiedzi na wniosek. Sąd podkreślił, że ustalenie przyczyn, dla których wniosek skarżącego nie znalazł się w przedłożonym przez organ wydruku przedstawiającym wpływ korespondencji w okresie od dnia 9 kwietnia 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. przekraczało ramy rozpoznania skargi w niniejszej sprawie, w której wystarczające było uznanie, że przyczyny te leżą po stronie organu i powodują stwierdzenie, że organ był bezczynny. Bezczynność ta była jednak konsekwencją nieprawidłowości w zakresie technicznego funkcjonowania elektronicznej skrzynki podawczej Sądu Okręgowego w Gliwicach, stąd też Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Sądu Okręgowego w Gliwicach, zaskarżając ten wyrok w części jego punktów: 1, 2, 3 i 5, wnosząc zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 13 ust. 1 tej ustawy w związku z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych poprzez nietrafne przyjęcie, że do złożenia wniosku dochodzi zawsze w sytuacji wygenerowania Urzędowego Potwierdzenia Przedłożenia UPP - także wówczas, gdy system obsługujący Elektroniczną Skrzynkę Podawczą nie przekazał wniosku organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym zarzutem wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu jako przedwczesna, bowiem w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak skutecznie doręczonego wniosku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., tj takiego, z którym organ zobowiązany miał obiektywną możliwość się zapoznać. Z tej przyczyny wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do pomiotu zobowiązanego, a nie na podstawie domniemania, że wniosek został skutecznie doręczony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ dołożył należytej staranności w celu odnalezienia wniosku. Czynności sprawdzające prawidłowość działania Elektronicznej Skrzynki Podawczej oraz oświadczenie osoby odpowiedzialnej za odbieranie korespondencji wskazały w sposób jednoznaczny, że wniosek nie wpłynął za pośrednictwem platformy ePUAP. Tym samym nie można przyjąć automatycznie skuteczności doręczenia wniosku, z czym wiąże się zapoczątkowanie terminu do udzielenia odpowiedzi, skoro organ, który wykazał się należytym poziomem rzetelności w próbie odnalezienia przesyłki zaprzecza, że doręczenie wniosku miało miejsce.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano w skardze kasacyjnej, że skoro organ wniosku nie otrzymał, to wniesienie skargi na jego bezczynność w sprawie było przedwczesne, a tym samym skarga powinna podlegać odrzuceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed rozpatrzeniem zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest przypomnienie, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też gwarantujące dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16).
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych, i opartego na jej podstawie wniosku, że do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego za pośrednictwem Platformy ePUAP dochodzi zawsze w sytuacji wygenerowania Urzędowego Potwierdzenia Przedłożenia (UPP), także wówczas, gdy system obsługujący Elektroniczną Skrzynkę Podawczą nie przekazał wniosku organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził kategorycznego stanowiska, że "do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego za pośrednictwem Platformy ePUAP dochodzi zawsze w sytuacji wygenerowania Urzędowego Potwierdzenia Przedłożenia (UPP), także wówczas, gdy system obsługujący Elektroniczną Skrzynkę Podawczą nie przekazał wniosku organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej". Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przedłożenie przez skarżącego takich dokumentów, jak wydruk z systemu ePUAP wniosku z dnia 28 października 2015 r., zatytułowanego jako "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej", złożonego do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu Okręgowego w Gliwicach oraz wydruk z systemu ePUAP Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia z dnia 28 października 2015 r., dotyczącego przedłożenia organowi wniosku z dnia 28 października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz odpowiedzi Ministerstwa Cyfryzacji z dnia 27 kwietnia 2016 r. zawierającej potwierdzenie prawdziwości Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia z dnia 28 października 2015 r. dotyczącego wpływu pisma skarżącego do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu Okręgowego w Gliwicach, wskazują, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu 28 października 2015 r. przy użyciu platformy ePUAP. Tym samym Sąd I instancji wyraził pogląd, że przedłożenie przez skarżącego powyższych dokumentów jest wystarczające do wykazania skutecznego złożenia przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP, a domniemania tego nie obala wykazanie przez adresata wniosku, że wniosek do niego nie dotarł w związku z przyczynami technicznymi związanymi z funkcjonowaniem elektronicznej skrzynki podawczej, które należy kwalifikować jako występujące po stronie adresata wniosku.
Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.
Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 971) "W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń". Przy tym w myśl § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia "Doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia", a w takim przypadku – według § 11 ust. 2 rozporządzenia "1) dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; 2) poświadczenie przedłożenia jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego lub - jeżeli adresat ma takie możliwości techniczne - zapisywane na dodatkowym informatycznym nośniku danych dostarczonym przez doręczającego wraz z nośnikiem, na którym znajduje się doręczany dokument". Z kolei zgodnie z § 14 pkt 5 rozporządzenia, "Poświadczenie doręczenia jest udostępniane przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego i zawiera - w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia - datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego". Tak wygenerowane poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia, "Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą". Poświadczenie doręczenia jest zatem niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru. Z kolei urzędowego poświadczenia przedłożenia nie sposób podważyć oświadczeniem adresata wniosku (wspartym wydrukiem z platformy ePUAP przedstawiającym korespondencję, jaka wpłynęła do Sądu Okręgowego w Gliwicach w dniach od 9 kwietnia do 1 grudnia 2015 r., gdzie nie uwidoczniono wniosku K.M.), że brak było w skrzynce odbiorczej opisanej korespondencji. Rozwiązania techniczne systemu doręczeń za pośrednictwem platformy ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru. Tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia braku skuteczności doręczenia przesyłki skierowanej przez skarżącego do Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1729/15).
W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony jego adresatowi, to brak było podstaw do zaakceptowania stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o zasadności odrzucenia skargi jako przedwczesnej, tj. z tego powodu, że nie doszło do wszczęcia postępowania przed Prezesem Sądu Okręgowego w Gliwicach z uwagi na brak skutecznie doręczonego wniosku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia w ten właśnie sposób przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna jako niemająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.