I OSK 607/22

I OSK 607/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1443/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-03
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1443/21 w sprawie ze sprzeciwu B. S. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1443/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw B. S. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Położona w gminie Czermin, obręb [...] nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowiąca własność B. i B. małż. S., objęta została decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa nowego odcinka drogi wojewódzkiej [...] od m. P. do m. R. wraz z przebudową, budową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych - etap 1 od m. T. (km. [...]) do m. R. (km. lokalny [...]" w ramach zadania pn.: "Budowa nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od m. P. przez m. R. do ul. [...] w M. wraz z budową mostu na rzece [...]".
W związku z dniem uzyskania waloru ostateczności przez tę decyzję ww. nieruchomość - z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) stała się własnością Województwa Podkarpackiego. To zaś powodowało konieczność ustalenia za nią odszkodowania.
Obszar, na którym położona jest ww. nieruchomość w dacie wydania decyzji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czermin, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Czerminie nr XXIX/154/2001 z dnia 31 sierpnia 2001 r. ze zmienionymi zatwierdzonymi uchwałami z dnia 23 września 2010 r. i 27 czerwca 2013 r. była ona zlokalizowana w części na terenach przeznaczonych do rozwoju rolnictwa ekologicznego, a w pozostałej części na terenach rozwoju osadnictwa wiejskiego o wielofunkcyjnym charakterze. Użytkowana była wówczas rolniczo.
Na potrzeby wszczętego z urzędu przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania odszkodowawczego zlecono wycenę tej nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę J. S., która sporządziła w tym przedmiocie w dniu 28 sierpnia 2020 r. operat szacunkowy. Wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, rzeczoznawca oszacowała na kwotę 86.268 zł (przy cenie jednostkowej 61,62 zł/m2), a wartość znajdujących się na gruncie zasiewów na 255 zł. Podstawą przeprowadzonych wyliczeń wartości rynkowej gruntu były zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami niezbudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę. Wyjaśniając dobór takich transakcji porównawczych rzeczoznawca powołała się na zastosowanie tzw. zasady korzyści unormowanej w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), dalej powoływanej jako "u.g.n.", zakładającej określanie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości – co jej zdaniem miało miejsce w tym przypadku. Uzasadniając z kolei przyjęcie aktualnego sposób użytkowania gruntu: "pod zabudowę", rzeczoznawca powoływała się na położenie wycenianej działki w pasie zabudowy rozciągającej się wzdłuż drogi, gdzie zarówno od wschodu i zachodu jak i od południa na działkach posiadających podobne przeznaczenie w studium znajduje się zabudowa.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda Podkarpacki, opierając się na tej wycenie, ustalił na rzecz B. S. i B. S. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie 86.523 zł.
Od powyższej decyli odwołanie złożyła B. S.
W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, na konieczność oceny wiarygodności dowodu, jakim w sprawie o odszkodowanie jest wycena nieruchomości ujęta w operacie szacunkowym. W przypadku zaś operatu przyjętego przez organ pierwszej instancji za miarodajny, Minister ocenił, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w sprawie. Jego zastrzeżenia wzbudził fakt, że autorka operatu przyjęła do porównań jako nieruchomości podobne transakcje nieruchomości przeznaczonym pod zabudowę. Podczas gdy w operacie wskazano, że wyceniana nieruchomość przeznaczona była w studium pod teren rolny ekologiczny oraz na terenach rozwoju osadnictwa wiejskiego o wielofunkcyjnym charakterze, zaś wyceniana działka użytkowana była rolniczo. Aktualny sposób użytkowania był zatem zgodny z przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dalszej jednak kolejności autorka operatu podała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w pasie zabudowy rozciągającej się wzdłuż drogi i zarówno od wschodu i zachodu jak i od południa na działkach posiadających podobne przeznaczenie w studium i z tego powodu przyjęła że przedmiotowa nieruchomość może być traktowana jako nieruchomość budowlana.
Ustalenie te organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe. Bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazuje na rolniczy - ekologiczny charakter wycenianej nieruchomości, zaś sama nieruchomość była uprawiana rolniczo. Wyceniana działka nie została wydzielona z nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, ani nie posiadała wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę stanowi naruszenie art. 154 u.g.n. To zaś wpływa na całkowitą wycenę. Stanowi zatem nieprawidłowość, która nie może się ostać na gruncie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.
Zawarte natomiast w odwołaniu zarzuty Minister uznał za niezasadne. Zauważył mianowicie, że podniesione w nich kwestie dotyczące rekompensaty za ewentualne niedogodności wynikłe z lokalizacji inwestycji związane z hałasem oddziałującym na nieruchomościach pozostałe przy właścicielce, nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania w trybie specustawy. Także uwzględnienie dochodów z nieruchomości oraz utraconych korzyści z tego tytułu wykracza poza regulację przepisów art. 128 i art. 134 u.g.n. Odszkodowanie ustala się bowiem według wartości nieruchomości, a nie szkody lub straty, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Odnosząc się zaś do żądania odszkodowania za pozostałą przy dotychczasowych właścicielach część nieruchomości, Minister podnosił, że wprawdzie art. 13 ust. 3 specustawy drogowej przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Niemniej zwracał uwagę, że nie odbywa się to w drodze postępowania administracyjnego postępowania. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Brak jest również w jego ocenie podstaw do uwzględnienia w wartości odszkodowania faktu, iż w wyniku podziału skarżąca została właścicielem działki nieprzydatnej do zagospodarowania.
Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie wniosła B. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego art. 138 § 2 K.p.a. przepisów prawa materialnego poprzez wykroczenie przez organ poza wyznaczone granice kompetencji i poddanie kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji.
W ocenie strony decyzja organu odwoławczego mogłaby być uznana za prawidłowa tylko w sytuacji zgłoszenia przez skarżącą zarzutów w stosunku do decyzji wymiarowej. Skarżąca podkreślała przy tym, że jako strona nieposiadająca fachowego pełnomocnika nie musi znać przepisów prawa w zakresie niezbędnym do prawidłowego nazwania poszczególnych instytucji prawa. Wystarczy, że wyartykułowała swoje żądanie w sposób, który wskazuje na jej intencje. Szczególnie, gdy dała w piśmie jednoznaczny wyraz temu, że zgadza się z treścią rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw podzielił stanowisko Ministra, że operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. S. nie może stanowić miarodajnego dowodu na ustalenie wartości przejętej nieruchomości, będącej podstawą wymiaru odszkodowania. Przyczyną zaś takiej oceny było stwierdzenie, że w procesie szacowanie gruntu działki nr [...], dokonano tego w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami o nieadekwatnym do planistycznego przeznaczenia terenu, na którym jest ona położona.
Sąd podkreślił, że w sprawie poza sporem jest bowiem, że ww. działka w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wedle postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Czerminie z dnia 31 sierpnia 2001 r. zlokalizowana była na terenach przeznaczonych w części pod rozwój rolnictwa ekologicznego, a w części pod rozwój osadnictwa wiejskiego o wielofunkcyjnym charakterze. Była również wówczas faktycznie użytkowana rolniczo. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Ten zaś przepis ustanawia regułę, że przeznaczenie nieruchomości ustalać należ w pierwszej kolejności w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w przyjętym jako dowód w sprawie operacie, wprawdzie skonstatował fakt owego rolnego przeznaczenia planistycznego gruntu, jednakże - powołując się na ustanowioną w art. 134 ust. 3 u.g.n. zasadę korzyści - dokonał jego wyceny w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami przeznaczonymi "pod zabudowę" podnosząc, że ceny tego rodzaju nieruchomości są wyższe niż ceny uzyskiwane za nieruchomości drogowe, a więc o przeznaczeniu wynikającym z decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Taki sposób wyceny w sposób oczywisty narusza zatem art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. § 36 ust. 1 rozporządzenia.
Zdaniem Sądu nie sposób go także uzasadnić przywoływaną przez rzeczoznawcę zasadą korzyści. Wycena według "aktualny sposób użytkowania", o którym mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n., odnosi się wszak do faktycznego (realnego) stanu wycenianej nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny (jako korzystniejszego cenowo dla wywłaszczonego). Nie zakłada ona więc - jak uczyniła to rzeczoznawca – przypisywanie nieruchomości wycenianej hipotetycznej możliwości jej wykorzystywania przy istniejących założeniach planistycznych, a tym bardziej czynienia tego przez pryzmat faktycznego sposobu wykorzystywanie nieruchomości sąsiednich, lecz nakazuje uwzględnienie rzeczywistego sposób jej użytkowania.
Za chybiony uznano również zarzut nieuprawnionego potraktowania pisma strony z dnia 24 listopada 2020 r. jako odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego, bez uprzedniego wyjaśnienia rzeczywistego jego charakteru. W sytuacji bowiem, gdy skarżąca wprost je oznaczyła jako "odwołanie od decyzji", wniosła je w terminie właściwym dla tego środka i już w pierwszym zdaniu tak je charakteryzowała wskazując, że odwołuje się od decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. wydanej przez Wojewodę Podkarpackiego, domagając się uchylenia decyzji oraz uwzględnienia jej żądań, nie było podstaw do kwestionowania charakteru czynności procesowej tym pismem zdziałanej jako odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S., zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, zaś pismo skarżącej zostało błędnie zinterpretowane jako odwołanie;
b) art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że zapewniono skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
c) orzeczenie ponad zarzuty zawarte w odwołaniu co w konsekwencji narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego;
d) art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, to jest wadliwe przyjęcie, że organ wyjaśnił w stopniu dostatecznym wszystkie okoliczności faktyczne sprawy;
e) art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu skarżącej pomimo, że podstawy wskazane w sprzeciwie są jednoznaczne i uzasadniają uwzględnienie przedstawionych wniosków;
2) naruszenie prawa materialnego poprzez niedostrzeżenie przez Sąd wykroczenia przez organ poza wyznaczone granice kompetencji i poddanie kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji bowiem nie jak przyjął organ, że wolą strony było zainicjowanie nowego postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji. Decyzji organu mogłaby być uznana za prawidłową tylko w sytuacji zgłaszania przez skarżącą zarzutów stosunku do decyzji wymiarowej. Należy zwrócić uwagę, że strona nieposiadająca fachowego pełnomocnika nie musi znać przepisów prawa w zakresie niezbędnym do prawidłowego nazwania poszczególnych instytucji prawa. Wystarczy, że wyartykułowała swoje żądanie w sposób, który wskazuje na jej intencje, szczególnie, gdy dała w nim jednoznaczny wyraz temu, że zgadza się z treścią rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy J. S. z dnia 28 sierpnia 2020 r. zawierała nieprawidłowości a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy polegające m.in. na przyjęciu przez autorkę operatu do porównań jako nieruchomości podobnych transakcji przeznaczonych pod zabudowę, w sytuacji gdy wyceniana nieruchomość przeznaczona była w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czermin, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Czerminie z dnia 31 sierpnia 2001 r. pod teren rolny ekologiczny oraz na terenach rozwoju osadnictwa wiejskiego o wielofunkcyjnym charakterze, a wyceniana działka była użytkowana rolniczo dawały podstawę do stwierdzenia nieprzydatności operatu szacunkowego jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.
Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił przy tym, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, kluczowym dowodem w sprawie jest właśnie operat szacunkowy. Okoliczność ta, w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu. Jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Charakter stwierdzonych nieprawidłowości wykluczał poprawienie operatu przez organ odwoławczy np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, co stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pismo B. S. z dnia 24 listopada 2020 r. zasadne zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji organu I instancji. Powyższej oceny nie zmienia treść uzasadnienia ww. pisma, w którym skarżąca zaakceptowała kwotę ustalonego przez Wojewodę Podkarpackiego odszkodowania za działkę [...], w sytuacji gdy strona w istocie domagała się powiększenia odszkodowania o wartość szkód wynikających ze spodziewanego spadku wartości pozostałych należących do niej nieruchomości.
Zarzut naruszenia art. 151a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. wobec powyższego uznać należało za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że zapewniono skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05 oraz z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 901/20).
Analizując motywy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że takiego wpływu na wynik sprawy ze wskazywanym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. skarżąca nie wykazała. Ponownego podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. To zaś oznacza, że organ I instancji winien przeprowadzić ponowne postępowanie z zachowaniem ogólnych zasad kodeksowych i reguł postępowania dowodowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżąca będzie miała zatem możliwość przedstawienia w przedmiotowej sprawie swojego stanowiska czy też złożenia ewentualnych wniosków dowodowych.
Sąd I instancji nie naruszył ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił sprzeciw, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.