I OSK 607/07

I OSK 607/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1108/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-23
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J., F. A., M. A., J. A., J. W., F. W., J. W., K. W., A. W., D. W., K. G., J. K., J. K., A. K., W. K., Z. H., K. S., B. S., B. S., K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1108/06 w sprawie ze skargi J. J., F. A., M. A., J. A., J. W., F. W., J. W., K. W., A. W., D. W., K. G., J. K., J. K., A. K., W. K., Z. H., K. S., B. S., B. S., K. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...],
Uzasadnienie
Wojewoda B. działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzją z 10 października 1994 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] przez [...] Przedsiębiorstwa Przemysłu D. K. prawa użytkowania wieczystego do szeregu działek położonych w K., w tym do parcel nr [...],[...],[...] objętych uprzednio księgą wieczystą KW nr [...] oraz parcel nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] objętych uprzednio księgą wieczystą KW nr [...].
Decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Środowiska z [...] nr [...] stwierdzona została nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa – w części dotyczącej przedsiębiorstwa "Tartak Parowy, A. K.", którym to orzeczeniem przejęto wchodzącą w skład przedsiębiorstwa nieruchomość położoną w K. o pow. 2,358 ha. Przy czym teren przejęty na mocy powołanego orzeczenia odpowiadał parcelom nr [...], [...],[...] objętych uprzednio księgą wieczystą KW nr [...] oraz parcelom nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] objętych uprzednio księgą wieczystą KW nr [...].
W związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, Minister Infrastruktury zawiadomieniem z 16 września 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody B. z [...] w części dotyczącej nieruchomości wchodzących do 1949 r. w skład przedsiębiorstwa "Tartak Parowy, A. K.".
Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego – Minister Transportu i Budownictwa, który od 31 października 2005 r. stał się organem właściwym w sprawie, decyzją z [...] nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody B. z [...] została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wymienionych powyżej parcel, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności z uwagi na to, iż decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] oznacza, że powołane nieruchomości stanowiły własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto Minister wskazał, że Wojewoda B. wydając decyzję o uwłaszczeniu wiedział o zgłoszonym przez następców prawnych poprzednich właścicieli wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o nacjonalizacji. Te dwie okoliczności wskazują jednoznacznie, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-2 powołanej ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister uznał jednak, że pomimo wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie jest możliwe jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, ponieważ nieruchomości objęte decyzją uwłaszczeniową zostały w latach 2001-2005 zbyte umowami cywilnoprawnymi na rzecz osób trzecich i prawa osób trzecich zostały ujawnione w księdze wieczystej.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła J. J. twierdząc w szczególności, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ zbycie nieruchomości nastąpiło już w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego.
Minister Budownictwa decyzją z [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody B. z [...] nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa Przemysłu D. w K. nieruchomościami położonymi w K. – w części odnoszącej się do parcel nr [...],[...],[...] objętych uprzednio księgą wieczystą KW nr [...] oraz parcel nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] objętych uprzednio księgą wieczystą KW nr [...] – wydana została z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko przyjęte w decyzji z [...]. Odnosząc się do zarzutów wywiedzionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że zbycie nieruchomości objętych powołaną decyzją uwłaszczeniową na rzecz osób trzecich na podstawie aktów notarialnych powoduje, że organ nie może odwrócić skutków tych czynności cywilnoprawnych, co stanowi o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1108/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J., F. A., M. A., J. A., J. W., F. W., J. W., K. W., A. W., D. W., K. G., J. K., J. K., A. K., W. K., Z. H., K. S., B. S., B. S., K. S. na decyzję Ministra Budownictwa z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podzielił w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez naruszenie praw osób trzecich. Wymagało rozważenia czy organ prawidłowo uznał, że zbycie uwłaszczonych nieruchomości wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Okoliczność, że przedmiotowe działki zostały zbyte na rzecz osób trzecich na podstawie aktów notarialnych zawartych w latach 2001-2005 nie miało wpływu na ocenę legalności orzeczenia nacjonalizacyjnego, ponieważ zbycie nie było skutkiem orzeczenia o nacjonalizacji, tylko wydanej w 1994 r. decyzji uwłaszczeniowej. Słusznie organ przyjął, że nie miał jakichkolwiek możliwości cofnięcia skutku prawnego wywołanego tymi aktami notarialnym z lat 2001-2005.
Sąd podkreślił, że zbycie nieruchomości na rzecz osób trzecich nastąpiło przed wszczęciem z urzędu postępowania. Ostatni akt zbycia nieruchomości miał miejsce 31 stycznia 2005 r. a wpis w księdze wieczystej nastąpił 7 marca 2005 r. (KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w O.), a wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej nastąpiło zawiadomieniem z 16 września 2005 r.
Z tego względu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.
J. J., F. A., M. A., J. A., J. W., F. W., J. W., K. W., A. W., D. W., K. G., J. K., J. K., A. K., W. K., Z. H., K. S., B. S., B. S., K. S. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili błędną wykładnię trwałości funkcjonowania decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa, błędną wykładnię istotnych nieodwracalnych skutków prawnych, naruszenie powagi rzeczy osądzonej, nieuwzględnienie naruszeń prawa, bezprawia przy zawieraniu umów cywilnoprawnych.
Wywodzili co do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. Podnieśli, że uwłaszczeni wiedząc, że nie dysponują bezsporną własnością, sprzedają części nieruchomości a nabywcy mimo wpisania w Księgach wieczystych ostrzeżenia nieruchomości nabywają.
Na tych podstawach wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Według art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Nie stwierdza się nieważności decyzji (...) gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego. W uchwale z 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92) Sąd Najwyższy przyjął: "Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji".
Dokonując wykładni nieodwracalnego skutku prawnego w razie gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych dla odwrócenia skutku prawnego, a właściwość przyznana jest innemu organowi państwowemu: sądowi powszechnemu, nie oznacza to prawnej niedostępności dla organu orzekającego w sprawie. Przepisy prawa przewidują, że w obowiązującym systemie prawnym kompetencje organów państwowych (organów władzy publicznej) krzyżują się, a dotyczy to zarówno organów administracji publicznej, jak i krzyżowania się właściwości organów administracji publicznej i sądów powszechnych. W takich przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do rozpoznania której właściwy jest inny organ władzy publicznej, organ orzekający obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Skutki czynności cywilnoprawnej, w tym ocena wpisanego zastrzeżenia w księdze wieczystej, jest sprawą cywilną do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny.
Dokonując wykładni art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego należy uwzględnić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz preambułę Konstytucji, która stanowi, że jedną z wartości jest poszanowanie sprawiedliwości, umocnienie uprawnień obywateli. Nie ma zatem miejsca na formalizm sędziowski, dokonania wykładni bez uwzględnienia wykładni systemowej. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7).
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisu prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.