I OSK 602/22

I OSK 602/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 351/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 351/21 w sprawie ze skargi A.J. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty L. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A.J. kwotę 1.140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 września 2021 r. II SA/Lu 351/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.J. (Skarżąca) na postanowienie Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.
Skarżąca złożyła 10 lipca 2020 r. do Starosty Łukowskiego (Starosta) wniosek o zwrot ww. nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1989 r., rep. A Nr [...] z przeznaczeniem pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe, podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Organ I instancji odmawiając postanowieniem z [...] lipca 2020 r. wszczęcia postępowania wskazał, że wniosek o zwrot został złożony po upływie terminu określonego w przepisie art. 136 ust. 7 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz.65, ze zm.), dalej jako "u.g.n." w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 568) dalej jako "ustawa z 2 marca 2020 r." oraz art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875), dalej jako ustawa z 14 maja 2020r.
Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, Wojewoda postanowieniem z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Wskazał, że zgodnie z art. 136 ust.3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 136 ust. 7 u.g.n. został dodany na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019r., poz.801), dalej jako "ustawa zmieniająca u.g.n.", która weszła w życie 14 maja 2019 r. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy zmieniającej u.g.n. przewidziano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zgodnie z art. 2 ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. W świetle art. 2 ust. 1 cyt. ustawy - termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upływał w dniu 14 maja 2020 r. Jednak - jak wyjaśnił organ odwoławczy - termin ten uległ zmianie w związku z obowiązywaniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z powodu COVID-19. Stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433). Następnie z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490), a w jego miejsce został ogłoszony, aż do odwołania, stan epidemii na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491). W myśl art.15 zzr ust.1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 - bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), dalej jako "ustawa z 31 marca 2020r.", która weszła w życie z tym dniem. Przepis art.15 zzr ust.1 pkt 2 ustawy covidowej został następnie uchylony na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r., która jednocześnie w art. 68 ust. 1 i 2 wprowadziła 7-dniowy termin od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 16 maja 2020r., po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone biegną dalej; rozpoczęcie biegu takich terminów nastąpiło zatem w dniu 24 maja 2020 r. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że ponieważ ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normom art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. charakteru retroaktywnego, kierując się zasadą niedziałania prawa wstecz, to należy przyjąć, że wstrzymanie lub zawieszenie biegu terminów nastąpiło dopiero z dniem wejścia w życie w/w przepisów, a więc z dniem 31 marca 2020r. (por. postanowienie NSA z dnia 14.07.2020 r., sygn. II OZ 502/20, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 6.07.2020, sygn. I SA/G1 214/20, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 12.5.2020 r., sygn. II SA/Wr 225/20).
Reasumując organ stwierdził, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n., termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upływał w dniu 14 maja 2020r., jednak w związku z tym, że jest to termin, o jakim mowa w art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. to jego bieg podlegał zawieszeniu na podstawie tego przepisu, a następnie rozpoczął bieg dalej z dniem 24 maja 2020r. stosownie do art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020r. Mając na uwadze to, że do biegu terminu dolicza się ilość dni, jakie upłynęły od dnia zawieszenia do upływu terminu na złożenie wniosku (14 maja 2020 r.) organ odwoławczy ustalił, że skoro termin został zawieszony z dniem 31 marca 2020 r. (wejście w życie art.15zzr), a okres zawieszenia wynosił 45 dni, to termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, licząc od dnia 24 maja 2020 r. upłynął z dniem 7 lipca 2020 r. Prawidłowe więc było stanowisko organu I instancji, że skarżąca złożyła wniosek po terminie (tj. 10 lipca 2020r.), dlatego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Wojewody, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 15 z.z.r. ustawy z 2 marca 2020 r. art. 68 w związku z art. 46 pkt. 20 ustawy z 14 maja 2020r., art. 136 ust. 3 i 7 u.g.n., a także przepisów postępowania tj.:
a) art. art. 7, 7a oraz 8 i 9 k.p.a.
b) art. 57 § 1 i 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości mógł rozpocząć ponownie bieg w niedzielę;
c) art. 64a § 1 k.p.a. w związku z przepisami art. 61 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte w terminie określonym w art. 61 § 3 k.p.a., tj. w dacie złożenia wniosku,
d) art. 61 § 5 k.p.a., który stosuje się odpowiednio także w okolicznościach wskazanych w art. 64a § 1 k.p.a. ze względu na zaniechanie przekazania informacji, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1 ze zmianą wynikającą z Dz.U.UE.L.2018.127.2) przy pierwszej czynności skierowanej do strony, a więc w omawianym przypadku, najpóźniej w dacie doręczenia zaskarżonego postanowienia Starosty pełnomocnikowi wnioskodawcy, pomimo tego, że nie można przyjąć, że strona będąca wnioskodawcą, a także pozostałe strony - posiadają te informacje, względnie, że zakres lub treść tych informacji nie uległy zmianie;
e) art. 107 § 3 k.p.a.,
f) art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., a także w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. ze względu na to, że dwie osoby, mające status strony, na co wskazywał skarżący we wniosku bez swej winy nie brały udziału sprawie, co w okolicznościach, w których postanowienie Starosty, stało się ostateczne wskutek wydania skarżonego postanowienia Wojewody, spowodowało, że zaistniały podstawy do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem, które to istotne naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w konsekwencji doprowadziły do nieważności postanowienia wydanego w I instancji, a następnie postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania zażalenia strony, w rozumieniu:
g) art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a.
Pełnomocnik złożył również wniosek o zasądzenie kosztów, a także o wyznaczenie rozprawy.
W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił własną wykładnię przepisów zastosowanych przez organy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a k.p.a. ze względu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po upływie zawitego materialnego terminu. Termin ten został określony w art. 136 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym - Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.
Przepis ten został dodany do u.g.n ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (powoływaną wyżej jako ustawa zmieniająca u.g.n.), która weszła w życie 14 maja 2019r.
Jednocześnie w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że "W przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1."
W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z 7 grudnia 1989r., a więc 20 lat od tej daty upłynęło z dniem 7 grudnia 2019r., jednak z woli ustawodawcy termin ten został wydłużony o 12 miesięcy licząc od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n tj. od 14 maja 2019r. Termin ten (12 miesięcy) powinien był więc skończyć się w dniu 14 maja 2020r.
Jednak w związku z wprowadzonymi kolejno - stanem zagrożenia epidemicznego i następnie stanem epidemii, bieg tego terminu był przez pewien okres zawieszony.
Z dniem 8 marca weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (powoływana wyżej jako ustawa z 2 marca 2020 r.), do której następnie w dniu 31 marca 2020r. (ustawą z z 31 marca 2020r.) został dodany przepis art. 15 zzr. Zgodnie z tym przepisem :
1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Oznaczało to w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że 12 miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot spornej nieruchomości, który biegł od 14 maja 2019r., został zawieszony z dniem 31 marca 2020r. - do tego czasu upłynęło więc już 10 miesięcy (14 marca 2020r.) i 17 dni. Skarżącej pozostawał zatem - w związku ze stanem epidemii - jeszcze 1 miesiąc i 14 dni (przyjmując założenie, którym powinien kierować się organ - stosownie do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony art. 7a § 1 k.p.a. - że miesiąc obejmuje okres 31 dni) na złożenie wniosku o zwrot.
Następnie jednak ustawodawca wprowadził kolejną ustawę zmieniającą tj. ustawę z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, która weszła w życie 16 maja 2020r. (powoływana wyżej jako "ustawa a z 14 maja 2020r.").
Zgodnie z art. 46 pkt 20 tej ustawy - W ustawie z 2 marca 2020 r. wprowadza się następujące zmiany: " uchyla się art. 15zzr i art. 15zzs". Jednocześnie w art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020r. przewidziano, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zaś zgodnie z art. 68 ust. 7 tej ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w ań. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 1 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Skoro więc ustawa z 14 maja 2020r. weszła wżycie z dniem 16 maja 2020r. (sobota), to 7-dniowy termin upływał z dniem 23 maja 2020r. (sobota) - bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot zaczynał więc biec ponownie (dalej) w niedzielę w dniu 24 maja 2020r. Mając na uwadze, że upłynęło już Sarżącej z dniem 31 marca 2020r. z tego 12 - miesięcznego terminu -10 miesięcy i 17 dni, to od dnia 24 maja 2020r. skarżąca miała jeszcze 1 miesiąc i 14 dni na złożenie wniosku o zwrot. Kolejny miesiąc upłynął z dniem 24 czerwca 2020r., a kolejne 14 dni upłynęły z dniem 8 lipca 2020r. Dzień 8 lipca 2020r. był więc ostatnim dniem, w którym skarżąca miała prawo skutecznie złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Z akt wynika, że skarżąca nadała wniosek w dniu 10 lipca 2020r. (data stempla pocztowego), a wpłynął on do organu 13 lipca 2020r. - oba te zdarzenia miały miejsce już po ustawowym, zawitym terminie, a więc w dacie, kiedy roszczenie jej nie przysługiwało.
Oznacza to, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż oczywiste stało się, że wobec wygaśnięcia roszczenia na skutek upływu terminu do złożenia wniosku o zwrot, takie roszczenie skarżącej wygasło.
Sąd za niezasadne uznał zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia art. 15 zzr ustawy z 2 marca 2020 r. dodanego ustawą z 31 marca 2020r. oraz art.57 § 1 i 4 k.p.a.
Sąd przypomniał, że Skarżąca podnosiła, że przepis art. 15 zzr ustawy covidowej stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego (...) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem Skarżącej, zawieszenie podyktowane było stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii i trwało aż do zakończenia tego stanu. Nie sposób odmówić racji skarżącej, jednak wolę swoją ustawodawca zmodyfikował kolejną ustawą z 14 maja 2020r., która weszła w życie 16 maja 2020r. Jak wyżej wskazano, w art. 46 pkt 20 tej ustawy - ustawodawcy uchylił przepis art. 15zzr w całości, i odmiennie uregulował zasady biegu terminów w sprawach administracyjnych. W przepisie art. 68 ust. 2 tej ustawy jasno określił, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wprowadzając ten przepis, ustawodawca jednoznacznie odstąpił od pierwotnego zamysłu, by bieg terminów administracyjnych był zawieszony przez cały czas aż do ustania stanu epidemii, przewidując, że terminy prawa administracyjnego procesowego i materialnego, które uległy zawieszeniu i nie biegły od 31 marca 2020r. (od wejścia w życie art. 15 zzr ustawy cowidowej), jeszcze tylko przez siedem dni licząc od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. tj. od 16 maja 2020r. podlegają zawieszeniu - z wyraźnej woli ustawodawcy - po tym terminie zaczynały biec ponownie.
Skarżąca wskazuje, że początek biegu zawieszenia należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 marca 2020r. tj. od 31 marca 2020r. - zauważyć należy, że organy obu instancji również zajęły takie stanowisko.
Sąd uznał, że Skarżąca błędnie podnosi, że w świetle przytoczonych przepisów, ponowny bieg terminów nastąpił 25 maja 2020r.(poniedziałek), a nie 24 maja 2020r. (niedziela). Skarżąca w tym zakresie niezasadnie odwołuje się do treści art. 57 § 4 k.p.a. zgodnie z którym "Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą". Zauważył, że przepis art. 57 § 4 k.p.a. dotyczy ostatniego dnia terminu, natomiast w art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. nie ma mowy o końcu terminu do złożenia wniosku o zwrot, lecz o końcu terminu okresu zawieszenia - termin zawieszenia został wydłużony o 7 dni licząc od niedzieli 17 maja, tj. do 24 maja (niedziela); nie pozostaje więc on w sprzeczności z art. 57 § 4 k.p.a., choć faktycznie skraca się bieg terminu do dokonania czynności o 1 dzień (niedzielę), nie jest to jednak ostatni dzień terminu na dokonanie czynności (np. złożenie wniosku o zwrot).
Sąd uznał, że całkowicie błędnie skarżąca utożsamia okres zawieszenia biegu 12 miesięcznego terminu do złożenia wniosku z pozostałą (po okresie zawieszenia) częścią tego terminu. Skarżąca stwierdza mianowicie: "Okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym, przed wejściem w życie omawianych przepisów szczególnych, termin do złożenia wniosku miał upłynąć 14 maja 2020 roku, nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Termin ten, w stanie prawnym obowiązującym okresie zawieszenia biegu terminów nie upłynął, a zawieszenie jego biegu nastąpiło 45 dni wcześniej. Termin do złożenia wniosku nie biegł także w okresie od dnia 14 maja 2020 r. do dnia 25 maja 2020 r. włącznie, z przyczyn opisanych poniżej. (...) Skoro w dniu wejścia w życie pierwszej nowelizacji ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do upływu terminu brakowało 45 dni, a od tego dnia do momentu wznowienia biegu terminów upłynęło kolejnych 11 dni, (od dnia 15 maja 2020 r. do dnia 25 maja 2020 r. włącznie) (...). Nie ulega zatem wątpliwości, że - wbrew stanowisku organu I instancji oraz organu odwoławczego - okres zawieszenia biegu terminów określonych w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wyniósł łącznie 56 dni. Tym samym termin do złożenia wniosku w sprawie wyżej oznaczonej upłynął później niż zostało to przyjęte przez Starostę Łukowskiego, który odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie przez Wojewodę Lubelskiego, jako organ II instancji."
To, że okres zawieszenia wynosił - zdaniem skarżącej - 56 dni (faktycznie 54), nie oznacza, że tyle właśnie dni pozostawało jeszcze skarżącej na złożenie wniosku o zwrot po zakończeniu (ustawowego) okresu zawieszenia. Zawieszenie biegu terminu polega na tym, że przestaje on przez pewien (ustawowo określony) okres biec, a następnie biegnie dalej aż do całkowitego upływu bądź skutecznego przerwania. To, ile czasu (jaka część terminu) pozostaje stronie po ustaniu okresu zawieszenia, zależy od tego, ile już tego terminu (jaka jego część) upłynęła przed zawieszeniem, a nie od tego, jak długo termin był zawieszony (w instytucji zawieszenia nie chodzi o przedłużenie terminu o jakiś okres zawieszenia, gdyby tak było, to np. ustawowy 12 miesięczny termin przy np. 1,5 rocznym okresie zawieszenia faktycznie mógłby być znacznie dłuższy). W niniejszej sprawie skarżąca miała 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości licząc od 14 maja 2019r. (stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n.) - część tego terminu upłynęła przed zawieszeniem tj. przed 31 marca 2020r., a pozostała z tych 12 miesięcy część terminu, biegła dalej od dnia 24 maja 2020r. W dniu 31 marca 2020r. upłynęło 10 miesięcy i 17 dni z 12 miesięcy, zaś od 24 maja 2020r. zaczęła biec pozostała część tego terminu, a więc 1 miesiąc i 14 dni, które upłynęły w dniu 7 lipca 2020r.
Sąd uznał, że w tej sytuacji organ nie był obowiązany do ustalania pozostałych współwłaścicieli (ich spadkobierców) wywłaszczonej nieruchomości, którzy wniosku o zwrot nie złożyli. Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego powstaje dopiero po wszczęciu postępowania, natomiast w niniejszej sprawie organ postępowania nie wszczął.
Sąd zwrócił również uwagę, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 zmienione zostały zasady dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez kilku współwłaścicieli - pierwotnie wniosek o zwrot powinien pochodzić od nich wszystkich, nie było możliwe prowadzenie postępowania bez wniosku wszystkich byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot. W orzecznictwie ugruntowany był pogląd, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy poprzedni współwłaściciele, względnie wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., I SA/Wa 1371/04, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98). Złożenie wniosku jedynie przez część spadkobierców (lub część współwłaścicieli) wykluczało możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Następnie TK we wskazanym wyroku z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 stwierdził, że "art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W motywach tego wyroku TK wskazywał, że "konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. (...) Należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia." Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, "restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna - co do zasady - polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają". W wyniku tego wyroku - od dnia 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. ma nową treść (nadaną ustawą zmieniającą u.g.n.) - w aktualnym brzmieniu przepis ten przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Obecnie każdy ze współwłaścicieli ma odrębną legitymację procesową do zgłoszenia żądania o zwrot udziału, niezależnie od takiego żądania pozostałych współwłaścicieli. W związku z tym, każdy z nich ma prawo złożyć taki wniosek w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n.
Wyjaśnił następnie, że w niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek we własnym imieniu, a nie jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli spornej nieruchomości. Organ miał obowiązek dokonać kontroli formalnej tego wniosku i oceny, czy nie zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61 a k.p.a. Na tym etapie nie powstał obowiązek dokonania zawiadomienia wskazanych przez skarżącą pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca realizowała własne roszczenie o zwrot, które ze względu na upływ terminów okazało się niedopuszczalne. Nie można zatem doszukiwać się interesu prawego pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców), skoro nie wystąpili oni z własnymi roszczeniami o zwrot (przysługującego im udziału) w wywłaszczonej nieruchomości, a tylko w takim przypadku każdy z nich miałby swoją legitymację procesową i tylko wówczas musiałby być adresatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że nie zostały naruszone art. 7, 7a, 8, 9 i 10 § 1, a w konsekwencji także art. 64 a § 1 k.p.a., a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Przepis art. 61 a k.p.a. w § 1 k.p.a. określa bowiem dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, gdy podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do takich okoliczności należy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania po upływie terminu materialnoprawnego, który nie może być przywrócony, (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 18 czerwca 2021 r" II SA/GI 167/21).
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
A. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak również niewłaściwe zastosowanie, w tym również wskutek niedostrzeżenia przez WSA w Lublinie, obrazy poszczególnych przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej I i II instancji: to jest:
1. Przepisów szczególnych, obowiązujących po ogłoszeniu stanu epidemii, to jest:
1) art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, (w brzmieniu wynikającym z Dz. U. z 2020 roku, poz. 568 i poz. 695),
2) art. 68 w związku z art. 46 pkt 20), ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 roku, poz. 875) zmieniającej ustawę przywołaną w pkt. 1) powyżej, z dniem 16 maja 2020 roku,
poprzez bezpodstawne uchylenie się przez organy obu instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy wskutek całkowicie błędnej wykładni powyższych przepisów, przywołanych w pkt. 1) i 2) powyżej, powodujące nieprawidłowe przyjęcie, że termin do złożenia wniosku w niniejszej, sprawie upłynął w dniu 7 lipca 2020 roku i zaakceptowaniu przez WSA w Lublinie:
powyższej nieprawidłowej wykładni oraz faktu niewszczęcia postępowania administracyjnego przez żaden z organów,
podczas gdy w rzeczywistości termin powyższy upłynął już po złożeniu wniosku,
3) przepisu art. 136 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 roku, poz. 1899, tekst jednolity z późn. zm.), dalej także "UGN", w związku z obowiązywaniem przepisów szczególnych przywołanych w zarzutach skargi kasacyjnej, wyartykułowanych w ust. 1 pkt. 1) i 2) powyżej, w związku z art. 3 ust. 2, ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2019 roku, poz.801), zgodnie z którymi termin określony w tych przepisach upłynął po złożeniu wniosku w niniejszej sprawie, wobec czego jego złożenie było w pełni uprawnione,
przy czym zastrzec należy w tym miejscu także, że
4) wprowadzenie powyższych przepisów ograniczających w czasie możliwość odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, z jednoczesnym pozostawieniem starostom możliwości swobodnego decydowania w kwestii odmowy wszczęcia postępowania, ogranicza prawa konstytucyjne, określone w art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 do 3 oraz przede wszystkim w art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, czego również nie dostrzegł Sąd I instancji.
B. naruszenie przepisów postępowania, w tym również wskutek niedostrzeżenia przez WSA w Lublinie, obrazy poszczególnych przepisów postępowania, przez organy administracji publicznej, które wydały oba postanowienia, to jest:
2. Przepisów p.p.s.a. wymienionych w pkt. 1) do 3) poniżej, w tym w szczególności:
1) art. 119 pkt. 3) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o wyznaczenie rozprawy, podczas gdy:
a) zgodnie z powyższym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie! wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
b) w niniejszej sprawie organy administracji publicznej I i II instancji, odmówiły wszczęcia postępowania, wskutek czego nie można przyjąć, że miało miejsce wydanie postanowienia w okolicznościach opisanych pod lit. a) powyżej,
2) art. 106 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia, a ponadto mogą wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków, do czego jednak nie mogło dojść wskutek nieprawidłowego zastosowania art. 119 pkt. 3) p.p.s.a., (zamiast pkt. 1) tego przepisu
wskutek czego
3) zaistniał przypadek nieważności postępowania sadowo-administracyjnego, opisany w art. 183 8 2 pkt 5) p.p.s.a., albowiem wskutek rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, strona została pozbawiona możności obrony swych praw, pomimo tego, że była i nadal jest reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, który jednak, z uwagi na zastosowanie trybu uproszczonego nie mógł podjąć imieniem skarżącej żadnych działań.
3. niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji lub całkowite pominięcie obrazy przepisów regulujących postępowanie administracyjne przez organy wydające oba zaskarżone postanowienia, wskutek niewszczęcia postępowania administracyjnego, polegające w szczególności na naruszeniu:
a) art. art. 7, 7a, oraz 8 i 9 kpa, ze względu na błędne przyjęcie, że nie ma potrzeby wszczęcia postępowania administracyjnego, co wykluczyło skorzystanie przez skarżącą, której służą niewątpliwie prawa strony w rozumieniu art. 28 kpa, a także przez pozostałe osoby będące stronami, z uprawnień określonych w art. 10 § 1 kpa: do zajęcia stanowiska w sprawie w formie innej, niż jedynie w formie zażalenia, a następnie skarg w postępowaniu sądowo-administracyjnym,
b) art. 57 § 1 kpa, ze względu na ponowne zdecydowanie błędne przyjęcie, również przez Sąd I instancji, że termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości mógł rozpocząć ponownie bieg w niedzielę, (co staje także w sprzeczności z uregulowaniami § 4 powyższego przepisu, a przede wszystkim poprzez niezastosowanie § 1 tego przepisu, z którego wynika, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, natomiast upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
c) art. 64a § 1 kpa, (w związku z przepisami art. 61 kpa), poprzez jego całkowicie nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której nie mógł on stanowić podstawy rozstrzygania w niniejszej sprawie, z przyczyn wcześniej opisanych w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie Starosty Łukowskiego, a także w uzasadnieniu skargi złożonej do WSA, wobec czego postępowanie w sprawie,
- albo należało uznać za wszczęte w terminie określonym w art. 61 § 3 kpa, to jest w dacie złożenia wniosku i zapewnić stronie możliwość skorzystania ze wszystkich gwarancji procesowych, co jednak nie nastąpiło,
- albo uznając, że postępowania jednak nie wszczęto, uchylić skarżone postanowienie i przekazać sprawę do rozpoznania w I instancji, co jednak również nie miało miejsca skutkiem czego doszło do nieważności obu zaskarżonych postanowień, natomiast Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił nieuprawnione poglądy odnoszące się do zastosowania naruszonego przepisu kpa, artykułowane przez organy administracji publicznej i błędnie przyjął, że oba postanowienia zostały wydane w postępowaniu administracyjnym, (którego nie wszczęto), co uzasadnia zarzut nieważności postępowania,
d) art. 61 § 5 kpa, (który stosuje się odpowiednio także w okolicznościach wskazanych w 64a § 1 kpa, a więc wówczas, gdy miała miejsce odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), ze względu na zaniechanie przekazania informacji, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), opublikowanego w Dz.U.UE.L.2016.119.1, ze zmianą wynikającą z Dz.U.UE,L.2018.127.2, przy pierwszej czynności skierowanej do strony, a więc w omawianym przypadku, najpóźniej w dacie doręczenia zaskarżonego postanowienia Starosty Łukowskiego pełnomocnikowi wnioskodawcy, pomimo tego, że nie można przyjąć, iż stroni będąca wnioskodawcą, a także pozostałe strony - posiadają te informacje, względnie, że zakres lub treść tych informacji nie uległy zmianie;
e) art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym: Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, podczas gdy:
- organ I instancji między innymi nie wyjaśnił z jakich przyczyn w istocie rzeczy zastosował art. 64a § 1 kpa, a także zaniechał realizacji wymogów wynikających z art. 61 § 5 kpa,
- wyjaśnienie przyczyn zastosowania powyższego przepisu w postanowieniu wydanym przez Wojewodę, było całkowicie i nieprzekonywujące i prowadziło do zanegowania praw stron postępowania administracyjnego, przy czym
- wyżej wskazane postanowienie Wojewody nie odpowiadało podstawowym kryteriom, jakie również winno spełniać uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ odwoławczy, (tj. kryterium analogicznym jak miałoby to miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, która winna zostać wydana, gdyby postępowanie zostało wszczęte), albowiem niewystarczające było jedynie zacytowanie w postanowieniu Wojewody, treści przepisów, bez ich dokładnej merytorycznej analizy, a następnie oceny czy zachodzą podstawy do ich zastosowania,
f) art. 145 § 1 pkt. 4) kpa, w związku z art. 28 kpa, a także w związku z art. 140 kpa oraz art. 126 kpa ze względu na to, że dwie osoby, niewątpliwie mające status strony, o czym strona skarżąca oświadczyła w treści wystąpienia inicjującego postępowanie, (dane adresowe których nie były znane wnioskodawcy w dniu składania wniosku, jednak zostały organowi I instancji przekazane przed datą doręczenia w dniu 17 sierpnia 2020 r. postanowienia Starosty (datowanego w dniu [...] lipca 2020 roku), bez swej winy nie brały udziału sprawie, co w okolicznościach, w których postanowienie Starosty, stało się ostateczne]wskutek wydania zaskarżonego do WSA postanowienia Wojewody i co spowodowało, że zaistniały podstawy do jego wyeliminowania obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem,
które to istotne naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w konsekwencji doprowadziły [czego w ogóle nie wziął pod uwagę WSA w Lublinie, do nieważności postanowienia wydanego w I instancji, a następnie postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania zażalenia strony w rozumieniu:
g) art 156 § 1 pkt 2) kpa, w związku z art. 140 kpa oraz art. 126 kpa, albowiem postanowienie Starosty, a następnie postanowienie Wojewody wydane zostały bez podstawy prawnej i jednocześnie rażącym naruszeniem prawa, zważywszy również zarzut sformułowany pod lit. f) powyżej, przy czym Sąd I instancji w ogóle nie prowadził postępowania w tym kierunku, co spowodowało, że nie zastosował art. 119 pkt. 1) p.p.s.a., zgodnie z wnioskami skargi, na co należy zwrócić uwagę ze względu na naruszenie w skarżonym wyroku pkt. 3) powyższego przepisu.
Il. Skarżąca, mając na uwadze powyższe wniosła o :
1 ) uchylenie skarżonego wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 września 2021 roku z powodu nieważności postępowania sądowo-administracyjnego prowadzonego przed Sądem I instancji, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5) PPSA wobec rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, w tym także o । uchylenie powyższego wyroku przez Sąd I instancji, na podstawie art. 179a PPSA,
natomiast w przypadku przyjęcia, że zachodzą podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi przez Naczelny Sad Administracyjny, wniosła o :
2. rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazując, że oświadczenie to składa zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 176 § 2 p.p.s.a.,
3) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji a także decyzji organów I oraz II instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 } lit. a) i c) PPSA, przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 193 p.p.s.a.,
bądź też
4) uchylenie skarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonych wcześniej decyzji organów I i II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., w związku z art. 193 p.p.s.a., albowiem zarzuty podniesione w niniejszej skardze, a także podnoszone wcześniej w stosunku do decyzji organu I instancji należy zakwalifikować jako wydanie zaskarżonych postanowień, co najmniej z rażącym naruszeniem prawa;
a w ślad za tym
5) rozpoznanie skargi złożonej do WSA w Lublinie na podstawie art. .88 PPSA i uchylenie postanowień organów administracji publicznej wydanych w niniejszej sprawie, to jest Starosty Łukowskiego oraz Wojewody, ze względu nieważność tych rozstrzygnięć wskutek niezasadnego zastosowania art. 61 a § 1 kpa.
Nadto Skarżąca wniosła o :
6) rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wg norm przepisanych} poprzez zasądzenie od organu II instancji, na rzecz strony skarżącej, kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego strony skarżącej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 roku, poz.1800, z późniejszymi zmianami) za reprezentowanie skarżącej przez Sądami I i II instancji;
7) w związku ze złożeniem na podst. art. 176 § 2 PPSA, wniosku przeprowadzenie rozprawy, o niestosowanie w sprawie uregulowań zawartych, w art. 15zzs(4) ust. 1 i 3, przywołanej wyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z i zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania niniejszej skargi i zastosowanie ust. 2 powyższego przepisu, albowiem:
a) strona skarżąca już w skardze do WSA nie wyrażała zgody na rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym za wyjątkiem jedynie przypadku, o którym mowa w pkt. 2) niniejszych wniosków skargi, zważywszy uregulowania art, 119 pkt. 1) p.p.s.a., nie powołując się w tym zakresie na pkt 3) powyższego przepisu i stanowisko to uważa w dalszym ciągu za zasadne, również w odniesieniu do niniejszej skargi kasacyjnej;
b) nie zachodzą przeszkody do przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co wynikało także z treści skargi złożonej do WSA w Lublinie,
III Niezależnie od powyższego, zważywszy zarzut podniesiony powyżej w części I petitum skargi kasacyjnej, w ust. 1 pkt. 4), Skarżąca zwróciła się do Naczelnego Sadu Administracyjnego, o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego o zgodność z Konstytucją, w tym z jej art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 do 3 oraz w szczególności z art. 77 ust. 1 i 2, następujących przepisów ograniczających możliwość realizacji uprawnień do żądania zwrotu nieruchomości:
1) art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, (w brzmieniu wynikającym z Dz. U. z 2020 roku, । poz. 568 i poz. 695),
2) art. 68 w związku z art. 46pkt. 20), ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 roku, poz. 875) zmieniającej ustawę przywołaną w pkt. powyżej, z dniem 16 maja 2020 roku,
3) art. 136 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku, o gospodarce nieruchomościami,
4) art. 3 ust. 2, ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 roku, poz.801), w zakresie, w którym ograniczają one uprawnienia stron wynikające z przywołanego wyżej przepisu Konstytucji, w zakresie odnoszącym się do czasu, w którym dopuszczalne jest w myśl tych przepisów, odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wywłaszczenia oraz w zakresie, o którym I przepisy te odbierają możliwość orzekania przez sądy w przedmiocie żądań o zwrot nieruchomości takiej nieruchomości, jak również:
5) art. 61 a § 1 kpa, w tej jego części, w której wskutek niewprowadzenie w tym przepisie ścisłego katalogu powodów odmowy wszczęcia postępowania, dyspozycja przedmiotowego przepisu może być wykorzystywana, wbrew intencji ustawodawcy, do realizacji uprawnień określonych w przywołanym wyżej przepisie Konstytucji RP;
w związku z tym wnosząc również o zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 124 § 1 pkt. 5) PPSA w związku z art, 193 PPSA, do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie powyższego pytania prawnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W konsekwencji, w pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Jak wynika ze sformułowania zarzutów oraz ich uzasadniania w ocenie Skarżącej, z uwagi na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym pozbawiona została możliwości obrony swoich praw (zarzuty objęte punktami B.2.1-3 petitum skargi kasacyjnej).
Zarzut ten jest oczywiście niezasadny.
Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga złożona przez Skarżącą dotyczyła postanowienia Wojewody utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. to jest postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. Zaskarżony akt był więc jednym z aktów wymienionych w art. 119 § 3 p.p.s.a.
Z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika wprost, że w świetle art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyroki NSA z 11 marca 2021 r. I OSK 4109/18, 7 listopada 2023 r. II OSK 387/21, 11 października 2024 r. II OSK 2899/21).
Nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Powszechnie przyjmuje się, że taki stan rzeczy występuje wówczas, gdy strona nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części w następstwie uchybień procesowych. Strona musi być bowiem pozbawiona możliwości obrony swych praw, co oznacza, że nie uczestniczyła w postępowaniu z powodu nieprawidłowości, także zaniechań sądu prowadzącego postępowanie, które doprowadziły do utraty możności skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r. III OSK 2360/22).
Jak wyjaśniano już w orzecznictwie, postępowanie uproszczone w obecnym zakresie, ukształtowane zostało ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie z ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 685), i stanowiło odpowiedź prawodawcy na postulaty społeczne domagające się umożliwienia załatwiania spraw drobnych i prostych szybko, w postępowaniu odformalizowanym i pozbawionym zbędnych komplikacji. Tym samym postępowanie uproszczone nie stanowi niedopuszczalnego ograniczania prawa do sądu, lecz jedynie element skracania i przyśpieszania procedur sądowych bez pozbawienia strony należnych uprawnień procesowych Odrębnym zagadnieniem jest więc kwestia korzystania przez stronę z przysługujących jej uprawnień procesowych, w szczególności z możliwości ustosunkowania się do treści skargi, zgłaszania wniosków i podnoszenia zarzutów adekwatnie do okoliczności sprawy. Realizacja konstytucyjnego prawa do sądu jest unormowana przepisami prawa postępowania sądowoadministracyjnego, w którym to unormowaniu szczególne znaczenie ma regulacja praw procesowych stron tego postępowania. Podstawowym prawem procesowym w toku postępowania sądowoadministracyjnego w tym w postępowaniu uproszczonym jest prawo do obrony swoich praw (np. wyrok NSA z 16 października 2019 r. II OSK 2934/17 i cytowane w nim orzecznictwo).
Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnikowi Skarżącej 4 czerwca 2021 r. doręczono odpis odpowiedzi na skargę. Wyrok wydany został 28 września 2021 r. Skarżąca dysponowała więc odpowiednim okresem na ewentualne ustosunkowanie się do stanowiska organu i przedstawienie dodatkowych argumentów w sprawie.
Jak już wyżej wskazano, rozpoznanie skargi na postanowienie w trybie wskazanym w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., nawet w razie zgłoszenia przez stronę wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. W razie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym nie stosuje się przepisów dotyczących rozprawy, to jest przywołanego przez Skarżącą art. 106 § 2 p.p.s.a.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że wyrok wydany został w warunkach nieważności postępowania, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało bez rozpoznania sprawy a więc w istocie rzeczy poza postępowaniem administracyjnym. Sąd kasacyjny powyższego stanowiska Skarżącej nie podziela. Organy obu instancji uznały, że z uwagi na złożenie przez Skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej i w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej oraz art. 68 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. postępowanie nie mogło być wszczęte. Istota sporu w sprawie sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony został w terminie. Skarżąca stanowisko organu pierwszej instancji zakwestionowała w zażaleniu, które rozpoznane zostało przez organ drugiej instancji. Oba postanowienia wydane zostały w ramach postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a., Skarżąca skorzystała zaś z uprawnienia do poddania kontroli sądowej prawidłowości stanowiska organów obu instancji.
Uznanie, że w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania uprawnia Sąd kasacyjny do rozpoznania dalszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, zatem co do zasady Sąd kasacyjny winien odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie, jak już wskazano, istota sporu sprowadza się do kwestii terminowości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ta zaś problematyka uregulowana jest przepisami o charakterze materialnym, zatem w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów objętych punktem A.1-4 petitum skargi kasacyjnej.
Sąd kasacyjny zwraca na wstępie uwagę na wadliwość przyjętego przez Skarżącą sposobu formułowania zarzutów, przy czym wadliwość ta dotyczy zarówno sposobu sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo, wyrok z 27 maja 2022 r. I OSK 913/21).
Tymczasem Skarżąca w zarzucie z punktu A.1.1 przywołała art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r., który to przepis składał się z sześciu jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej, w zarzucie z punktu A.1.2 przywołała art. 68 ustawy z 14 maja 2020 r., który również składał się z kilku jednostek redakcyjnych, w zarzucie B.3.a przywołała art. 7a i art. 8 k.p.a. każdy składając się z kilku jednostek redakcyjnych, w zarzucie B.3.c, d i e Skarżąca przywołuje przepis nieistniejący - art. 64a § 1 k.p.a.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak stwierdzenie, że zarzut błędnej wykładni dotyczy art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. (argumentacja zawarta na stronie 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej), co umożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do tego zarzutu, mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że zarzut błędnej wykładni powołanego przepisu uznał za zasadny aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez Skarżącą. Sąd kasacyjny nie podziela bowiem stanowiska wyrażonego przez organy obu instancji, Sąd Wojewódzki oraz Skarżącą, w świetle którego zawieszenie biegu terminów, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy nastąpiło z dniem 31 marca 2020 r., to jest z datą wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że od daty zawarcia aktu, w który w ocenie Skarżącej skutkował odjęciem prawa własności jej poprzedniczce prawnej upłynęło więcej niż dwadzieścia lat. Umowa zawarta została 7 grudnia 1989 r. Zatem do dnia wejścia w życie nowelizacji u.g.n. wprowadzającej ograniczenie terminów w jakich może być zgłoszony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynęło blisko trzydzieści lat. Wobec tego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, określająca termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. do 14 maja 2020 r., tymczasem Skarżąca złożyła wniosek 9 lipca 2020 r.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2023 I OSK 224/22 zgodnie z którym w art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. (wprowadzonym ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r.) ustawodawca określił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg.
W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd (który skład rozpoznający sprawę podziela), że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z 31 marca 2020 r. następuje od 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono zaś w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Oczywiste jest, że demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm.
W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Jednak retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2022 r.,I OSK 1223/21).
Przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W takiej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów.
Chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.
Sąd kasacyjny wskazuje, że analogiczne stanowisko wyrażono również w wyrokach z 20 listopada 2024 r. I OSK 1502/21, 10 października 2023 r. I OSK 553/22, 18 stycznia 2023 r. I OSK 1116/22 , 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1990/21 oraz I OSK 1991/21; 18 maja 2022 r., I OSK 1776/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1223/21)
Przyjęcie, że zawieszenie biegu terminu nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. (nie zaś jak błędnie przyjęły organy i Sąd Administracyjny oraz Skarżąca 31 marca 2020 r.) skutkuje koniecznością uznania, że okres zawieszenia biegu terminu wyniósł nie 45 dni a 62 dni. W konsekwencji, wniosek złożony przez Skarżącą 9 lipca 2020 r., w więc po upływie 47 dni od dnia wejścia w życie przepisu uchylającego zawieszenie biegu terminu uznać należy za złożony w terminie.
W konsekwencji, za zasadny uznać należało w tym zakresie zarzut naruszenia art. 136 ust. 7 u.g.n. bowiem wniosek o zwrot nieruchomości złożony został we wskazanym w tymże przepisie terminie.
Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że z uwagi na zakres sprawy, która dotyczyła wyłącznie kontroli formalnej wniosku, ograniczonej do terminowości jego złożenia pozostałe kwestie dotyczące dopuszczalności i zasadności wniosku pozostają poza zakresem kontroli sądu kasacyjnego.
Z uwagi na wadliwość sformułowania, zarzut naruszenia art. 68 ustawy z 14 maja 2020 r. uchylał się spod rozpoznania przez Sąd kasacyjny.
Oczywiście niezasadny był zarzut objęty punktem A.4 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut zgodnie z którym "wprowadzenie przepisów ograniczających możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z jednoczesnym pozostawieniem starostom możliwości swobodnego decydowania w kwestii odmowy wszczęcia postępowania ogranicza prawa konstytucyjnej, określone w art. 8 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 do 3 oraz przede wszystkim w art., 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji".
Wbrew stanowisku Skarżącej, organom nie pozostawiono "możliwości swobodnego decydowania w kwestii odmowy wszczęcia postępowania". Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić w razie ustalenia przez organy przesłanek zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. przy czym prawidłowość stanowiska organów podlega kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej.
Odnosząc się zaś do szeroko rozwiniętej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji dotyczącej odmiennego regulowania obowiązków stron postępowania cywilnego i administracyjnego, w tym kwestii przedawnienia roszczeń w prawie cywilnym, sprzeczności wprowadzonej nowelizacji przepisów u.g.n. z przepisami k.c. w tym z art. 223 § 1 k.c., która to argumentacja podnoszona była celem wykazania zasadności zwrócenia się przez Sąd kasacyjny z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją cytowanej nowelizacji przypomnieć należy, że przywoływane przez Skarżącą przepisy kodeksu cywilnego przewidują również możliwość utraty prawa własności nieruchomości przez właściciela na skutek jej zasiedzenia przez podmiot trzeci, w tym przez Skarb Państwa, który posiadanie nieruchomości uzyskał w ramach władztwa publicznego (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej z 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43).
W konsekwencji Sąd kasacyjny za niezasadne uznał zarzuty objęte punktem A.4 petitum skargi kasacyjnej jak również stwierdził, że brak jest podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucji z pytaniem prawnym o treści wskazanej w punkcie III petitum skargi kasacyjnej.
Przystępując do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, objętych punktem B.3 petitum skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę na dodatkową (oprócz wskazanej wyżej) wadliwość ich sformułowania. Skarżąca stawiając Sądowi Wojewódzkiemu 8 zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest wskazanych przez nią przepisów k.p.a. nie powiązała ich z przepisami ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd kasacyjny przypomina, że sądy administracyjne nie stosują przepisów k.p.a. (czy też innych przepisów regulujących sposób postępowania przed organami administracji) a jedynie kontrolują prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji. Jeżeli w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie dostrzegł naruszenia określonych przepisów postępowania, których dopuściły się orzekające w sprawie organy, wówczas w skardze kasacyjnej jej autor winien wskazać jakie to przepisy ustawy – prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszone zostały przez sąd pierwszej instancji wskazując jednocześnie, jakich naruszeń w postępowaniu administracyjnym sąd ten nie dostrzegł.
Zaistniała wadliwość sformułowania zarzutów opartych na drugiej postawie kasacyjnej nie uniemożliwia jednak sądowi kasacyjnemu odniesienia się do nich. W świetle bowiem uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji.
Jak już wyżej wskazano, Skarżąca w petitum skargi kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia art. 64a § 1 k.p.a. (zarzut objęty punktem B.3.c) Przepis taki nie istnieje. Jak jednak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (argumentacja zawarta na stronie 14 uzasadnienia skargi kasacyjnej) Skarżąca w istocie stawia sądowi pierwszej instancji zarzut niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 61a 1 k.p.a. Zarzut ten uznać należy za zasadny, ale nie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale z uwagi na dokonaną przez organy i Sąd pierwszej instancji wadliwą wykładnię art. 15zzr ust 1 ustawy z 2 marca 2020 r., to jest z uwagi na przyjęcie, że zawieszenie biegu terminów wskazanych w tymże przepisie nastąpiło z dniem 31 marca a nie 14 marca 2020 r., co skutkowało przyjęciem, że wniosek złożony został po terminie. W tym też zakresie za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., obligującego organy do stania na straży praworządności (zarzut z punktu B.3.a).
W pozostałym zakresie zarzut objęty punktem B.3.a petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w świetle art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Ponownie przypomnieć zatem należy, że sprawa dotyczyła kwestii terminowości złożenia przez Skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie nie dotyczyło więc zasadności wniosku zwrotowego, a zatem ewentualnej zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a jedynie terminowości złożenia. Organy uznały, że złożenie wniosku po terminie oznacza, że postępowanie nie może być wszczęte, co uzasadniało wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przed wydaniem zaś postanowienia organ nie jest zobowiązany do umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca miała możliwość zajęcia stanowiska co do prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji poprzez złożenie zażalenia oraz skargi do sądu pierwszej instancji a następnie skargi kasacyjnej.
Jak już wyjaśniono, zarzut naruszenia art. 7a i art. 8 k.p.a. z uwagi na wadliwość sformułowania uchylał się spod kontroli kasacyjnej.
Zarzut objęty punktem B.3.b petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez organy art. 57 § 1 i § 4 k.p.a. jest niezasadny. Naruszenia tego Skarżąca upatrywała w wadliwym w jej ocenie przyjęciu, że skoro ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r., to terminy zawieszone na mocy art. 15 zzr ustawy z 2 marca 2020 r. rozpoczęły bieg w niedzielę 24 maja 2020 r. W ocenie Skarżącej, terminy te rozpoczęły bieg od poniedziałku 25 maja 2020r.
W ocenie Sądu kasacyjnego podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który zwrócił uwagę, że art. 57 § 4 k.p.a. dotyczy sposobu obliczania terminu w sytuacji, w której to koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy. Skarżąca wadliwie utożsamia zaś w skardze kasacyjnej pojęcie końca terminu do dokonania czynności z wynikającą z przepisów prawa datą rozpoczęcia biegu terminu prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu objętego punktem B.3.d to jest zarzutu naruszenia art. 61 § 5 k.p.a. wskazać należy, że Skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła, jaki wpływ ma na wynik sprawy wskazywane przez nią naruszenie tego przepisu polegające na nieprzekazaniu Skarżącej informacji, o których mowa w tymże przepisie. W konsekwencji, zarzut ten uznać należy za oczywiście niezasadny.
Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Skarżącej zarówno postanowienie organu pierwszej jak i drugiej instancji zawierało wymagane prawem elementy. Okoliczność, że Skarżąca nie podzieliła stanowiska wyrażonego przez organy i nie podzielił go również Sąd kasacyjny nie oznacza automatycznie konieczności uznania, że postanowienia te wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd pierwszej instancji.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 140 i art. 126 k.p.a. Sąd kasacyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sąd pierwszej instancji, który wyjaśnił że w razie uznania przez organ, który otrzymał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na przekroczenie terminu nie zachodziły podstawy do dokonywania zawiadomień pozostałych ewentualnych stron postępowania. Sąd Wojewódzki słusznie podkreślił, że Skarżąca złożyła wniosek wyłącznie we własnym imieniu. Sąd kasacyjny przypomina również, że uruchomienie trybu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest wznowienie postępowania z uwagi na pominięcie strony uzależnione jest od inicjatywy owej pominiętej strony nie zaś podmiotu trzeciego czy nawet organu, o czym świadczy brzmienie art. 147 k.p.a..
Niezasadny był również zarzut objęty punktem B.3.g petitum skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny przypomina, że art. 156 k.p.a. ma charakter przepisu prawa materialnego, pomimo zamieszczenia go w ustawie procesowej. Następnie wyjaśnić należy, że sam fakt przywołania w tenorze postanowienia Wojewody wyłącznie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a. nie może skutkować uznaniem, że postanowienie to wydane zostało bez podstawy prawnej. Podstawą prawną z uwagi na którą Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji był art. 61a § 1 k.p.a.
Końcowo zwrócić należy uwagę na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych w k.p.a. Fakt pominięcia strony przez organ administracji może uzasadniać wznowienie postępowania, nie może jednak być uznany za okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia.
Podsumowując, uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.