I OSK 600/17

I OSK 600/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1131/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 4, art. 7 ust. 1
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 1948 nr 6 poz 43
§ 1 i 3
Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 pkt. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1938 nr 63 poz 479
art. 54 ust. 2 i 3, art. 45 ust. 2
Ustawa z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Federacji Związków Zawodowych [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1131/16 w sprawie ze skargi Federacji Związków Zawodowych [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1131/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Federacji Związków Zawodowych [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Na mocy zaskarżonej decyzji odmówiono przyznania Federacji Związków Zawodowych [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. J. [...] (dawniej nr [...]) stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], ponieważ organ uznał, że wniosek o przyznanie tego prawa został złożony z uchybieniem 6 miesięcznego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski),
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Federacja Związków Zawodowych [...] (dalej: Federacja), zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie - w razie uznania, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. - rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi Federacji, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Federacji i tym samym nieuchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2016 roku, na skutek błędnego uznania, że uchybienia organu w zakresie niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu dekretowym, w tym uniemożliwienia wypowiedzenia się co do materiału dowodowego i zgłoszenia żądań nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, podczas gdy powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiły naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Federacji i tym samym nieuchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2016 roku, na skutek błędnego uznania, że toczące się przed organem postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 roku nie stanowi zagadnienia wstępnego i tym samym błędne przyjęcie, że wynik tego postępowania nie ma wpływu na postępowanie dekretowe, podczas gdy postępowanie wznowieniowe stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Federacji i tym samym nieuchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2016 roku, na skutek błędnego uznania, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozpoznał istotę sprawy, podczas gdy Kolegium nie zbadało wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności w zakresie skutecznego objęcia w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nieruchomości położonej przy Al. J. [...] w Warszawie;
5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że jedyną przesłankę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi przekroczenie terminu do złożenia wniosku dekretowego i tym samym oddalenie skargi Federacji, podczas gdy ustalenie początku biegu terminu do złożenia wniosku nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, gdyż Sąd I instancji w tym zakresie oparł się na nieuzasadnionej hipotezie, że wiceprezydent był należycie umocowany do podpisania ogłoszenia oraz niezbadanie dostatecznie innych okoliczności istotnych w niniejszej sprawie i tym samym nierozpoznanie przez WSA w Warszawie całej sprawy, której dotyczyła skarga Federacji;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów.
Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego objęcia w posiadanie nieruchomości położonej przy Al. J. [...] w Warszawie przez Gminę m.st. Warszawy i tym samym wniosek poprzednika prawnego o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po upływie terminu, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego objęcia rzeczonej nieruchomości w posiadanie przez Gminę, a w konsekwencji termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie dekretu warszawskiego nie rozpoczął biegu;
2. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 dekretu warszawskiego w związku z § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (dalej: rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 roku) w związku z art. 296 ust. 1 i 307 dekretu z dnia 11 października 1946 roku - Prawo rzeczowe poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nieruchomości warszawskich, w tym nieruchomości położonej przy Al. J. [...] z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie i rozpoczął bieg termin do złożenia wniosków dekretowych, który nie został zachowany przez poprzednika prawnego Federacji, podczas gdy rzeczone rozporządzenie zostało wydane niezgodnie z przepisami prawa, z przekroczeniem upoważnienia, a do skutecznego objęcia nieruchomości warszawskich w posiadanie niezbędne było objęcie nad nimi faktycznego władania, co nie miało miejsca, a tym samym termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu;
3. art. 54 ust. 2 i 3 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 roku o samorządzie gminy m.st. Warszawy poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że wiceprezydent S. był umocowany do podpisania ogłoszenia o objęciu w posiadanie nieruchomości warszawskich, w tym nieruchomości położonej przy Al. J. [...] w Warszawie i uznanie tym samym, że organy I oraz II instancji dokonały prawidłowych ustaleń w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z żadnego dokumentu złożonego do akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnictwo dla Pana S. zostało udzielone, nie wynika także, aby był on uprawniony do takiego działania z mocy ustawy, z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika również, jaki był podział i zakres obowiązków i uprawnień każdego z wiceprezydentów, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że rozpoczął bieg termin do zgłoszenia wniosków dekretowych i że poprzednik prawny Federacji złożył taki wniosek po terminie;
4. art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 roku, opartej na tej Konstytucji Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 roku stanowi źródło prawa i może być podstawą rozstrzygnięć i działań w stosunku do obywateli, podczas gdy rozporządzenie rzeczone powyższej zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia, niezgodnie z prawem i tym samym nie może stanowić źródła prawa i być podstawą działań wobec obywateli;
5. art. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nastąpiło skuteczne objęcie nieruchomości położonej przy Al. J. [...] w Warszawie, w świetle braku dokumentu potwierdzającego upoważnienie do podpisania ogłoszenia dla wiceprezydenta S. oraz przekroczenia upoważnienia przy wydaniu rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 roku, co stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, w szczególności zasady lojalności państwa wobec obywatela i zasady legalizmu;
6. art. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że wniosek o ustanowienie na rzecz Federacji prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy Al. J. [...] w Warszawie na podstawie dekretu warszawskiego nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy takie prawo powinno zostać ustanowione na rzecz Federacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przyczyną nieuwzględnienia wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości warszawskiej było złożenie wniosku dekretowego po upływie 6 miesięcznego materialnoprawnego terminu wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Jak bowiem ustaliły organy i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, ogłoszenie o objęciu w posiadanie przedmiotowych gruntów przez gminę m.st. Warszawy opublikowane w Nr 27 Dziennika Urzędowego Rady Naczelnej i Zarządu Miejskiego z dnia 25 listopada 1948 r., stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., uruchomiło 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu, do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości, który upłynął 25 maja 1949 r. Skoro zatem wniosek poprzednika prawnego skarżącej Federacji o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki został złożony w dniu 8 listopada 1949 r., to oznacza, że był on spóźniony. Należy też zauważyć, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r., przywracającej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1329/13, oddalił skargę Federacji Związków Zawodowych na ww. decyzję SKO. Wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Federacji Związków Zawodowych od ww. wyroku WSA. Jednak zdaniem skarżącej Federacji nie doszło do skutecznego objęcia spornego gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, bowiem ogłoszenie o objęciu gruntów opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego z dnia 25 listopada 1948 r. nie zostało podpisane przez upoważnioną do tego osobę. Skutkiem zaś nieobjęcia gruntów w posiadanie przez gminę, nie rozpoczął biegu termin do złożenia żądania o przyznanie prawa własności czasowej. Skarżąca ponadto podnosiła, że akt objęcia gruntu w posiadanie był sprzeczny z obowiązującym wówczas prawem. W rezultacie, jak to zauważył Sąd pierwszej instancji, istota sporu sprowadzała się przede wszystkim do kwestii, czy przedmiotowe ogłoszenie o objęciu w posiadanie określonych gruntów zostało podpisane przez uprawnioną do tego osobę, a ponadto czy było obowiązującym i legalnym aktem prawnym. Powyższe uwagi były konieczne ze względu na to, że wskazują one na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego podlegającego kontroli sądowej, co ma wpływ na ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Bezskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że SKO uchybiło wymogom tego przepisu, co stwierdził Sąd pierwszej instancji, ponieważ SKO uniemożliwiło skarżącej ewentualne wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenie żądań. Słusznie jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi. Jak już zauważył Sąd pierwszej instancji, skutkiem tego uchybienia mogło być faktyczne uniemożliwienie Federacji zgłoszenia wniosku o wszczęcie poszukiwań archiwalnych pełnomocnictwa udzielonego dla wiceprezydenta S. oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Jednakże z uwagi na przedstawioną przez organ argumentację opartą na treści art. 54 ust. 2 i art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy Warszawy oraz faktu, że przepisy tej ustawy nie wprowadzały obowiązku zachowania formy pisemnej upoważnienia, brak wskazanego pisemnego pełnomocnictwa do podpisania ogłoszenia o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, nie zmienia pozytywnej oceny ustaleń i rozważań prawnych dokonanych przez organy administracji. Jednocześnie Federacja nie wskazała żadnych innych okoliczności faktycznych, które mogłyby podważyć przedstawioną w decyzji, merytoryczną ocenę stanu sprawy. Zauważyć też należy, że jak podnosi sama Federacja, postępowanie administracyjne trwało długo. Organ pierwszej instancji wydał decyzję [...] czerwca 2013 r. Natomiast SKO zaskarżoną decyzję wydało dopiero [...] maja 2016 r. Zatem Federacja miała bardzo dużo czasu na przedstawienie swojej argumentacji i zgłoszenie stosownych wniosków dowodowych na poparcie swojego zarzutu co do braku upoważnienia dla wiceprezydenta Warszawy do podpisania ogłoszenia o objęciu nieruchomości w posiadanie. Skarżąca kasacyjnie Federacja nawet w skardze kasacyjnej nie wykazała, aby jej wnioski mogły w jakikolwiek sposób wpłynąć na ustalony stan faktyczny i jego ocenę. Pomimo, że zapewne także autorce skargi kasacyjnej jest znana powszechnie okoliczność, że Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się już w zakresie braku pisemnego pełnomocnictwa dla wiceprezydenta, autorka ta pomijając całkowicie upływ czasu (obecnie ponad 70 lat) nadal, w sposób nieuprawniony, zarzuca niewyjaśnienie przez organy tej kwestii.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej Federacji wynik toczącego się przed organem postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, dla kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Istotą regulacji zawartej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przerwanie postępowania administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie postępowania w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, do czasu rozpoznania przez właściwy organ lub sąd zagadnienia wstępnego. Owo zagadnienie, zwane też kwestią prejudycjalną to takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodzi jej zależność od wyniku wznowionego postępowania zakończonego już ostateczną decyzją SKO z [...] marca 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji przywracającej termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji organy administracji procedujące w tej sprawie dysponowały ostateczną decyzją stwierdzającą nieważność orzeczenia przywracającego termin do złożenia wniosku dekretowego przez poprzednika prawnego skarżącej Federacji. Postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną ma charakter postępowania nadzwyczajnego, jego przeprowadzenie ze skutkiem oczekiwanym przez skarżącą, w przyszłości może zatem stanowić asumpt do weryfikacji w tym trybie także decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozpoznał istotę sprawy. Kolegium zbadało wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w szczególności w zakresie skutecznego objęcia w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nieruchomości położonej przy Al. J. [...] w Warszawie. Jak już wyżej wskazano znaczny upływ czasu od podpisania przez wiceprezydenta Warszawy ogłoszenia o objęciu nieruchomości w posiadanie oraz wskazane przez organ i Sąd uregulowania prawne umożliwiające upoważnienie wiceprezydenta do takiej czynności, dodatkowo brak wymogu pisemnego upoważnienia, czyniło zbędnym prowadzenie dalszych poszukiwań przedmiotowego upoważnienia. Podważanie przyjętego przez Sąd stanowiska w oparciu o bliżej niesprecyzowane zarzuty stawiane w opracowaniach dotyczących wprowadzania dekretu warszawskiego w życie, czy też w oparciu o uchwałę m.st. Warszawy z dnia 13 czerwca 2006 r. nie może być skuteczne. Podobnie zbędnym jest wyjaśnianie kwestii faktycznego objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, skoro ówczesny prawodawca dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego ustanowił tylko wymóg prawnie skutecznego objęcia gruntu w posiadanie w postaci ogłoszenia, o czym będzie poniżej. W rezultacie nie sposób także uznać, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał całej sprawy przez co miałby naruszyć art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej zarzut ten upatruje w tym, że Sąd nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, co jak już wyjaśniono nie miało miejsca. Ponadto autorka ta twierdzi, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Przy czym z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu wynika, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, ale wskazuje tylko na to, że "WSA w Warszawie nie wyjaśniło, czy wiceprezydent był upoważniony do podpisania ogłoszenia o objęciu nieruchomości". Zarzutowi temu wprost przeczy treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Brak akceptacji dla stanowiska Sądu, nie może stanowić skutecznego zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast brak odniesienia się do części argumentów podniesionych w skardze, bez wyszczególnienia ich w skardze kasacyjnej, uniemożliwia odniesie się do tak skonstruowanego zarzutu i oceny tego uchybienia co do jego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe wywody dotyczące zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie naruszył art. 151 p.ps.a., ponieważ brak było przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszania prawa materialnego, należy stwierdzić, że także one okazały się nieusprawiedliwione.
Naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 dekretu warszawskiego w związku z § 1 i 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 roku w związku z art. 296 ust. 1 i art. 307 dekretu - Prawo rzeczowe skarżąca kasacyjnie Federacja upatruje w błędnym przyjęciu, że nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie nieruchomości położonej przy Al. J. [...] z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie i rozpoczął bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej rzeczone rozporządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, na podstawie upoważnienia, a do skutecznego objęcia gruntów warszawskich w posiadanie nie było niezbędne objęcie nad nimi faktycznego władania. Tym samym termin do złożenia wniosku dekretowego rozpoczął bieg w dniu zamieszczenia ogłoszenia. Stosownie do art. 4 dekretu warszawskiego tryb i terminy obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów ustalić miał w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu Ministrem Administracji Publicznej. Takie rozporządzenie zostało wydane dnia 27 stycznia 1948 roku. Z jego § 1 wynika, że obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że Minister Odbudowy przekroczył upoważnienie z art. 4 dekretu warszawskiego skoro został upoważniony do określenia trybu i terminów obejmowania nieruchomości w posiadanie. Ustalonego w przedmiotowym rozporządzeniu trybu nie podważają uregulowania zawarte w dekrecie Prawo rzeczowe dotyczące instytucji posiadania. Rozporządzenie to oparte na upoważnieniu dekretowym uregulowało sprawę obejmowania w posiadanie gruntów w oparciu o tzw. fikcje prawną, bez konieczności faktycznego przejęcia gruntu we władanie. Uregulowanie to było wobec dekretu Prawo rzeczowe lex specialis i wiązało się z koniecznością wykonania przepisów dekretu warszawskiego w warunkach powojennych tj. umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy, w szczególności szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania (art. 1 dekretu). Jak już trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji przytaczając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, brak konstytucyjnej legitymacji organów powojennych do wydawania stosowanych w niniejszej sprawie aktów prawnych nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów w tym tzw. dekret warszawski (Bieruta) były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które między innymi ukształtowały strukturę własnościową, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa. Choć można mieć wątpliwości, czy wydawane akty prawne były aktami suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadały dostateczne umocowanie prawne, to niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organów i prawa przez nie stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków jakie akty te wywołały, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych trwałych stosunków prawnych. W rezultacie nie można zgodzić się ze skarżącą Federacją, że mające zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenie nie stanowi źródła prawa ponieważ nie ma oparcia w przytoczonych przez skarżącą uregulowaniach konstytucyjnych. W konsekwencji należy przyjąć, że organy administracji i Sąd słusznie przyjęły, iż dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego wystarczające było prawnie skuteczne objęcie gruntu w posiadanie tj. po spełnieniu warunków z § 1 i 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. Takie stanowisko zajął też NSA w uchwale z dnia 5 czerwca 2005 r. sygn. akt I OPK 32/99, w której stwierdzono, że "Warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w par. 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/". Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela to stanowisko i argumentację na jego poparcie, przedstawioną w uzasadnieniu tej uchwały.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 i 3 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 roku o samorządzie gminy m.st. Warszawy poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że wiceprezydent S. był umocowany do podpisania ogłoszenia o objęciu w posiadanie nieruchomości warszawskich, w tym nieruchomości położonej przy Al. J. [...] w Warszawie. Autorka skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy prezentuje stanowisko, że wobec podpisania ogłoszenia o objęciu gruntów zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r. przez wiceprezydenta Miasta, ogłoszenie to nie wywołało żadnych skutków prawnych, a zatem nie nastąpiło skuteczne objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie gminy m.st. Warszawy. Przed przystąpieniem do oceny powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że gdy mowa o ogłoszeniu o objęciu w posiadanie określonych gruntów, to chodzi o ogłoszenie Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Wynika to wprost z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r.
Stosownie do art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy Zarząd Miejski działa na zewnątrz tylko przez Prezydenta Miasta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów. Zgodnie zaś z treścią art. 54 ust. 3 i 4 wskazanej ustawy korespondencje i wszelkie dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisuje Prezydent Miasta, który może upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie - ściśle określonych rodzajów pism i dokumentów urzędowych - wiceprezydentów oraz poszczególnych pracowników miejskich (.....). Prezydent Miasta wydaje Dziennik Zarządu m. st. Warszawy, w którym zamieszcza się uchwały i postanowienia organów miejskich, wymagające ogłoszenia w myśl przepisów ustawy niniejszej, oraz inne ogłoszenia, według zasad, ustalonych przez Radę Miejską. Ze wskazanych przepisów wynika zatem, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Jak wynika z wyżej przytoczonych regulacji Prezydent Warszawy mógł upoważnić do podpisania ogłoszenia wiceprezydentów. Z przepisem tym korespondują inne zapisy omawianej ustawy o samorządzie gminy m. st. Warszawy. Według art. 40 ust.1 wskazanej ustawy Zarząd Miejski składa się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników. W razie niedokonania wyboru ławników pomimo wezwania ze strony władzy nadzorczej i wyznaczenia radnym w tym celu co najmniej 14 dniowego terminu, w skład Zarządu Miejskiego wchodzą tylko Prezydent Miasta i wiceprezydenci. Zgodnie zaś z treścią art. 45 ust. 2 ustawy: "Prezydenta Miasta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępuje wiceprezydent przez niego wyznaczony. Przechodzą nań wszystkie prawa i obowiązki Prezydenta Miasta. Pozostali wiceprezydenci są pomocnikami Prezydenta Miasta i zastępują go w zakresie przez niego ustalonym".
Wobec przytoczonych regulacji każdy z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały nawet wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma wprawdzie stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent S. działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach, czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie, to jednak generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego. Dodać do tego należy, na co wskazano już wyżej, że ówczesne przepisy nie wymagały dla upoważnienia wiceprezydenta formy pisemnej. Twierdzenia skarżącej o konieczności zachowania formy pisemnej upoważnienia dla celów dowodowych, nie mają oparcia w ówczesnych przepisach prawa, których to autor skargi kasacyjnej także nie wskazuje. Dodać należy, iż całkowicie chybione jest powoływanie się na uzasadnienie uchwały Rady m.st. Warszawy z dania 13 czerwca 2006 r., w której zakwestionowano uprawnienia wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia. Stanowisko to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, bowiem Rada m.st. Warszawy nie posiada kompetencji do oceny legalności przedmiotowych ogłoszeń.
W konsekwencji należy uznać, że organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosowały art. 54 ust. 2 i 3 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 roku o samorządzie gminy m.st. Warszawy oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego bowiem w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego objęcia w posiadanie gruntów położonych przy Al. J. [...] w Warszawie przez Gminę m.st. Warszawy a w rezultacie termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie dekretu warszawskiego rozpoczął bieg i tym samym wniosek poprzednika prawnego Federacji o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po upływie terminu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów konstytucyjnych należy przede wszystkim zauważyć, że skarżąca Federacja twierdzi, że Sąd je niewłaściwie zastosował. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji wskazanych w zarzutach przepisów art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 roku, opartej na tej Konstytucji Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku oraz art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie stosował. Tym niemniej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały one naruszone także przez ich niezastosowanie. Jak już wyżej bowiem wykazano, Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia dekretowego i stanowiło ono obowiązujące źródło prawa regulujące obejmowanie w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy. Przedstawione wyżej wywody świadczą ponadto, że brak pisemnego upoważnienia wiceprezydenta S. do podpisania ogłoszenia nie stanowił przeszkody do uznania skuteczności ogłoszenia o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy opublikowanego w Nr 27 Dziennika Urzędowego Rady Naczelnej i Zarządu Miejskiego z dnia 25 listopada 1948 r. i nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Ponadto art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie mógł zostać naruszony przez sam fakt nieuwzględnienia wniosku dekretowego, skoro z mających zastosowanie w sprawie przepisów wynikał warunek konieczny do jego uwzględnienia tj. złożenie tego wniosku dekretowego w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, a którego to skarżąca Federacja nie spełniła.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.