I OSK 6/23

I OSK 6/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Op 167/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1205
art. 30 ust. 2
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.)
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Op 167/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Op 167/22, oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, organy słusznie uznały, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący nie jest sytuacją niezależną od niego. Do powstania tej sytuacji doprowadziło bowiem wieloletnie niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego wobec swoich dzieci z poprzedniego małżeństwa. Długoletnia bierność zawodowa skarżącego i brak podejmowania działań, aby tę sytuację zmienić spowodowała wzrost zadłużenia z tytułu obowiązku alimentacyjnego. Obecnie skarżący ponosi negatywne konsekwencje swoich zaniedbań. Nie można pominąć okoliczności, że skarżący ma 47 lat i jest osobą zdrową, która od 1999 r. przepracowała łącznie dwa lata i 6 miesięcy. Tak szeroko eksponowana przez skarżącego przeszkoda w podjęciu pracy zarobkowej determinowana koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną zaistniała dopiero w kwietniu 2017 r., a więc - jak celnie dostrzegło Kolegium - w przedostatnim roku przysługiwania osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego (wypłacanych do 30 września 2018 r.). Natomiast przez cały okres wypłacania osobom uprawnionym przez państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego (czyli w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2018 r.) skarżący dokonał wpłat na te należności jedynie w wysokości 5.341,70 zł. Prawidłowo też podniósł organ odwoławczy, że skarżący nie ubiegał się o zmniejszenie kwoty zasądzonych alimentów, godząc się z obowiązkiem ich stałego pokrywania w tej wysokości. W tych okolicznościach zasadnie przyjęły organy, że obecna sytuacja materialna skarżącego nie jest następstwem pojawienia się zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, lecz wynika z wieloletnich zaniedbań skarżącego wobec spełniania obowiązku alimentacyjnego oraz biernej postawy w zakresie aktywności zawodowej. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w okresie kiedy skarżący miał możliwość podjęcia starań w znalezieniu zatrudnienia, nie podejmował takich działań.
Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych, na które dłużnik alimentacyjny nie ma wpływu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, by jego sytuacja była sytuacją szczególną, wyróżniającą go spośród innych dłużników alimentacyjnych, zaś sama trudna sytuacja dochodowa, na którą powołuje się skarżący, nie jest wystraczającą przesłanką do umorzenia należności, zwłaszcza że w wyniku bierności zawodowej przyczynił się on do powstania tak wysokiego zadłużenia alimentacyjnego. Z powyższych względów Sąd I instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.M. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
• 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U.2022.1205 t.j. dalej "u.p.o.u.a" lub ustawa) w zw. z art. 2 Konstytucji RP z dnia 02.04.1997r. (Dz.U. 1997.78.483) poprzez jego niewłaściwie zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż sytuacja życiową - rodzinna oraz dochodowa Skarżącego, pomimo tego, że należy do trudnych, nie uzasadnia umorzenie należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zaufania Skarżącego do organów państwa, które urzeczywistniać mają zasady sprawiedliwości społecznej, działać zgodnie z dobrem i interesem prawnym obywateli, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie;
2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
• art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy, nieprzeprowadzenia przez Sąd wydający rozstrzygnięcie w sprawie dowodów uzupełniających w ramach postępowania dowodowego poprzez pozyskanie zaświadczenia o stanie zdrowia E.M. (żony Skarżącego), bądź ewentualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na którego brak powoływał się WSA w Opolu w treści uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia, celem ustalenia czy stan zdrowia żony Skarżącego jest przejściowy czy też nie, jak również czy ww. ma szansę na odzyskanie pełni zdrowia z przyszłości, a którego brak miał istotne znaczenie dla ustalenia sytuacji rodzinnej Skarżącego, podczas gdy ww. dowód Sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu lub na wniosek, a jaki to dowód nie został przeprowadzony w niniejszej sprawie.
Na podstawie art. 176 S 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o:
1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, nadto uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022r., [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Nysy z dnia [...] lutego 2022, znak: [...] i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2022r., [...], bowiem sprawa została wyjaśniona co do jej istoty;
albo
2) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;
3) na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842), przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym;
4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych,
5) przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu nieopłaconej ani w części ani w całości za sporządzenie skargo kasacyjnej, wniesienie i reprezentację przez NSA w Warszawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonej decyzji determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości odmowy umorzenia skarżącemu, znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej, zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczek alimentacyjnych. Orzekające w sprawie organy odmówiły umorzenia skarżącemu wspomnianych należności wraz z odsetkami, uznając, że nie zaszły podstawy do przyznania mu wspomnianej ulgi w spłacie należności. Stanowisko to zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił złożoną skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia.
Na początek należy podkreślić, że umorzenie świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uregulowane w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zapada w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
Powołany przepis wskazuje kryteria brane pod uwagę przez organ (sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy), jednakże uwzględnienie wniosku pozostawia do uznania organu zobowiązanego, jednocześnie zobowiązując przy jego rozpoznaniu do wzięcia pod uwagę zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego.
Z treści ww. przepisu wynika również, że dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, co do zasady, że każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo zatem uzyskiwanie niskich dochodów, bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Zła sytuacja jest bowiem cechą większości zobowiązanych, za których Fundusz Alimentacyjny wypłacał należności i umarzanie należności z tej tylko przyczyny czyniłoby praktycznie martwą normę prawną statuującą obowiązek zwrotu organowi równowartości wypłaconych z funduszu świadczeń. A zatem, sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Przy czym, taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych.
Przy rozpoznawaniu tego typu spraw trzeba również mieć na względzie, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice są obowiązani do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest się w stanie utrzymać samodzielnie. Trudna sytuacja materialna i życiowa rodziców nie zwalnia ich od obowiązku świadczenia na potrzeby dzieci. Rodzice są obowiązani dzielić się z dziećmi nawet bardzo niskimi dochodami. Zobowiązania o charakterze alimentacyjnym mają zatem charakter obligatoryjny. Wobec tego art. 39 ust. 2 u.p.o.u.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Należy bowiem podkreślić, że zobowiązany ponosi pełną odpowiedzialność za zaistniałe zaległości powstałe z tytułu wypłaconych przez Państwo zastępczo na rzecz jego dziecka alimentów i spoczywa na nim obowiązek pełnego zaangażowania i podjęcia starań w kierunku spłaty tych zaległości wraz z odsetkami. Zwrot należności jest zasadą, a instytucja umorzenia, rozłożenia na raty albo odroczenia terminu płatności odstępstwem, czyli wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku zwrotu należności i może mieć miejsce jedynie w sytuacjach szczególnych, nadzwyczajnych. Za taką wyjątkową, nadzwyczajną sytuację nie może być natomiast uznana sytuacja, będąca efektem działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji. Fakt wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji własnego dziecka. Każde natomiast umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych (por. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2024 r. I OSK 2432/23, z 16 lutego 2023 r. I OSK 718/22, te i pozostałe orzeczenia publik: www.orzeczenia.nsa.pl.).
Wydanie pozytywnej dla dłużnika decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej może być odebrane jako forma zachęcenia innych osób do unikania partycypowania w kosztach utrzymania własnych dzieci, w sytuacji, gdy sytuacja materialna i osobista dłużnika nie jest następstwem pojawienia się zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, lecz wynika ona z zaniedbań, które miały miejsce przed kilku laty i obecnie dłużnik ponosi tego negatywne konsekwencje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 269/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście zasadne jest dokonywanie oceny konkretnej sytuacji wnioskodawcy z uwzględnieniem także okresu przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej.
W kontekście powyższych rozważań należy przypomnieć, że skarżący ma blisko 50 lat (rocznik 1975 r.). Na podstawie informacji ZUS-u ustalono, że skarżący od 1999 r. przepracował łącznie 2 lata i 6 miesięcy. Historia pogorszenia zdrowia żony skarżącego miała miejsce w 2017 r., tymczasem zaległość w łącznej kwocie głównej wynoszącej 104 072,65 zł z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest liczona i datowana za okres od 1 września 2005 r. Oznacza to, że zadłużenie skarżącego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego istniało na długo przed pogorszeniem stanu zdrowia jego żony, jak również to, że przed chorobą żony przez wiele lat nie wykorzystywał swoich możliwości zarobkowych. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, w dużej części jest wynikiem jego zaniechań mających miejsce w przeszłości. Uznanie takiej sytuacji za wyjątkową na gruncie powyższego przepisu prowadziłoby do konstatacji, że nieakceptowalne społecznie działania dłużnika, sprzeczne z normami prawnym, mogłyby zostać premiowane umarzaniem zaległości wobec funduszu alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych zastępczo za dłużnika alimentacyjnego. Mając zatem na uwadze, iż uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. wymusza na sądzie administracyjnym kontrolującym legalność takiej decyzji zbadanie, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, to przywołane powyżej okoliczności uzasadniają wniosek o prawidłowości oceny sprawy na gruncie zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W konsekwencji powyższych ustaleń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej okazał się zasadny.
Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania, jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Z kolei oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i w tych ramach wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił skargi.
Dalej należy wskazać, że z przepisów p.p.s.a. wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone (B. Dauter Komentarz do art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2016). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z 6 października 2005 r. II GSK 164/05; z 5 maja 2005 r. II GSK 40/05).
W tej sprawie skarżący nie wnosił o dopuszczenie przed Sądem pierwszej instancji dowodów z dokumentów, a i z urzędu takich dokumentów Sąd nie dopuszczał. Nie budzi zatem wątpliwości NSA, iż zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyroki NSA: z 13 maja 2009 r. II FSK1886/07; z 26 maja 2017 r. I GSK 2030/15), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W tej sytuacji należy przyznać rację Sądowi I instancji, że w niniejszej sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie p.ps.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla Skarżącej nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.