I OSK 6/17

I OSK 6/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 764/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-09-22
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik [...] po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 764/16 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2016r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę G.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] listopada 2015 r. o przydziale na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego nr [...] w S. przy ul. [...].
Wyrok ten został wydany przy uwzględnieniu, następujących okoliczności:
[...] G. S. pełni obowiązki służbowe w Placówce SG w B. Funkcjonariusz posiada prawo do 3 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1005), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30 m2.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przydzielił funkcjonariuszowi lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu normom zaludnienia (24,32 m2) i położony w miejscowości pobliskiej, w stosunku do tej w której G. S. pełni służbę, tj. w S.
Komendant Główny Straży Granicznej uznając za prawidłową decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego, podkreślił, że organ I instancji w postanowieniach z [...] sierpnia 2015 r. oraz [...] października 2015 r. wyjaśnił stronie, iż w budynku mieszkalnym w S. w którym znajduje się przyznany stronie lokal, roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokumentacją projektową oraz pozwoleniem na budowę. Wskazano, że stan techniczny budynku jest dobry, a instalacje i urządzenia, które w nim się znajdują nadają się do użytkowania, co zostało potwierdzone w stosownych protokołach. Stronie zapewniono udział w toczącym się postępowaniu na każdym jego etapie i zagwarantowano możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów z którego to uprawnienia skorzystali: funkcjonariusz (w dniu 27 stycznia 2016 r.) oraz jego pełnomocnik (w dniu 2 lutego 2016 r.).
Odnosząc się do zgłoszonego przez pełnomocnika strony pismem z dnia 2 lutego 2016 r. wniosku o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia z dnia 30 grudnia 2015 r. PKS S.A. w [...] oraz rozkładów jazdy PKS S.A. na trasie S. - B. - S. na okoliczność, że S. i B. nie są miejscowościami pobliskimi organ wskazał, że przedmiotowy wniosek nie może być uwzględniony. Organ przywołał definicję miejscowości pobliskiej wskazując, że wbrew wywodom pełnomocnika nie można uznać za celowe i potrzebne w świetle powołanego przepisu, sprawdzenia trasy, jaką będzie pokonywał funkcjonariusz środkami komunikacji publicznej oraz czasu dojazdu. Zdaniem organu decydującym jest, w granicach obowiązującego prawa, interes służby w ochronie granicy państwowej. Wskazał, że uprawnienia zawarte w rozdziale 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, ale również realizacji interesów ogólnospołecznych. Odwołujący się nie musi zaś przyjąć i zasiedlić przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. Subiektywny wybór funkcjonariusza nie może jednak przesądzać o zgodności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami decyzji administracyjnej realizującej przysługujące mu prawo do lokalu mieszkalnego.
Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] lutego 2016 r. stała się przedmiotem skargi G. S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, zaskarżona bowiem decyzja i decyzja organu I instancji oraz wydane w toku postępowania postanowienia odpowiadają prawu. Wprawdzie, jak podkreślił Sąd, organ II instancji powinien rozstrzygnąć w przedmiocie wniosków dowodowych postanowieniem, jednakże powyższe uchybienie nie wpływa na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w sprawie nie zostały naruszone ani przepisy prawa materialnego, w tym powołane w skardze: art. 92, art. 94 ustawy o Straży Granicznej, art. 8, art. 32 Konstytucji RP, ani prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że sposób realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego zależy wyłącznie od organu i jego zasobów lokalowych. Nie ma żadnego znaczenia w sprawie, czy funkcjonariusz posiada prawo jazdy i samochód. Bez znaczenia pozostaje także to, czy przy naborze do służby w SG było wymagane posiadanie prawa jazdy.
W okolicznościach sprawy istotne jest, że - zgodnie z dokonanymi przez organy ustaleniami - przydzielony lokal położony jest w miejscowości pobliskiej do miejscowości, w której skarżący pełni służbę. W decyzjach nie ma analiz w tym zakresie, jednakże Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego ustalenia, uznając je za prawidłowe. W świetle art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, należy przyjąć, że ustawodawca nie uzależnił uznania określonej miejscowości za miejscowość pobliską od dokonania przez organ ustaleń, czy funkcjonariusz będzie miał możliwość dojazdu do pracy na czas środkami komunikacji miejskiej i jaką trasę będzie pokonywał.
Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącego nieuwzględnienia przez organy wniosków dowodowych w zakresie badania stanu technicznego lokalu, Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z 29 czerwca 2015 r., z którego jednoznacznie wynika, iż lokal jest w dobrym stanie i nadaje się do użytkowania. Fakt, że skarżący nie uczestniczył w czynności odnotowanej w tym protokole jest bez znaczenia w sprawie. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby jakikolwiek funkcjonariusz przed przydzieleniem mu decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego uczestniczył w tego rodzaju czynności. W postępowaniu o przydział lokalu mieszkalnego, to bowiem organ ustala, czy przydzielany lokal nadaje się do użytkowania. Brak zapoznania zapoznanie strony z innymi protokołami (z 12 maja 2015 r. i z 15 maja 2015 r.) pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wobec bowiem jednoznacznie ustalonego w protokole zdawczo-odbiorczym stanu użytkowego lokalu mieszkalnego przydzielonego skarżącemu, z którym strona została zapoznana, uchybienie art. 10 k.p.a. pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał za nieuprawnione żądanie powoływania, w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, specjalistów spoza Straży Granicznej, którzy mieliby sprawdzać i oceniać m.in., czy projekt budowlany nie zawiera wad projektowych, a tym samym decydować o możliwości przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. S., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 7 Konstytucji poprzez wydanie wyroku na podstawie tylko i wyłącznie twierdzeń organów orzekających nie popartych żadnymi dowodami i z rażącym wykroczeniem poza granice prawa, a tym samym obrazę przepisów prawa;
2. art. 92 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że proponowany lokal znajduje się w miejscowości pobliskiej, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, że miejscowość S. jest miejscowością pobliską w stosunku do B.;
3. § 4 i innych rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Straży Granicznej oraz sposobu obliczania czynszu najmu za te lokale oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne uznanie, że lokal mieszkalny proponowany funkcjonariuszowi Straży Granicznej jest w należytym stanie techniczno-sanitarnym, podczas gdy zarówno budynek, w którym usytuowany jest lokal, jak również sam lokal proponowany funkcjonariuszowi są w złym stanie techniczno-sanitarnym oraz poprzez niewskazanie funkcjonariuszowi pomimo wniosku wysokości czynszu oraz sposobu jego naliczania.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 i art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niezałączeniem do akt sprawy dowodów, na których organy oparły swoje decyzje i pozbawieniem strony możliwości wypowiedzenia się co do tych dowodów. Uznanie przez Sąd, że brak dokumentów w sprawie, na które powołują się organy w uzasadnieniach decyzji i uniemożliwienie stronie zapoznania się z tymi dowodami nie stanowi naruszenia art. 10 k.p.a. przez organy.
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze oraz całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pominięcie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, pominięcie zgłoszonego zarzutu strony odnośnie do świadectwa charakterystyki energetycznej i sposobu naliczania czynszu najmu przedmiotowego lokalu oraz podania przez organy kosztów jego eksploatacji.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie "zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania w sprawie", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego.
Ponadto wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z następujących dokumentów:
1. protokołu odbioru technicznego lokalu nr [...] w S., położonego przy ul. [...] sporządzonego z udziałem niezależnego specjalisty z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi z 16 listopada 2016 r.
2. dokumentacji fotograficznej składającej się z ponumerowanych 34 zdjęć na okoliczność stanu techniczno-sanitarnego budynku oraz proponowanego funkcjonariuszowi lokalu;
3. wydruku ze strony internetowej wskazującego na odległość pomiędzy B. a S.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ustosunkowując się do zgłoszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów, organ wniósł o oddalenie tego wniosku jako niedopuszczalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe skarżącego kasacyjnie uznając je - w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. - za zbędne.
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jednym z ustawowych uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej). Zasoby mieszkaniowe pozostają w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 94 ust. 1 pow. ustawy). Nie budzi wątpliwości, że budynki, w których mieszkania służbowe się znajdują, powinny odpowiadać warunkom technicznym przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego, w tym w powołanym w skardze kasacyjnej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia ta stanowi jednak przedmiot właściwości organów nadzoru budowlanego i jako odrębna od zagadnienia związanego z przydziałem funkcjonariuszowi mieszkania służbowego, pozostać musiała poza granicami analizowanej sprawy.
Godzi się zatem zauważyć, że przydział lokalu mieszkalnego, do jakiego dochodzi w drodze decyzji, rozpoczyna dopiero procedurę wstąpienia w stosunek najmu wyznaczonego lokalu. Poszczególne czynności związane z udostępnieniem mieszkania funkcjonariuszowi oraz obowiązki, jakie spoczywają zarówno po stronie wynajmującego jak i najemcy, określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Straży Granicznej, oraz sposobu obliczania wysokości czynszu najmu za te lokale. Na uwagę zasługuje przepis § 6 tego rozporządzenia, który w zdaniu pierwszym stanowi, że przed wydaniem lokalu najemcy strony sporządzają protokół, w którym określają stan techniczny i stopień zużycia znajdujących się w nim instalacji i urządzeń. Ustawodawca zatem wyznaczył ten właśnie moment, w którym wszelkie dostrzeżone przez funkcjonariusza usterki mogą zostać zgłoszone i opisane. Wychodząc z powyższego założenia, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 344/10 (CBOSA) stwierdził, że decyzja o przydziale lokalu zawsze wyprzedza w czasie jego wydanie, może być podjęta w każdym czasie i w dacie jej podejmowania nie musi być spełniony wymóg posiadania przez lokal świadectwa charakterystyki energetycznej. Brak ten w dacie podjęcia decyzji o przydziale lokalu nie skutkuje wadliwością samej decyzji o przydziale o ile decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, brak ten stanowi uzasadnioną podstawę odmowy przyjęcia lokalu ujętą w protokole, o jakim mowa w § 6 ww. rozporządzenia.
Podzielając stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia § 4 i innych rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Straży Granicznej oraz sposobu obliczania czynszu najmu za te lokale oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są nieuzasadnione. Przywołane argumenty o złym stanie techniczno-sanitarnym przydzielonego lokalu mieszkalnego oraz budynku, w którym mieszkanie to się znajduje, nie mogły bowiem świadczyć o wadliwości kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji o przydziale. Podobnie należy ocenić odwołanie się przez organ do wcześniejszych protokołów zdawczo-odbiorczych, z udziałem poprzednich najemców tego mieszkania. Brak zatem ich w aktach sprawy nie mógł stanowić o naruszeniu przez organ art. 10 k.p.a., tym bardziej, że wadliwość taka dla uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi wymagała - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - stwierdzenia istotnego wpływu na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że warunkiem, jakim posłużył się ustawodawca w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej jest, by lokal mieszkalny przydzielany funkcjonariuszowi usytuowany był w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W myśl ust. 3, miejscowością pobliską jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km.
Jak wywodzi skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu, w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na spełnienie powyższego warunku w odniesieniu do odległości miejscowości S. od miejscowości B. Wskazuje zatem, że organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Sąd zaś z naruszeniem tego przepisu oraz z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie dostrzegł potrzeby sprawdzenia trasy, jaką będzie pokonywał funkcjonariusz środkami komunikacji publicznej oraz czasu dojazdu.
Uznając przedstawioną argumentację za nieuzasadnioną podkreślić należy, że czynnikami istotnymi dla wyznaczenia odległości, o której mowa w art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, są granice administracyjne miejscowości. Przepis ten nie odwołuje się zatem do środków transportu, jakimi odległość tę będzie pokonywał funkcjonariusz w drodze do pracy i z pracy oraz czasu przejazdu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że do akcentowanego w skardze kasacyjnej czasu dojazdu publicznymi środkami transportu przewidzianym w rozkładzie jazdy odwoływał się § 2 nieobowiązującego już od dnia 16 czerwca 2002 r. zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej (M. P. Nr 76, poz. 711). Przesłanki te w aktualnym stanie prawnym zostały zastąpione warunkiem najkrótszej odległości drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby, te zaś wyznacza Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (por. art. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Niewystarczające zatem dla podważenia uznanego za spełniony wymogu określonego w art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, mogły być wydruki z internetowych serwisów, w których wyznaczanie planowanej trasy dokonuje się za pomocą innego punktu odniesienia, jakim jest - co do zasady - centrum miejscowości. Pomijając wartość dowodową wydruku ze strony internetowej, zaznaczyć trzeba, że wyznaczenie trasy tym sposobem określiło odległość pomiędzy miejscowościami na 31 km. Uzasadnione zatem należało uznać przyjęcie przez organ, że odległość granic administracyjnych tych miejscowości nie przekracza 30 km. Spełnia tym samym wymogi dla miejscowości pobliskiej, o jakiej mowa w art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej pozostawały nieuzasadnionymi i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd nie miał podstaw do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 204 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po upływie 14-dniowego terminu (art. 179 p.p.s.a.).