I OSK 2892/16

I OSK 2892/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 542/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-08-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1926 nr 97 poz 568
art. 4 ust. 1
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"
Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
art. 34 i art. 34 a
ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 542/16 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 542/16 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej w skrócie "ustawa – Przepisy wprowadzające"), odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...].
W uzasadnieniu decyzji podał, że w w/w dacie przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu P. (dalej w skrócie "P."). Była częścią infrastruktury kolejowej niezbędnej do zapewnienia prawidłowej eksploatacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym, tj. linii nr [...], przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej.
Z ustaleń organu wynikało, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy kupna z dnia [...] września 1931 r. (akt notarialny Rep. nr [...]), zawartej ze Spółką Akcyjną "[...]" w wykonaniu ustawy z dnia 18 marca 1931 r. o skupie na rzecz Skarbu Państwa kolei fabryczno-[...] (Dz. U. Nr 39, poz. 313) i od tego czasu pozostaje w we władaniu P.
Wojewoda [...], przedstawiając poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK1401/09 i 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10 oraz wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 566/07, 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1901/07, 13 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 196/08, prezentujących odmienne od dominujących w orzecznictwie zapatrywań na kwestię udowodnienia przynależnego P. do nieruchomości tytułu prawnego w formie zarządu, przyjął, iż mógł on powstać także z mocy przepisów prawa regulujących powstanie tej jednostki państwowej oraz jej funkcjonowanie, co wyklucza możliwość komunalizowania nieruchomości, na której ten zarząd został wykreowany. W tym zakresie powołał m.in. art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." (Dz. U. Nr 97, poz. 568), art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z Nr 32, poz. 159 ze zm.), art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), jak też przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138).
Zdaniem organu, oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.
Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że ustawodawca, mając świadomość, iż P. nie posiadało dokumentów potwierdzających oddanie będących w jego posiadaniu gruntów w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) określił warunki, których spełnienie skutkowało nabyciem przez P. z mocy prawa użytkowania wieczystego do gruntów zajętych pod infrastrukturę kolejową.
Organ pierwszej instancji stwierdził również, iż nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne, że P. nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w postaci zarządu, to w niniejszej sprawie miałby zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Nie zmienia tego fakt, że P. nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301), gdyż wykaz ten obejmuje jedynie przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane i nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym P. i jej poprzednicy nie byli. P. nie utraciło statusu przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym.
W konsekwencji Wojewoda [...] uznał, że przedmiotowe mienie, stanowiące część infrastruktury kolejowej znaczenia państwowego – linii kolejowej nr [...], niezbędnej do zapewnienia prawidłowej eksploatacji linii kolejowej, pozostające w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P., w dniu 27 maja 1990 r. należało do jednostki wykonującej zadania o charakterze ogólnokrajowym, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające i z tych względów nie zostało nabyte z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Na skutek wniesienia od powyższej decyzji przez Gminę Miasto [...] odwołania sprawę rozpoznawała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...].
W uzasadnieniu decyzji, powołując treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające podała, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym dla komunalizacji następującej z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego (państwowego) istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W związku z powyższym, organ administracji w pierwszej kolejności winien ustalić, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których w/w przepis uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W przypadku, gdy mienie spełniało pozytywne przesłanki do jego komunalizacji, organ w dalszej kolejności winien ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wyszczególnione w art. 11-12 omawianej ustawy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, aby ta nieruchomość w formie przewidzianej prawem została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz P., a tylko wówczas nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
W ocenie organu odwoławczego błędny jest pogląd Wojewody [...], przyjmujący, że prawo zarządu P. do tej nieruchomości powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające możliwość wywodzenia przez P. tytułu prawnego do mienia służącego faktycznie temu przedsiębiorstwu z aktów regulujących status prawny P. mają charakter odosobniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06, 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1947/06; 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07).
Tym samym, w oparciu o przepisy wspomnianych aktów, nie można było wywieźć prawa zarządu, czy też prawa użytkowania P., a udowodnienie tego prawa wymagało legitymowania się dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle tego przepisu, zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu gruntu w zarząd albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Oznacza to, że jedynie potwierdzony jednym z w/w dokumentów istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego P. tytuł prawny świadczyłby o tym, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
W konsekwencji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skoro P. nie wykazało, aby dysponowało jakimkolwiek indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, który kreowałby jego prawa zarządu, to należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.
W niniejszej sprawie niezasadne było zatem zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, bowiem wykaz tego rodzaju przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W rozporządzeniu tym nie wymienia się przedsiębiorstwa państwowego P. Jednocześnie zauważyć należy, iż zawarta w art. 11 ust. 2 cyt. ustawy delegacja dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia nie ogranicza jego zakresu podmiotowego jedynie do przedsiębiorstw, dla których funkcję organu założycielskiego pełniły byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. S.A. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie:
- art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do Gminy Miasto [...];
- art. 4 i 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r., poprzez jego pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy:
- art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i reprywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające. Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym przez skład orzekający Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, przyjmuje się, że użyte w tym przepisie pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). Oznacza to, że samo faktyczne władanie mieniem (tu nieruchomością) przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jego komunalizację, która w trybie art. 5 ust. 1 omawianej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie.
W sprawie jest niesporne, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym zagadnieniem było ustalenie, czy wówczas przedsiębiorstwo P. dysponowało do niej tytułem prawnym w postaci zarządu, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym, która to okoliczność, podobnie jak sam fakt posadowienia na nieruchomości elementów infrastruktury kolejowej, dla stwierdzenia prawa zarządu jest irrelewantne.
Dla oceny istnienia owego prawa (w kontekście możliwości komunalizacji mienia) decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.
Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.
Udowodnienie prawa zarządu do określonego mienia wymaga zatem przedłożenia organowi decyzji lub umowy, bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. W sprawie niesporny jest fakt, że strona skarżąca organom takiego dokumentu nie przedłożyła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W świetle art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. O tym, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego przesądza art. 3 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Tym samym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07 Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu P. wywieźć z norm w nich zawartych.
W konsekwencji uznał, że przywołane w skardze, jak też w decyzji Wojewody [...], rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." nie mogło być źródłem dowodu na wykazanie omawianego prawa. Wprawdzie przepisy tego rozporządzenia przewidywały, że przedsiębiorstwo "P." prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (art. 4 ust. 1 zd. pierwsze), a cały majątek, oddany zgodnie z art. 4 przedsiębiorstwu "P." w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1), to jednak stwierdzenie, że konkretna nieruchomość, w określonych granicach, stała się wówczas z mocy przywołanych przepisów przedmiotem użytkowania tego przedsiębiorstwa, nie może być oparte na domniemaniu objęcia jej tą regulacją. Musiałoby to bowiem znaleźć potwierdzenie w przewidzianym w art. 6 ust. 3 w/w rozporządzenia stosownym dokumencie z inwentaryzacji i oszacowania mienia, który pozwoliłby na zindywidualizowanie przejętej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2520/13, Lex nr 2036039). W rozpoznawanej sprawie P. takiego dokumentu jednak nie przedłożyło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że odmienne zapatrywanie na tę kwestię wyrażone przez Wojewodę [...], a także stronę skarżącą, jest nieuprawnione. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zinterpretowała i zastosowała art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, zaś sformułowane w tym aspekcie zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." stwierdził, że przepisy te nie mają znaczenia dla oceny stanu prawnego komunalizowanych nieruchomości. Weszły one bowiem w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające, nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, ale realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). Z tego względu zarzut niezastosowania w sprawie tych przepisów jest chybiony.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły P. S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające w zw. z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu ich w zarząd, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa podmiotem użytkowania wieczystego P. i podlegają wyłączeniu z komunalizacji;
- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej drugiej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., przeszły z mocy prawa w zarząd tej jednostki;
- art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością przez terenowe organy administracji państwowej jest równoznaczne z należeniem nieruchomości do tych organów;
- art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające oraz art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", polegające na przyjęciu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa nie była przekazana w zarząd P., choć w ewidencji gruntów wpisany został Skarb Państwa, a władającym P., co oznacza, że nieruchomość podlegała wyłączeniu spod komunalizacji;
- art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P.", poprzez ich pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy, co doprowadziło do błędnego wniosku, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, nabyte z mocy prawa przez przedsiębiorstwo P., podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, powołując się na stosowne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w podobnych sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2892/16 zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OPS 4/17, pod którą zarejestrowano wniosek Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o podjęcie w pełnym składzie NSA uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 w zw. z art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)? W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, wniesiono o wyjaśnienie, czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2892/16 dopuścił P. Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 odmówił podjęcia uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2892/16 podjął zawieszone postępowanie.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, w związku ze złożeniem w innej sprawie o sygn. akt I OSK 2148/15, której termin został wyznaczony na dzień 30 lipca 2019 r., wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zbadania zgodności przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ze stosownymi przepisami Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku P. S.A. z siedzibą w [...] o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w w/w przepisie, bowiem wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym został złożony w innej sprawie (sygn. akt I OSK 2148/15), w której termin rozprawy został wyznaczony na dzień 30 lipca 2019 r., a zatem na dzień orzekania w rozpoznawanej sprawie wniosek ten nie został jeszcze rozpoznany.
W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podzielił dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające i uznał, że w rozpoznawanej sprawie ten przepis został przez organ odwoławczy prawidłowo zastosowany. Na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. P. nie przedstawiła dowodu potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że nieruchomość ta należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...].
Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie brak było również podstaw do stosowania art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów dokonał interpretacji przepisów regulujących nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pozostających we władaniu przedsiębiorstwa P. w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W jednobrzmiących tezach uchwał z dnia: 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 orzekł, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające. Stwierdził, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą za zezwoleniem organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości.
W powołanych uchwałach uznano również, iż analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P. nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 podano, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "P.", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym "P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji , z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych", nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P.. Norma stanowiąca o "obowiązku wykonywania wszelkich uprawnień" odnosi się do istniejących już uprawnień, a zatem nie stanowi źródła tych uprawnień.
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo P. do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Również ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 95, poz. 474) nie przyznawała P. prawa zarządu nieruchomości. Ustawodawca w art. 42 tej ustawy przewidział możliwość nabycia przez P. własności budynków, lokali i innych urządzeń wchodzących w skład linii kolejowych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), czyli brał pod uwagę, że P. może być zarządcą gruntów państwowych lub komunalnych. Nie oznaczało to jednak, że art. 42 lub inny przepis tej ustawy takie prawa przyznawał.
Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." przewidywała, że P. wstępuje (art. 2 ust. 2 tej ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P., bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 w/w ustawa przewidziała prawo P. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "P. Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz. U. z 2017r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach jednak uznano, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
Ponadto w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/17 wyjaśniono, że brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P.", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P.", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu P., uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P. za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. oraz tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis oddający mienie kolejowe w zarząd P..
Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, uznać także należy, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", gdyż te przepisy nie dotyczą gruntów, wobec których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy. Trafność tego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w uchwał.
Dodać również należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P., w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "P." uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Następnie zarząd powierniczy – wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" – uległ przekształceniu w zarząd. Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach. Ustawa ta nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez P., w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez P.. Z dniem uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez P.. Tym samym P. z dniem 8 grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany cytowanym rozporządzeniem z dnia 24 września 1926 r. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Ustawa o kolejach przedsiębiorstwu "P." przyznała jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania P. zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z dnia 24 września 1926 r. po zmianach.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.