I OSK 591/06

I OSK 591/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Ożóg
Jan Paweł Tarno
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I SA/Wa 260/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-12-19
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno Henryk Ożóg Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 260/05 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 260/05, uwzględnił skargę A. B. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności w części dotyczącej nieruchomości, stanowiącej obecnie mienie Skarbu Państwa tj. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawa nr [...] z dnia 8 stycznia 1985 r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 24 października 1983 r. nr [...], o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. 10361.
W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej powoływany jako dekret). Nieruchomość ta w dniu wejścia w życie powołanego dekretu stanowiła własność A. i W. M.
W dniu 15 września 1948 r. poprzedni właściciele wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Naczelnik Dzielnicy [...], decyzją z dnia 24 października 1983 r. nr [...] odmówił ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. 10361. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła z uwagi na przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę przedszkola dla Departamentu Inwestycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, zgodnie z decyzją lokalizacji Nr 2/82 wydaną przez Dzielnicową Komisję Planowania Urzędu Dzielnicowego [...].
Postanowieniem z dnia 13 marca 1984 r. sygn. akt IV Co 475/84, Sąd Rejonowy m.st. Warszawy ustanowił kuratora dla reprezentowania spadkobierców nieżyjących W. M. i A. M. w osobie adwokata A. L., w postępowaniu prowadzonym przez Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...].
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. Warszawy, decyzją z dnia 8 stycznia 1985 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 24 października 1983 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo społeczne. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia 11 maja 1983 r. Nr [...], na ww. terenie przewidziana jest budowa przedszkola dla dzieci pracowników resortu spraw wewnętrznych.
W dniu 9 lipca 2003 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek A. B. jako następcy prawnego A. i W. M., (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 22 grudnia 1979 r. sygn. akt IV Ns 248/79 oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 16 lipca 2001r. sygn. akt I Ns 724/01) w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia 24 października 1983 r., odmawiających przyznania dotychczasowym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. 10361.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. Warszawy z dnia 8 stycznia 1985 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), poprzedniemu właścicielowi odmawia się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Powołany art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań zatwierdzonych w planach gospodarczych, a na terenie miasta - gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.
W ramach postępowania nadzorczego ustalono, że planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 8 stycznia 1985 r. był perspektywiczny plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. st. Warszawy z 1983 r. Nr 5, poz. 16). Zgodnie z powołanym wyżej planem zagospodarowania, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem urbanistycznym MWn, przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej o wysokiej i niskiej intensywności z usługami. Dla powyższej nieruchomości została wydana decyzja lokalizacyjna nr 80/83 z dnia 11 maja 1983 r. pod budowę przedszkola dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Departamentu Inwestycji. Ponadto Minister stwierdził, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 5, poz. 16 ze zm.), do podstawowych zadań miejskich rad narodowych należało m.in. prowadzenie przedszkoli oraz żłobków.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości – zgodnie z decyzją lokalizacyjną realizującą funkcję przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu - na budowę przedszkola, nie mogło być realizowane przez dotychczasowego właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1303/95 – niepubl.), to nie zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w badanym trybie nadzoru decyzji z dnia 8 stycznia 1985 r. i decyzji z dnia 24 października 1983 r. z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. i własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie których zostały one wydane, bowiem w opisanym stanie faktycznym i prawnym były właściciel gruntu nie mógł z niego korzystać w sposób dotychczasowy.
Od powyższej decyzji A. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności powołanych orzeczeń. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 1 dekretu, właściwy organ uwzględni wniosek o przyznanie na danym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Natomiast w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić, że dodatkową przesłankę odmowy przyznania prawa własności czasowej (ustanowienie użytkowania wieczystego) wprowadzał art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiący, iż poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy.
Skoro zgodnie z decyzją lokalizacyjną realizującą funkcję przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu na budowę przedszkola - przeznaczenie terenu nie mogło być realizowane przez dotychczasowego właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1303/95 – niepubl.), to nie zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w badanym trybie nadzoru decyzji z dnia 8 stycznia 1985 r. i decyzji z dnia 24 października 1983 r. z przepisami dekretu oraz ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie których zostały one wydane, bowiem w opisanym stanie faktycznym i prawnym były właściciel gruntu nie mógł z niego korzystać w sposób dotychczasowy.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono, iż Minister Infrastruktury nie zauważył, że w świetle art. 54 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. decyzja lokalizacyjna - jako indywidualny akt administracyjny sama w sobie nie może być przesłanką odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Ponadto skarżący zarzucił nieuwzględnienie tego, że art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej uprawniał do wywłaszczenia nieruchomości tylko i wyłącznie niezbędnej na cele użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącego - w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości – nie była ona niezbędna na cele przedszkola. Organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do kwestii niezbędności. Wskazano również, że opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku o 35 lat rzutuje w sposób istotny na rozstrzygnięcie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga jest uzasadniona, gdyż obie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo.
Stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Dodatkowo art. 54 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na cele uzasadniające wywłaszczenie w rozumieniu art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w trybie art. 7 dekretu, ustaleniu podlegało przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 54 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie stanowił samodzielnej podstawy prawnej dla wydania decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu, przepis ten musi być odczytywany przez pryzmat art. 7 ust. 2 dekretu, który zawiera materialnoprawne przesłanki dopuszczalności odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej na rzecz poprzedniego właściciela. W istocie art. 54 ust. 1 tej ustawy tylko formalnie rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej, ponieważ cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej musiały być i tak uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego (W. Ryms, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1970, Wyd. III s.175).
W ustalonym i niespornym stanie faktycznym, tak przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym, jak i uszczegółowienie tych ustaleń w decyzji lokalizacyjnej przeznaczającej teren mieszkaniowy pod budowę przedszkola, nie może być jednoznacznie uznane za niedające się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez poprzedniego właściciela. Powołany w zaskarżonej decyzji art. 21 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, nie mógł stanowić podstawy do uznania, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustanowienie użytkowania wieczystego. Uwadze organu umknął art. 39 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.), który stanowił, że szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo-wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące, mogą być prowadzone przez organizacje zawodowe, młodzieżowe, instytucje społeczne oraz inne organizacje i instytucje, osoby prawne lub fizyczne, tylko za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania, na określonych przez niego zasadach i warunkach i pod jego nadzorem. Na podstawie art. 39 tej ustawy wydane zostało m.in. zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132).
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały wyczerpujących ustaleń, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości przez spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, naruszając tym samym obowiązki wynikające z art. 7 i 77 kpa. Za dowolną, a zatem naruszającą przepis art. 80 kpa należy uznać ocenę przez organy orzekające treść decyzji lokalizacyjnej w kontekście art. 7 dekretu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Transportu i Budownictwa i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
1. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przepisów:
a) art. 39 ustawy z dnia 15 lipca 1061 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.) i § 1 ust. 1 oraz § 3 pkt 1-3 zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132) poprzez stwierdzenie, iż na terenie nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. nr hip. 10361 skarżący mógł prowadzić przedszkole w dacie odmownych decyzji dekretowych z dnia 8.01.1985 r. i z dnia 24.10.1983 r.
b) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r. ze zm.) poprzez konkluzję, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie może być uznane za niedające się pogodzić z korzystaniem z przedmiotowego gruntu.
2. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) wobec uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] pomimo braku podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięcia,
b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z faktem, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia stronie jego kontrolę, a także wobec braku wytycznych co do dalszego postępowania – obligatoryjnego elementu wyroku uchylającego decyzję i niezbędnego do prawidłowego przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ administracji.
Wskazując na powyższe podstawy wniosło o:
- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, iż plan ogólny jak i uszczegółowienie jego ustaleń w decyzji lokalizacyjnej, przeznaczającej teren mieszkaniowy pod budowę przedszkola, nie może być jednoznacznie uznane za niedające się pogodzić z korzystaniem gruntu poprzedniego właściciela z uwagi na fakt obowiązywania w dacie wydania decyzji dekretowych art. 39 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz wydanego na jego podstawie zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132).
Wbrew jednak zapatrywaniu Sądu, realizacja przez byłego właściciela jakiegokolwiek celu oświatowego na nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. 10361 byłą wykluczona. Jak wynika bowiem z mapy sytuacyjnej do celów prawnych DER I-102/83, stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej (k.29 w teczce akt archiwalnych oznaczonej nr 2, T.1) grunt przedmiotowej nieruchomości w dacie badanych decyzji dekretowych nie był zabudowany.
Jednocześnie podkreślono, iż następca prawny byłych właścicieli nie sygnalizował zamiaru zmiany dotychczasowego przeznaczenia tego terenu na cele przewidziane w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i uszczegóławiającej go decyzji – nie wynika to z akt własnościowych, jak również z archiwalnych akt lokalizacyjnych, nie było także podnoszone na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.07.2003 r. sygn. akt 2564/01). Okoliczność ta pozwoliła na ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy przez Sąd orzekający jako ustalonego i niespornego (1 akapit str. 6), a organ pogląd ten w pełni podziela.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2005 r. związanej z faktem obowiązywania w dacie rozstrzygnięć dekretowych zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania, w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne, zdaniem skarżącego akt ten – aczkolwiek bez przywołania konkretnego przepisu – włączony został do kompleksu norm prawa materialnego, które zostały zastosowane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 ww. zarządzenia, osoba fizyczna mogła prowadzić w zajmowanym przez siebie lokalu mieszkalnym małe przedszkole, zwane dalej "punktem" przedszkolnym, którego zadaniem jest zapewnienie opieki dla grupy dzieci nieprzekarczającej 10 dzieci w wieku od 3 do 5 lat. Jednocześnie § 3 przewidywał, że punkt przedszkolny powinien mieścić się w lokalu, który składa się co najmniej z dwóch pokoi i kuchni (powierzchnia przypadająca na jedno dziecko w tym pokoju powinna wynosić nie mniej niż 2 m2), być wyposażony w odpowiednie urządzenia sanitarne oraz sprzęt umożliwiający prowadzenie pracy opiekuńczo-wychowawczej. Już sam fakt braku zabudowy przedmiotowej nieruchomości powodował, iż spadkobierca byłych właścicieli nie miał możliwości zrealizowania punktu przedszkolnego na przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto planowana w decyzji lokalizacyjnej inwestycja dotyczyła budowy przedszkola posadowionego na bloku kilku dawnych nieruchomości warszawskich, a więc zamierzenia o znacznie większej skali i zaspokajającego większe potrzeby społeczne, aniżeli "punkt przedszkolny", o którym wyżej mowa.
Należy przy tym stwierdzić, iż brak było podstaw w niniejszej sprawie do oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na dyspozycji art. 39 ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania i przepisach zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania, bowiem nie znajdują one zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym.
Konsekwencją okoliczności, iż następca prawny byłych właścicieli nie mógł prowadzić na przedmiotowej nieruchomości przedszkola pozostaje stwierdzenie, że wydane w sprawie decyzje dekretowe, a także późniejsze rozstrzygnięcia nadzorcze Ministra Infrastruktury, są w istocie prawidłowe. Korzystanie skarżącego z gruntu w świetle art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 54 ust. 1 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie dało się bowiem pogodzić z określonym przeznaczeniem tego gruntu.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), autor skargi kasacyjnej wskazał, że skoro stan faktyczny był "ustalony i niesporny" to brak było podstaw do zastosowania tego przepisu.
Z kolei ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie do stwierdzenia, że "uwadze organu umknął art.39 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz wskazanie faktu wydania na podstawie art. 39 ww. ustawy zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. narusza art. 141 § 4 ustawy".
Zdaniem organu, w uzasadnieniu wyroku powinno się znaleźć nie tylko ustalenie jaka norma prawa materialnego (a nie cała bliżej nieokreślona grupa norm zawartych w zarządzeniu) miała wpływ na wynik sprawy, ale też jej znaczenie, a więc interpretacja przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. Powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. W treści zaskarżonego wyroku brak jest rozważań w tym przedmiocie.
Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wytycznych co do dalszego postępowania. Wprawdzie wymienia ono uchybienia związane z wadliwą oceną przepisów materialnoprawnych lecz w podsumowaniu stwierdzono, że w niniejszej sprawie organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń, nie zawarto jednak wskazówek, które mogłyby stanowić podstawę prowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego.
Uzasadnienie niepełne i wewnętrznie sprzeczne, podające w konkluzji jako podstawę prawną uchylenia decyzji organu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) – naruszenie przepisów postępowania, choć w swojej argumentacji odwołujące się jedynie do zarzutów bazujących na uchybieniach przepisów prawa materialnego – nie może stanowić podstawy prawidłowego rozstrzygnięcia.
A. B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż nietrafne jest zawarte w niej stwierdzenie, iż realizacja celu oświatowego na nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] przez byłego właściciela, była wykluczona, gdyż w dacie badanych decyzji dekretowych, grunt przedmiotowej nieruchomości nie był zabudowany. Właściciel lub jego następca prawny mógł bowiem na tym gruncie odpowiedni budynek do tego służący wybudować i prowadzić przedszkole.
Wyjaśnił, iż zarzut skargi kasacyjnej, że następca prawny byłych właścicieli nie sygnalizował zamiaru zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu na cele przewidziane w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i uszczegółowiających go decyzji jest nietrafny, gdyż w postępowaniu nie uczestniczył, a był zastępowany przez kuratora.
W ocenie A. B. spełniał on warunek dekretowy pozwalający na przyznanie mu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) przewidziany w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie zachodzą w ogóle przesłanki wywłaszczenia "niezbędności na cele użyteczności publicznej", przewidziane w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), o które formalnie rozszerzono dekretowe kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej muszą być - jak podkreślono w doktrynie - uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można tu przecież mówić, że "nieruchomość ta jest ubiegającemu się niezbędna na cele użyteczności publicznej", gdyż do zadań statutowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie należało prowadzenie żłobków i przedszkoli, a ponadto nie zbadano w toku wydawania decyzji nadzorczych, czy lokalizacja obiektu byłą rzeczywiście niezbędna na przedmiotowym gruncie i czy nie można jej było zlokalizować gdzie indziej. Poza tym lokalizacja przedszkola dla dzieci partykularnej grupy pracowników MSW nie może być interpretowana jako realizująca cel użyteczności publicznej, bo nie jest to przedszkole publiczne dostępne dla wszystkich dzieci.
Zdaniem A. B. chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut o błędnym zastosowaniu dyspozycji art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu przez stwierdzenie, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie może być uznane za niedające się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela z przedmiotowego gruntu, gdyż stwierdzenie Sądu jest prawidłowe.
Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał również na nietrafność zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Oparto ją na obu, przewidzianych przepisem art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach kasacyjnych.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy i nie został skutecznie podnoszony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przepisem, którego naruszenie zarzucono Sądowi, był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 Ppsa, gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przepisy postępowania, nie obejmują swym zakresem art. 145.
Art. 145 jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.
Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mógł być uwzględniony.
Za nietrafny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku nieuwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie, w szczególności powołano odpowiednie przepisy prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości przez spadkobierców, byłych właścicieli nieruchomości. Wskazano, iż brak tych ustaleń naruszył art. 7 i 77 kpa.
Natomiast dokonana przez organy orzekające treści decyzji lokalizacyjnej w kontekście art. 7 dekretu, naruszała art. 80 kpa. Wskazania zatem co do dalszego postępowania dotyczą konieczności ustalenia stanu faktycznego i jego oceny w kontekście powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego.
Z uwagi na to, że przepisy prawa materialnego można zastosować tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a w tej sprawie wymóg ten nie został spełniony, to odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego było przedwczesne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.