I OSK 590/23

I OSK 590/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 339/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1 a i § 2, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 § 3 i § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 339/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I. i J. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej skargi B. B., w tym w punkcie IV wyroku w części, która dotyczy przyznania od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. B. sumy pieniężnej, oraz odrzuca skargę B. B.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie VI i w tym zakresie orzeka w ten sposób, że zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących C. C., K. K., M. M., L. L., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I. i J. J. solidarnie kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia od C. C., K. K., M. M., L. L., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I. i J. J. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 339/22 po rozpoznaniu skargi A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I. i J. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w punkcie I zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z 8 listopada 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Białymstoku z 4 lutego 1971 r., nr USW.IV-60/99/70 w części dotyczącej odszkodowania za działkę o nr [1]/2 o pow. 2 484 m2 w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie II stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I. wyroku; w punkcie III stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV przyznał od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących: A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I. i J. J. - solidarnie - sumę pieniężną w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych; w punkcie V oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie VI zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1 230 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący w piśmie z 8 listopada 2019 r. (wpływ do organu 2 grudnia 2019 r.) wnieśli do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 4 lutego 1971 r. nr USW.IV-60/99/70 w części, tj. w zakresie działki o nr [1]/2 o pow. 2 484 m2, która zgodnie z decyzją przysługiwała N. N., O. O., P. P., R. R. oraz S. S.
W piśmie z 18 października 2021 r. organ poinformował strony postępowania, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 4 lutego 1971 r. w sprawie nr USW.IV-60/99/70 w zakresie odszkodowania za działkę o nr ew. [1]/2 o pow. 2484 m2 uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa o zmianie K.p.a.". Pismo doręczono pełnomocniczce skarżących 8 listopada 2021 r.
W dniu 3 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Technologii.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej po zakończeniu postępowania administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Zdaniem Sądu I instancji, organ nie miał racji twierdząc, że postępowanie w sprawie zostało zakończone w związku ze skierowaną do skarżących informacją z 18 października 2021 r. i dlatego skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania powinna podlegać odrzuceniu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie i doktrynie obowiązuje zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Takiego obowiązku nie uchyla przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Istnienie takiej normy prawa oznacza, że wydana na jej podstawie decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Sąd wskazał, że przesłanki do umorzenia postępowania mogą wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego i być przedmiotem sporu. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a jeżeli uzna, że skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa wystąpił, ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym.
W związku z powyższym, Sąd uznał, że w dacie orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał sprawy. Pismo z 18 października 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie zawiera elementów istotnych decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 K.p.a., dlatego nie może zostać uznane za decyzję.
Sąd I instancji szczegółowo opisał postępowanie administracyjne i stwierdził, że od dnia złożenia wniosku do dnia wydania wyroku trwa ono już ponad 35 miesięcy. Sąd I instancji uznał, że organ w sposób rażący naruszył art. 12 w związku z art. 35 K.p.a., gdyż przewlekle prowadząc przedmiotowe postępowanie doprowadził do tego, że trwa ono wielokrotnie dłużej niż powinno. W związku z tym Sąd uznał, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Mając na względzie, że skarżący oczekiwali na rozstrzygnięcie sprawy przez organ prawie trzy lata, Sąd I instancji przyznał skarżącym solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". W odniesieniu do żądania zasądzenia sumy pieniężnej przekraczającej zasądzoną kwotę Sąd oddalił skargę w pozostałej części, gdyż uznał, że stwierdzenie bezczynności otwiera Skarżącym drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 K.c. w zw. z art. 448 K.c.). Wówczas Skarżący będą zobligowani udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody, jej wysokość i związek przyczynowy między szkodą, a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1, 2, 3, 4 i 6 oraz zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
1. przepis ten – stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa – nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w nim, przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawie o zmianie K.p.a., jak i samym Kodeksie, do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek;
2. wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej, potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy; organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez składanie skarg na bezczynność organu;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżących w kwocie 960 zł, w sytuacji gdy stawka minimalna w postępowaniu przed sądem administracyjnym w I instancji wynosi 480 zł.
3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia w kluczowej dla sprawy kwestii, to jest konieczności wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.;
2. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez:
1. wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii, dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z 18 października 2021 r.;
2. uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, to jest od oceny na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z 18 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
3. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie objętej skargą uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone;
4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.
5. art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. przez uznanie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ocena ta została dokonana z pominięciem okoliczności sprawy oraz występujących w sprawie przyczyn, które usprawiedliwiały bezczynność i przewlekłość organu i miały wpływ na długość postępowania;
6. art. 149 § 2 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez przyznanie na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł, podczas gdy organ rozpoznał wniosek skarżących i dokonał ustaleń, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.; niewydanie przez organ decyzji administracyjnej wynika wyłącznie z przyjęcia odmiennego od Sądu I instancji stanowiska, że w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu szczegółowo uzasadniono opisane wyżej zarzuty.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 590/23, do akt sprawy dołączono kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku XI Wydział Cywilny z 23 lutego 2023 r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że spadek po A. A., zmarłej [...] kwietnia 2022 r. nabyli: C. C., K. K., L. L. oraz M. M. Ponadto, dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że spadek po B. B., zmarłym [...] lutego 2022 r. nabyli: T. T., M. M. oraz L. L. Do akt dołączono również zestawienie adresów spadkobierców.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do informacji powziętej przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (k – 100- 105 akt sądowych), a dotyczącej śmierci dwóch stron postępowania. Mianowicie B. B., wskazany w skardze jako skarżący, zmarł [...] lutego 2022 r., z kolei, skarżąca A. A. zmarła [...] kwietnia 2022 r. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nadano 3 kwietnia 2022 r.
Z okoliczności powyższych wynika, że B. B. w dacie wniesienia skargi nie posiadał zdolności sądowej, nie mógł więc stać się stroną postępowania sądowego. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową (art. 25 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 K.p.c.). Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, powoływanej dalej jako "K.c."). Wprawdzie B. B. działał w postępowaniu przez pełnomocnika, jednakże pełnomocnictwo to wygasło z chwilą śmierci mocodawcy (art. 43 P.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie śmierci strony pełnomocnik legitymowany jest do podejmowania niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zawieszenia postępowania. Oznacza to, że pełnomocnik nie może podejmować innych niż zmierzające do zawieszenia postępowania czynności procesowych (postanowienie NSA z 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1864/06 jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyłączone jest w takim przypadku wnoszenie skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie więc, w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. B. nie miał już zdolności sądowej przysługującej osobie fizycznej.
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego. Należy zaznaczyć, że okoliczność śmierci skarżącej A. A. oraz B. B. nie była znana Sądowi I instancji w dniu wydania zaskarżonego wyroku, ponieważ byli oni reprezentowana przez pełnomocniczkę i z akt sprawy nie wynika, by zgłosiła ona ten fakt Sądowi. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osoby już nieżyjącej, co wywołuje konieczność jego wyeliminowania w części dotyczącej skargi B. B., w tym w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej, z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., czyli gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej. W konsekwencji uzasadnione było odrzucenie skargi kasacyjnej B. B., w świetle art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 oraz w związku z art. 193 P.p.s.a., ponieważ skarga ta była niedopuszczalna.
Z innymi skutkami natomiast wiąże się wniesienie przez pełnomocniczkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (3 kwietnia 2022 r.) w imieniu A. A., która zmarła po dniu wniesienia skargi ([...] kwietnia 2022 r.), ale przed wydaniem wyroku przez Sąd Wojewódzki (15 listopada 2022 r.). Utrata zdolności sądowej nastąpiła w trakcie postępowania sądowego. W takiej sytuacji powinno nastąpić z urzędu zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w celu wskazania następców prawnych strony skarżącej, skoro przedmiot postępowania nie odnosił się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej (art. 124 § 3 P.p.s.a.). Z akt sprawy wynika natomiast, że następcy prawni zmarłej skarżącej nie zostali wskazani w postępowaniu przed Sądem I instancji.
Niewypełnienie obowiązku zawieszenia postępowania - mimo istnienia podstawy zawieszenia, może spowodować nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2), jak wskazuje J. P. Tarno [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2012, uw. 1 do art. 124 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie konieczne było zatem rozważenie, czy zachodzi przesłanka nieważności postępowania z powodu utraty przez A. A. zdolności sądowej i pozbawienia następców prawnych zmarłej skarżącej możności obrony swoich praw w trakcie postępowania przed Sądem I instancji.
Stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że sytuacja gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (tak NSA w wyroku z 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2493/15). Przy czym dla skuteczności uwzględnienia, czy to na wniosek, czy też z urzędu, podstawy kasacyjnej opisanej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. konieczne jest wniesienie odpowiedniego środka zaskarżenia przez podmiot, którego prawa naruszono. Ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw", gdyż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym swoimi uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania, których one dotyczą. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony to jest poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz przez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych, tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. U.E. Seria C Nr 115 z dnia 9 maja 2008 r.) – wyrok NSA z 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1024/11.
W nawiązaniu do powyższego wskazać trzeba więc, że w niektórych orzeczeniach przyjmuje się wykładnię, według której art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że NSA nie może uwzględnić skargi kasacyjnej z powodu nieważności postępowania wynikającej z pozbawienia strony możności obrony swych praw, chyba że zażąda tego strona pozbawiona możności obrony swych praw. Wskazana kwestia nie jest jednakże rozstrzygana jednolicie. Wystarczy wskazać na dwa przypadki przeciwstawnych wypowiedzi doktryny prawa i powoływanych tam orzeczeń sądów, mianowicie artykuł A. Skoczylasa "Przedmiot ochrony w postępowaniu kasacyjnym a kwestia pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Wybrane zagadnienia" (ZNSA nr 2 z 2019 r., str. 23 - 32) oraz monografię K. Celińskiej - Grzegorczyk "Pozbawienie jednostki możności obrony praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym" (Wydawnictwo C.H.Beck 2018 r., str. 163 - 173).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, rozstrzygając wskazane zagadnienie, chociażby z uwagi na charakter i wagę podstaw nieważności postępowania, w tym podstawy polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie można ograniczać NSA sztywnymi regułami warunkującymi możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej w razie zajścia podstawy nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w postaci wymogu, aby to strona pozbawiona możności obrony swych praw "co najmniej" wniosła skargę kasacyjną lub zakazu uwzględniania skargi kasacyjnej na wskazanej podstawie, gdy jedyną stroną, która na tę podstawę zwróci uwagę będzie strona, która nie została pozbawiona możności swoich praw (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1702/18). Co do zasady sąd drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić skargę kasacyjną z powodu nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., niezależnie od tego, czy jakakolwiek strona postępowania na wskazane uchybienie w jakikolwiek sposób w postępowaniu kasacyjnym zwróci uwagę lub się powoła. Jednakże sąd drugiej instancji nie może pomijać okoliczności, czy wydany na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wyrok, oparty jedynie na podstawie nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie będzie naruszał interesu prawnego tej strony postępowania, zwłaszcza w sytuacji uwzględnienia skargi wniesionej przez poprzedniczkę prawną osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takiej szczególnej sytuacji obowiązek uwzględnienia podstawy nieważności postępowania z urzędu można rozumieć jako obowiązek sądu odwoławczego do uwzględnienia stanowiska strony postępowania pozbawionej możności obrony swych praw wobec wniesionej skargi kasacyjnej
Ze znajdującego się w aktach sądowych postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku XI Wydział Cywilny z 23 lutego 2023 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po A. A. nabyli: C. C., K. K., L. L. oraz M. M. (k – 101, 104, 105 i 114 akt sądowych). Z akt sprawy wynika, że następczyni prawna zmarłej - C. C. była również skarżącą w niniejszej sprawie. Ponadto, pełnomocniczka C. C., jak i pozostałych następców prawnych, tj. K. K., L. L. i M. M. – r. pr. J. R., przed Sądem I instancji była również pełnomocniczką zmarłej A. A. W oświadczeniu z 13 września 2023 r. pełnomocniczka skarżących potwierdziła, że spadkobiercy posiadają wiedzę o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i składzie sądu wyznaczonym do rozpoznania sprawy. Równocześnie nie wniosła w imieniu skarżących o uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia ich praw do czynnego udziału w postępowaniu sądowym. To wszystko wskazuje, że w niniejszej sprawie można przyjąć, że zapewniono stronom możliwość usunięcia skutków omawianych uchybień na posiedzeniu poprzedzającym wydanie wyroku.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., z powodu pozbawienia C. C., K. K., L. L. i M. M. możności obrony ich praw.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o bezczynności Ministra i przewlekłym prowadzeniu przez niego postępowania upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 K.p.a.
Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w w/w przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.
Dodać trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się w/w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).
Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji zawartej w piśmie z 18 października 2021 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii i przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Białymstoku z 4 lutego 1971 r., nr USW.IV-60/99/70 w części dotyczącej odszkodowania za działkę o nr [1]/2 o pow. 2 484 m2. W momencie orzekania przez Sąd I instancji (15 listopada 2022 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. należało uznać za niezasadne.
Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Na zasadzie art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 4 lutego 1971 r., nadany 27 listopada 2019 r. w urzędzie pocztowym, wpłynął do organu w dniu 2 grudnia 2019 r. Pierwszą czynnością w sprawie jaką organ podjął w dniu 27 stycznia 2021 r. było skierowanie wezwania do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz do Archiwum Państwowego w Białymstoku o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii całości akt archiwalnych związanych z ww. decyzją, ewentualnie o wskazanie miejsca ich składowania. W tym samym dniu Minister zawiadomił adresatów o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2021 r. Podlaski UW odpowiedział na wezwanie Ministra w dniu 28 stycznia 2021 r., z kolei Archiwum odpowiedziało na wezwanie Ministra pismem z dnia 15 lutego 2021 r. Sąd I instancji wskazał, że organ podjął pierwsze czynności w sprawie po upływie około 14 miesięcy od wpływu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Organ przesłał do Skarżących zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, którego nie dotrzymał. Po otrzymaniu wiadomości od Archiwum Państwowego w Białymstoku w dniu 15 lutego 2021 r. przez kolejne 4 miesiące Minister nie podejmował czynności w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Minister nie zareagował w ustawowym terminie 7 dni (art. 37 § 5 K.p.a.) na ponaglenie do załatwienia sprawy, które wpłynęło w dniu 18 czerwca 2021 r. Kolejne czynności podjął 2 i 8 lipca 2021 r., w tym ponownie zwrócił się do Archiwum Państwowego w Białymstoku o udostępnienie skanów akt archiwalnych oraz zawiadomił stronę skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu do 31 sierpnia 2021 r. Po raz kolejny wyznaczony termin nie został zachowany, bez wymaganego zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Ostatnią czynnością podjętą przez organ w tej sprawie było skierowanie do stron postępowania administracyjnego pisma z 18 października 2021 r. informującego o tym, że postępowanie zostało zakończone, ponieważ podlegało umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. Sąd wskazał więc, że postępowanie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania wyroku trwało ponad 35 miesięcy. Sąd uznał też, że jedynym okresem usprawiedliwiającym brak działań w przedmiotowym postępowaniu jest okres zawieszenia biegu terminów ze względu na stan epidemii od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. oraz podjętego przez organ działania (wezwania do uzupełnienia braków w materiale dowodowym). Jednak kolejne podejmowane działania następowały w dużych odstępach czasu i były iluzoryczne w oczekiwaniu na wejście w życie nowelizacji K.p.a. z 2021 r. Taka postawa organu doprowadziła do stanu bezczynności w prowadzeniu postępowania, co uzasadniało możliwość zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Oceniając zaś charakter bezczynności i przewlekłości jako rażąco naruszający prawo, Sąd uznał, że organ prowadząc postępowanie doprowadził do tego, że trwa ono wielokrotnie dłużej niż powinno, przy czym Sąd przyjął, że ocena o rażącym naruszeniu przepisów prawa dotyczy okresu zwłoki od 2 grudnia 2019 r. do 13 marca 2020 r. oraz od 25 maja 2020 r. Sąd Wojewódzki wyjaśnił też motywy przyznania skarżącym sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł.
Jak z powyższego zatem wynika, akcentowany w skardze kasacyjnej brak szczegółowego omówienia przez Sąd Wojewódzki treści, zawartych w odpowiedzi na skargę, nie wpływał na treść wyroku. W odpowiedzi na skargę organ opisał bowiem przebieg postępowania nadzorczego w sposób zbieżny z tym, co ustalił Sąd I instancji, a przeważająca część tego pisma poświęcona była wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. oraz przedstawieniu obciążenia obowiązkami służbowymi pracowników urzędu. Problemy w prawidłowym jednak zorganizowaniu pracy urzędu nie są okolicznościami, które mogą być brane pod uwagę przy ocenie bezczynności organu lub prowadzenia przezeń postępowania w sposób przewlekły. Okoliczności te nie mogą bowiem zwalniać organu z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego.
W ocenie składu orzekającego, ocena postępowania Ministra dokonana przez Sąd Wojewódzki sprowadzająca się do przyjęcia, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku w postępowaniu nadzorczym miała w tym przypadku charakter rażący, nie budzi zatem zastrzeżeń. Powoływanie się zaś w skardze kasacyjnej na trudności kadrowe i organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego a także Sądu Najwyższego, jak wyżej wspomniano, nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ winien więc rozwiązywać we własnym zakresie.
Z tych powodów niezasadne okazały się także zarzuty oparte na art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 K.p.a.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Zasądzając od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł, w związku ze stwierdzoną rażącą bezczynnością, Sąd Wojewódzki wskazał na funkcję represyjno-prewencyjną i kompensacyjną w/w świadczenia oraz wyjaśnił, że przyznanie tego rodzaju sumy pieniężnej jest oparte na uznaniu sędziowskim. W ocenie zaś Sądu I instancji, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały jej przyznanie, choć w wysokości zweryfikowanej w stosunku do pierwotnego żądania. Przyznana suma powinna być bowiem traktowana jako pewnego rodzaju rekompensata za rozpoznawanie sprawy w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem prawa.
W ocenie składu orzekającego, powyższego stanowiska nie podważa skutecznie skarga kasacyjna, w której w szczególności wskazywano na brak istnienia okoliczności przemawiających za koniecznością zastosowania w tym przypadku środka dyscyplinującego oraz kwestionowano fakt doznania przez strony postępowania jakichkolwiek dolegliwości spowodowanych oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że celowość przyznania stronie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., uzasadnia się przeciwdziałaniem sytuacji, w której strona postępowania ponosi szkodę (w szerokim tego słowa znaczeniu) na skutek m. in. przewlekłego procedowania przez organ, gdyż niejednokrotnie opóźnienia w tym względzie mogą doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych, a kiedy to ocena legalności zaskarżonego działania albo zaniechania administracji publicznej traci swój podstawowy i pierwotny sens (vide: W. Piątek, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny rok LXXIX – zeszyt 2 – 2017, Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki). O ile przy tym nałożenie grzywny ma działać mobilizująco na organ, aby zintensyfikował swoje działanie i zakończył prowadzone postępowanie, o tyle przyznanie stronie zadośćuczynienia ma głównie funkcję kompensacyjną w stosunku do zaistniałej szkody, choć oczywiście nie tylko. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie można nie dostrzegać, że gdyby organ prowadził postępowanie nadzorcze stosownie do terminów przewidzianych w procedurze administracyjnej, to najprawdopodobniej mógł je zakończyć przed dniem 16 września 2021 r. Zauważyć też trzeba, że przyznana przez Sąd Wojewódzki suma dla uczestników postępowania została przyznana na zasadzie solidarności.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w części w jakiej kwestionowała stanowisko Sądu I instancji zawarte w punktach I, II, III i IV zaskarżonego wyroku.
Zasadna natomiast okazała się skarga kasacyjna w części, w której zarzuca naruszenie prawa materialnego, to jest § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżących w kwocie 960 zł, w sytuacji gdy stawka minimalna w postępowaniu przed sądem administracyjnym w I instancji wynosi 480 zł.
Przepisy art. 204 i art. 205 § 2–4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skargi. Natomiast zgodnie z art. 202 P.p.s.a. jeżeli po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie (§ 1). Jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących, o których mowa w § 1, związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie (§2).
W art. 202 § 2 P.p.s.a. unormowano więc sytuację zasądzania zwrotu kosztów, jeżeli skarżący wnieśli skargę na decyzję, inny akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, której przedmiotem były ich wspólne uprawnienia lub obowiązki. W takiej sytuacji zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie (podobnie wygląda obciążenie ich kosztami na rzecz organu administracji w postępowaniu przed drugą instancją – art. 203 i 204 w związku z art. 207 P.p.s.a.). Tę regulację w piśmiennictwie uznano za odpowiednik współuczestnictwa materialnego, o którym mowa w art. 72 § 1 pkt 1 K.p.c. (J. Kacprzak, Koszty..., s. 132; zob. również B. Barut-Skupień, Współuczestnictwo..., s. 66, postanowienie NSA z 8 września 2006 r. sygn. akt II FSK 530/05).
Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie uprawnienia skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne (co skutkowało chociażby uiszczeniem jednego wpisu od skargi pomimo wielu stron postępowania), to zwrot kosztów na ich rzecz powinien nastąpić z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 202 §. 2 P.p.s.a.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zastosował instytucję miarkowania zasądzanych kosztów sądowych przewidzianą w art. 206 P.p.s.a., gdyż wskazał, że pomimo tego, że pełnomocnik reprezentowała kilku Skarżących, to poza wniesieniem do Sądu jednego pisma - skargi, postępowanie sądowoadministracyjne nie wymagało od niej dużego nakładu pracy. Oznacza to, że Sąd I instancji zasądzając od organu koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 960 złotych oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 170 złotych (pkt VI. wyroku), nieprawidłowo nie uwzględnił art. 202 § 2 P.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego i uchylił punkt VI zaskarżonego wyroku oraz - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę w tym zakresie w ten sposób, że zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących C. C., K. K., M. M., L. L., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I. i J. J. solidarnie kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji 480 zł. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 wpis stały od skarg na bezczynność wynosi 100 zł. Z akt sądowych sprawy wynika, że wpis od skargi został uiszczony w tej właśnie kwocie (k- 19 i k – 32 i 33). Opłata od dokumentów pełnomocnictwa skutecznie została wniesiona w kwocie 153 zł (w związku z niedopuszczalnością skargi wniesionej w imieniu B. B.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 wyroku odrzucił skargę kasacyjną B. B. jako niedopuszczalną, zgodnie z art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 oraz w związku z art. 193 P.p.s.a. W punkcie 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części i rozpoznał skargę w zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz w związku art. 193 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie z punktu 3 wyroku zostało wydane na podstawie art. 184 P.p.s.a. wobec oddalenia skargi kasacyjnej w części w jakiej kwestionowała stanowisko Sądu I instancji zawarte w punktach I, II, III i IV zaskarżonego wyroku. W punkcie 4 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz organu w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. z powodu uwzględnienia skargi kasacyjnej w części niewspółmiernej do jej zakresu żądania.