I OSK 759/07

I OSK 759/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2031/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-01-23
Skarżony organ
Szef Służby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1 i par. 2, art. 3, art. 145 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2031/06 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2031/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G.
na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Szef Służby Celnej decyzją dnia [...], nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w związku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.), z dniem [...] października 2005 r. przeniósł M. G. - starszego kontrolera celnego w Izbie Celnej w R. - do pełnienia służby na tym samym stanowisku w Izbie Celnej w B.
W związku z wniesieniem przez M. G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W dniu 11 maja 2006 r., M. G., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 §1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji, stwierdzając, że nie zawierają one wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia 5 lipca 2006 r. M. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Szef Służby Celnej, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję dnia [...].
Na tę decyzję M. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanek nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia w toku postępowania art. 10 i 15 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2031/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G.
na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 k.p.a. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy, w związku z czym nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można mówić o wydaniu decyzji o przeniesieniu M. G. do pełnienia służby w B. bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd podkreślił, że przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza określa art. 19 powołanej ustawy o Służbie Celnej, zgodne z którym nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiet w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie spełniającego opiekę nad dzieckiem do lat 14. W związku z tym, przedstawiane przez skarżącego okoliczności dotyczące opieki nad żoną w ciąży oraz ojcem i teściową, nie należą w ocenie Sądu do przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia.
Wskazano także, iż z treści przepisu art. 18 ust. 2 powołanej ustawy wynika, iż musi być spełniona przesłanka umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości, a mianowicie muszą przemawiać za tym "ważne względy służbowe". W rozpoznawanej sprawie tymi ważnymi względami były zmiany strukturalne i etatowe w izbach celnych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł także do przekonania, że fakt niezawiadomienia strony o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przeniesienia służbowego skarżącego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa stanowiącego niezbędną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., to jest zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Sąd wskazał, że w odniesieniu do decyzji wydanych przez Szefa Służby Celnej zastosowanie ma przepis art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanych przez ministra nie służy odwołanie, tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W związku z tym Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 15 k.p.a. nie ma zastosowania, zatem nie mogło więc dojść do naruszenia tego przepisu.
Na marginesie Sąd zaznaczył również, że sprawa przeniesienia skarżącego była przedmiotem ponownego merytorycznego badania przez Szefa Służby Celnej wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podkreślił także, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby, której istotą jest dyspozycyjność funkcjonariuszy. Dlatego też temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik M. G., radca prawny P. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż stan faktyczny został ustalony przez stronę przeciwną wbrew regułom postępowania przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, to jest z naruszeniem art. 10 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.
Wskazano również, że Sąd błędnie nie uwzględnił przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] znak: [...] w postaci rażącego naruszenia w toku postępowania szeregu przepisów wskazanych w skardze przez co naruszył art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, w ocenie strony skarżącej uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 145 §1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylnie zaskarżonej decyzji mimo istniejących ku temu przesłanek.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjecie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony.
Podniesiono, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem pierwszej decyzji "alokacyjnej" skarżącego. Dopiero wskutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzupełniono materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W związku z tym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie naruszona została zasada dwuinstancyjności w sensie funkcjonalnym w ten sposób, że zgromadzony materiał dowodowy był przedmiotem tylko jednej oceny - przed wydaniem decyzji wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 81 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej, w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w myśl art. 81 ust. 2 tej ustawy do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie skarżącego, w świetle powyższej argumentacji nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, iż w toku przedmiotowego postępowania alokacyjnego naruszona została zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażona w treści art. 10 k.p.a.
Nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zasada czynnego udziału strony została zapewniona, bowiem jawny był fakt konieczności dokonania alokacji około 1000 funkcjonariuszy celnych z granicy zachodniej na granicę wschodnią , a listy alokacyjne były jawne oraz wszelkie inne okoliczności zawarte były w ustawie o Służbie Celnej oraz w Protokole uzgodnień zawartym z Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. Wskazuje to, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, na lekceważenie prawa i niezrozumienie podstawowych zasad związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego, gdyż sama dostępność do poszczególnych informacji nie może być utożsamiana z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu.
Zwrócono również uwagę na okoliczność, że w niniejszej sprawie wydanie pierwszej decyzji o przeniesieniu służbowym nie zostało poparte żadnym postępowaniem dowodowym w zakresie choćby przesłanek wyłączających funkcjonariusza z alokacji z uwagi na sytuację rodzinną czy zdrowotną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenia przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok tego przepisu nie narusza.
Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl § 2 art. 1, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a więc tym samym wymierzył sprawiedliwość, przyznając rację organowi administracyjnemu i stwierdzając, że przedstawiane przez skarżącego okoliczności dotyczące opieki nad żoną w ciąży oraz ojcem i teściową, nie należą do przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia.
Ponadto wskazać należy, że naruszenie art. 1 § 1 powołanej ustawy nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Z kolei, w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zatem, tego unormowania nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony.
Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podkreślić należy, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut warunków tych nie spełnia. Zarzut naruszenia art. 10 i 15 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się wyłącznie do postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów tego kodeksu, lecz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść zarzutu uniemożliwa Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd administracyjny pragnie zauważyć, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wskazanego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.
Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.