I OSK 581/23

I OSK 581/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 222/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-07-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 176
art. 18 ust. 1 e
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 222/22 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 222/22 (dalej wyrok II SA/Gl 222/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. nr IFVIII.7581.1.79.2021 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji drogowej (k. 46, 52-59 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła M.C. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokata A.R., zaskarżając wyrok II SA/Gl 222/22 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
I i III. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia:
1. "art. 145 § 2 pkt" ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 lub 3 w zw. z art. 28 kpa nieważność postępowania przez skierowanie decyzji I instancji do osoby - Banku [...], która utraciła status strony z uwagi na brak interesu prawnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa] w zw. z art. 80 i 81a kpa przez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne rozstrzygnięcie przez odebranie skarżącej uprawnienia do 5% zwiększenia odszkodowania, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje, że skarżąca nie utrudniała odebrania wywłaszczonej części nieruchomości, a trudności wynikały z przyczyn leżących po stronie organu, który nie dokonał fizycznego podziału nieruchomości, co uniemożliwiało wykonanie decyzji o wywłaszczeniu;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa] w zw. z art. 6, 7, 8, art. 9, 10 kpa [przez] nieprzekazanie przez organ I i II instancji informacji o odwołaniu i jego treści wniesionym przez bank BPH, co spowodowało, że skarżąca nie mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu i dokonać weryfikacji treści odwołania banku, złożenia ewentualnych wniosków dowodowych, podniesienia nieważności czynności z udziałem nieuprawnionego podmiotu, a co za tym idzie ustalenia organu II instancji i uchylenie decyzji I instancji zostały poczynione z naruszeniem prawa wpływających na treść orzeczenia;
5. błędu w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że organ II instancji wykonał zalecenia płynące z uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2020 r. w zakresie wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.), podczas gdy tych zaleceń nie wykonał;
II. 2. prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a [ppsa] w zw. z art. 18 ust. 1c, 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że odszkodowanie przysługuje wierzycielowi hipotecznemu nawet w sytuacji, gdy wywłaszczenie dotyczy jedynie części nieruchomości, mimo że w wyniku wywłaszczenia nie doznał on żadnego uszczerbku majątkowego, co poskutkowało błędnym uznaniem prawa do odszkodowania na rzecz Banku [...]S.A. z/s w G.
Skarżąca kasacyjnie wniosła (na wypadek, gdyby poniższe dokumenty nie znajdowały się w aktach sprawy) o przeprowadzenie dowodów z dokument[ów] na okoliczność, że skarżąca nie utrudniała przekazania nieruchomości, a opóźnienie wynikało z zaniedbań organu, który nie wykonał fizycznego podziału nieruchomości: pism z: 9 maja 2016 r.; 27 maja 2015 r.; 3 czerwca 2016 r.; 9 czerwca 2016 r.; 29 czerwca 2016 r.; zawiadomienia z 14 lipca 2016 r.; protokołu z 28 lipca 2016 r.; protokołu z 1 sierpnia 2016 r.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych; zwolnienie skarżącej z kosztów, oświadczając że pełnomocnik sporządził skargę kasacyjną pro bono, nie pobierając od skarżącej wynagrodzenia; zrzekła się rozprawy (k. 65-68; 69-77 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Bank [...] S.A. z siedzibą w G. (dalej Bank lub uczestnik), reprezentowany przez adwokat K.K., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy (k. 94-96v akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zrezygnował z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadził swoją wypowiedź tylko do oceny zarzutów postawionych wobec wyroku pierwszej instancji.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Zarzut naruszenia art. 8 i art. 10 kpa został postawiony niestarannie. Art. 8 kpa składa się z 2 paragrafów, a art. 10 kpa z 3 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie nie wskazała, którego z paragrafów tych artykułów się dopatruje. Z tego względu zarzut naruszenia art. 8 i art. 10 kpa nie nadawał się do rozpoznania.
Jako niezrozumiały jawi się zarzut naruszenia "art. 145 § 2 pkt" ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 lub 3 w zw. z art. 28 kpa. Art. 145 § 2 ppsa nie dzieli się na punkty, a w kontrolowanej sprawie był nierelewantny. Przepis ów stosuje się wyłącznie "W sprawach skarg na decyzje [...] wydane w innym postępowaniu niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [...]" (verba legis). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się jako przykład "innego postępowania" postępowanie podatkowe w sprawach uregulowanych w Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z 10.7.2007 r. I FSK 1439/06, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 792-793, nb 25-27). W kontrolowanej sprawie nie doszło do wydania decyzji w warunkach § 2 art. 145 ppsa.
Art. 156 § 1 pkt 2 lub 3 kpa okazał się nierelewantny. Kontrolowane postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w tzw. trybie zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie kwestia ustalenia wystąpienia w decyzji wady powodującej jej nieważność (art. 156 § 1 kpa). W postępowaniu tym organ nadzoru nie rozpoznaje merytorycznie i nie rozstrzyga sprawy materialnej, uprzednio zakończonej wydaniem decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły kwalifikowane przesłanki nieważności decyzji wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W razie ustalenia jednej z kwalifikowanych wad decyzji organ nadzoru obowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 kpa.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31; podobnie P. Daniel, Glosa do wyroku NSA z 7.5.2015 r. I OSK 2188/13, OwSS 2016/3/s. 108-113; wyrok NSA z 22.1.2015 r. I OSK 1021/13, Lex 1655816, zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1. Zatem przedmiotem tego [nieważnościowego] postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (M. Jaśkowska w: M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Sąd I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania, bowiem w dacie wydania decyzji z 13 czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość zgodnie z treścią księgi wieczystej o numerze [....] stanowiła współwłasność: skarżącej M.C. i S.M. (każda z nich w udziałach po 1/2 prawa własności przedmiotowej nieruchomości); w dziale lV księgi wieczystej wpisano hipoteki: umowną zwykłą w kwocie 60.012,00 CHF; umowną kaucyjną w kwocie 32.500,00 CHF na rzecz uczestnika postępowania Banku [...] S.A. z siedzibą w G. W prawomocnym wyroku z 24 czerwca 2020 r. II SA/Gl 1246/19 (dalej wyrok II SA/Gl 1246/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził - w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy - wiążącą ocenę prawną: "W rozpoznawanej sprawie skład orzekający podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/GI 692/16 [dalej wyrok II SA/GI 692/16]. W wyroku tym Sąd wyraził stanowisko, że hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 Kodeksu cywilnego). Wprawdzie przepis art. 18 ust. 1c przedmiotowej ustawy, dotyczy wyłącznie hipoteki, to jednak nie jest to regulacja całościowa w zakresie ustalania wysokości odszkodowania, wyłączająca zastosowanie ust. 1b tego przepisu. Jedynie całościowa analiza art. 18 ustawy, pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 18 ust. 1c. Sama regulacja tego przepisu nie pozwala bowiem na ustalenie wysokości odszkodowania, ani podmiotu uprawnionego do jego otrzymania. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do wygaśnięcia hipoteki, ustanowionej na nieruchomości, której jedynie niewielka część o powierzchni 29 m2 została przejęta pod drogę. Z mocy art. 76 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.), w razie podziału nieruchomości hipoteka obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział. Hipoteka ustanowiona na działce przejętej pod drogę, wygasła z mocy art. 12 ust. 4c przedmiotowej ustawy. Jednak hipoteka utrzymuje się w dalszym ciągu na pozostałej części nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej. Stąd też wierzyciel hipoteczny ma możliwość zaspokojenia roszczenia. Wartość nieruchomości, na której utrzymała się hipoteka, jest znacznie wyższa niż obciążająca ją wartość hipoteki. Oznacza to, że brak jest racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że szkoda powstała z tytułu przejęcia działki przewyższa wartość działki przejętej pod drogę i pozwala na zaspokojenie świadczenia głównego, zabezpieczonego hipoteką. Innymi słowy nie jest możliwa do akceptacji sytuacja, że przejęcie pod drogę kilku [29 m2- uw. NSA] metrów działki obciążonej hipoteką, prowadzi do spłaty kredytów bankowych w całości lub w znacznych kwotach. Takie rozumienie przywoływanych regulacji godziłoby w zasadę słuszności odszkodowania, sprawiedliwości społecznej i równości obywateli. Przywołana tu argumentacja oznacza, że organy administracji publicznej obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia dopuściły się naruszenia przywołanych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. O ile naruszenie, którego dopuścił się organ pierwszej instancji było bardzo znaczne to także organ odwoławczy, który dokonał korekty rozstrzygnięcia w tym zakresie nie uniknął uchybienia, albowiem na rzecz wierzyciela przekazał nieproporcjonalnie dużą część odszkodowania w stosunku do przejętej części nieruchomości. W omawianym zakresie skład orzekający podziela stanowisko skarżącej, że zasada proporcjonalności w tym zakresie winna obowiązywać, a to oznacza, że wierzyciel winien otrzymać taką wysokość odszkodowania o jaką obniżona została wartość obciążonej hipoteką nieruchomości. W konsekwencji wystąpiła przesłanka przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym zasadnym jest uwzględnienie wniesionej skargi." (s. 9/10 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1246/19).
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w kontrolowanej sprawie nie zaszła "nieważność postępowania, z uwagi iż organ I instancji skierował decyzję do organu niebędącego stroną" (Ad. I - s. 3-4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W rzeczywistości "Hipoteka ustanowiona na działce przejętej pod drogę, wygasła z mocy art. 12 ust. 4c przedmiotowej ustawy." - jak wskazał wiążąco Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku II SA/Gl 1246/19. Sąd podniósł natomiast, że hipoteka utrzymała się na pozostałej części nieruchomości, stanowiącej [współ]własność skarżącej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ odwoławczy na rzecz wierzyciela przekazał nieproporcjonalnie dużą część odszkodowania w stosunku do przejętej części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie winna obowiązywać zasada proporcjonalności, a wierzyciel winien uzyskać taką wysokość odszkodowania, o jaką została obniżona wartość obciążonej hipoteką nieruchomości (art. 153 ppsa). W żaden sposób Sąd I instancji w wyroku II SA/Gl 1246/19 nie wskazał, że Bank "na tym etapie postępowania utracił interes prawny do występowaniu w tym postępowaniu jako strona". Bank mógł skutecznie wnieść odwołanie od decyzji I instancji [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody], a decyzja drugoinstancyjna nie była w tym zakresie obarczona wadą nieważności.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1c, 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z "2015 r. poz. 2031" [winno być "2020 r. poz. 1363, zm. poz. 471; z 2021 r. poz. 784 i 1128" - zasada tempus regit actum - uw. NSA]). Sąd I instancji wprost przywołał art. 18 ust. 1c uzrid w brzmieniu Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, zm. poz. 471; z 2021 r. poz. 784 i 1128 (s. 7 akapit 1 uzasadnienia II SA/Gl 222/22). "Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały." (art. 18 ust. 1d uzrid w tym brzmieniu). Wszelkie rozważania zawarte w części Ad. 2 - s. 4-6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, w tym nietrafnie rozróżniające "nieruchomości jako całość oraz część nieruchomości", nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni wzorców kontroli. Użycie w art. 12 ust. 4 in princ. uzrid zwrotu "Nieruchomości lub ich części [...]" odpowiada wyłącznie zakresowi, w jakim następuje zatwierdzenie podziałowi nieruchomości i zakresowi, w jakim własność nieruchomości lub jej części przeszła na własność podmiotu, o którym mowa w art. 12 ust. 4 uzrid (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 176-187, nb 3-24 do art. 12). Istotą w kontrolowanej sprawie jest to, że łączna wysokość odszkodowania obejmującego kwoty wypłacane właścicielowi [...] oraz podmiotom ograniczonych praw rzeczowych, nie może przekroczyć określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartości nieruchomości (M. Wolanin - op. cit., s. 253, nb 29 do art. 18). Gdy przejęcie prawa własności dotyczy części nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę, odszkodowanie przysługuje wierzycielowi w wysokości proporcjonalnej do obniżenia wartości nieruchomości obciążonej hipoteką. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Bank nie doznał żadnego uszczerbku majątkowego, zatem nie nabył prawa do odszkodowania. Bank skutecznie nabył prawo do odszkodowania, w wysokości ustalonej na podstawie art. 18 ust. 1c i 1d uzrid, zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 153 ppsa).
Sąd I instancji w wyroku II SA/Gl 222/22 słusznie uznał, że organy administracji publicznej trafnie zrealizowały ocenę prawną, wyrażone w wyroku II SA/Gl 1246/19. Skarżąca nie wskazała w skardze kasacyjnej wzorca kontroli z art. 153 ppsa.
W związku z zawartymi w skardze kasacyjnej, wnioskami o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi kasacyjnej odpisów dokumentów należy wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (wyrok NSA z 13.12.2021 r. II GSK 318/21).
Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 ppsa). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, jest ocena czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, w sprawie dotyczącej kontroli decyzji administracyjnej, nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełniania materiału dowodowego" (wyrok NSA z 19.8.2016 r. I GSK 1792/14). Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (wyroki NSA z: 25.9.2012 r. II OSK 840/11; 17.12.2015 r. II OSK 2501/15). Art. 106 § 3 ppsa nie daje podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu winny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 ppsa. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa. Mając to na uwadze wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 19.1.2016 r. II GSK 26/14). Jeżeli uznać za dopuszczalne przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów w celu oceny, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, to należy podkreślić, że wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie musi być powiązany z zarzutami skargi kasacyjnej i mieć na celu ich uzasadnienie, by było dopuszczalne jego przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zauważyć, że wszystkie z zawnioskowanych dowodów dotyczą odpisów dokumentów, które powstały przed wydaniem wyroków z: 21 września 2017 r. II SA/Gl 581/17; 24 czerwca 2020 r. II SA/Gl 1246/19). Wobec trafności aprobaty ustaleń dokonanych przez organy obu instancji wyrokiem II SA/Gl 222/22, brak było podstaw do prowadzenia dowodów z odpisów dokumentów zawnioskowanych dopiero na etapie skargi kasacyjnej, wywiedzionej dopiero od trzeciego z wyroków pierwszoinstancyjnych w przedmiotowej sprawie.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 9, 80 i art. 81a § 1 kpa (Ad. 3 - s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Żaden z dowodów, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nie został przez organy obu instancji pominięty, przeinaczony lub oceniony w powiązaniu z pozostałymi zebranymi dowodami z naruszeniem zasad swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2024, s. 596-597, nb 1-3). Sąd I instancji słusznie aprobował starannie przedstawione stanowisko Wojewody co do braku wątpliwości co do stanu faktycznego, które uprawniałyby do zastosowania art. 81a § 1 kpa (s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel [...] nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość [...] niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności. Podkreślić wypada, że przepis analizowanego art. 18 ust. 1 e ustawy z 2003 r. został wprowadzony na mocy nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz.U. nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizacyjnej (druk Sejmowy nr 671/VI kadencja) wskazano, że "(...) mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora.
W przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e uzrid należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (wyrok NSA z 14.7.2015 r., I OSK 2517/13).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje, że skoro w treści art. 18 ust. 1e uzrid mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli - np. - in casu - przez przesłanie pisma Prezydentowi Miasta Katowice o wydaniu nieruchomości), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest, że by bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest by w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e uzrid. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącej nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób dorozumiany, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela [...] do szybkiego wydania nieruchomości [...], a więc faktycznego przekazania nieruchomości inwestorowi, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie poprzedniego właściciela w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należy go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.
Wobec powyższego nie zachodziły w sprawie przesłanki powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (art. 18 ust. 1e uzrid).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.