I OSK 58/22

I OSK 58/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 36/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-08-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12, art.35, art. 36, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 36/21 w sprawie ze skargi K.J. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r. II SAB/Gl 36/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości:
1. stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności;
2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądził koszty postępowania;
4. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w punktach 1, 2 i 3 zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 36 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, a w aktach brak jest pism kierowanych do strony z informacją o przedłużeniu terminu, w sytuacji gdy Wojewoda Śląski w sposób prawidłowy informował stronę o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie ustawowym i z jakiej przyczyny, a konieczność zwrócenia się do instytucji z prośbą o przesłanie dokumentów była podyktowana wiążącymi wytycznymi organu II inst. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I inst., że "czynności podejmowane przez organ (...) związane ze zwracaniem się do licznych organów także nie dają podstaw dla uznania, że bezczynność organu w rozpoznaniu tej sprawy nie występuje";
2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., jak również w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356 ze zm.) oraz z § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wprowadzonymi w związku z nim ograniczeniami, absencją pracowników oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego zgodnie z wiążącymi Wojewodę Śląskiego wytycznymi organu II inst. w tej sprawie, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, a organ podejmował wszelkie niezbędne czynności oraz nie opóźniał ich podejmowania;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy;
4. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącej kwoty 100 zł, w sytuacji braku bezczynności po stronie organu oraz braku negatywnych konsekwencji dla skarżącego.
Z uwagi na powyższe Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. wniósł o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Ponieważ w zarzucie trzecim skargi kasacyjnej odwołano się do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który definiuje przewlekłość postępowania, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na bezczyność, punktem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić rozróżnienie między bezczynnością, a przewlekłością postępowania. W wyroku z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).
W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia ze skargą na bezczynność organu i o bezczynności orzekał Sąd I instancji. Sąd ten powinien zatem kontrolować wyłącznie to, czy sprawa została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (terminy szczególne w tej sprawie nie miały zastosowania).
Sprawa, po przekazaniu do ponownego rozpoznania (na mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 14 sierpnia 2019 r.), wpłynęła do Wojewody Śląskiego 23 października 2019 r. Decyzję w tej sprawie Wojewoda Śląski wydał dopiero 12 kwietnia 2021 r. Wprawdzie Wojewoda Śląski podnosi, że wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a., lecz akta sprawy wskazują, że te dodatkowe terminy również nie zostały dotrzymane. Ostatni termin, wyznaczony (na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.) pismem z 11 lutego 2021 r., upłynął 31 marca 2021 r. Skoro decyzja została wydana 12 kwietnia 2021 r., to już sam ten fakt wystarcza do stwierdzenia bezczynności organu, rozumianej tak, jak wyjaśniono to wyżej, czyli przekroczenie terminów ustawowych i dodatkowo wyznaczonych. Wcześniej wyznaczone terminy (w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a.) również nie były dotrzymywane. Pismem z 12 listopada 2020 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2020 r., decyzja w tym czasie nie została wydana, a kolejne przedłużenie terminu nastąpiło dopiero pismem z 11 lutego 2021 r., o którym była mowa wyżej. Jest bezsporne zatem, że "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek (o którym mowa w § 1) ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Odwoływanie się więc przez organ do rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie zwalniało organu z obowiązku, o jakim mowa w art. 36 k.p.a. W konsekwencji, aby można było mówić o tym, że organ uwolnił się od zarzutu bezczynności, musiałby wypełnić obowiązek z art. 36 k.p.a. i wywiązać się z dodatkowych terminów, wyznaczonych w trybie art. 36 k.p.a. Tak się jednak w tej sprawie nie stało. To, czy "postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy" (zarzut 3 skargi kasacyjnej) można byłoby rozważać, gdybyśmy mieli do czynienia ze skargą na przewlekłość, a organ wywiązał się z terminów załatwienia sprawy.
W tych okolicznościach zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a., w sytuacji gdy organ pozostawał bezczynny, a Sąd I instancji tę bezczynność potwierdził, uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, pomimo pewnej lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tym ostatnim zakresie skarga kasacyjna nie zawiera natomiast żadnych zarzutów.
Nie jest też usprawiedliwiony ostatni zarzut, dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż w oparciu o ten przepis Sąd I instancji nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., co nie budzi wątpliwości w przypadku uwzględnienia skargi.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.