I OSK 572/05

I OSK 572/05 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2005-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1457/04 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2005-01-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 53, art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Artykuł 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, szczególna kompetencja nadzorcza przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 1457/04 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 25 marca 2004 r. (...) w przedmiocie przyjęcia wzoru herbu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Uzasadnienie
I OSK 572/05
U Z A S A D N I E N I E
Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r. IV SA/Po 1457/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 25 marca 2004 r. (...) w przedmiocie przyjęcia wzoru herbu.
Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, warunkiem skuteczności czynności procesowej, a więc między innymi złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zatem w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności zdaniem Sądu I instancji rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z 25 marca 2004 r. (...).
Poza sporem w ocenie Sądu pozostaje fakt, iż przedmiotową uchwałę doręczono Wojewodzie L. w dniu 5 kwietnia 2004 r., a skarga Wojewody L. sporządzona została w dniu 27 października 2004 r. zaś do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła 29 października 2004 r. Powyższe fakty oceniono zatem z punktu widzenia przepisów prawa procesowego. Podstawowy problem jak zauważono sprowadza się jednak do ustalenia, jakie przepisy znajdują tu zastosowanie.
Wskazano, iż Wojewoda zdaje się utrzymywać, że organ nadzoru nie jest związany żadnym terminem przy wnoszeniu skargi w sytuacji, kiedy sam nie stwierdzi nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w okresie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru /w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ chodzi o regulację w art. 93 ust. 1 zdanie drugie/.
Tymczasem jak podkreślił Sąd I instancji organ nadzoru jest obowiązany przestrzegać 30 - dniowy termin do wniesienia skargi. Po 31 maja 2001 r. składy orzekające, przyjmujące ten pogląd, wskazywały w szczególności, że żaden przepis, w żadnej z ustaw samorządowych nie wyłączył stosowania art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej do dnia 1 stycznia 2004 r. /obecnie: art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Odmienna interpretacja przeczyłaby stabilności przepisów prawa miejscowego oraz innych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja powyższa podniesiona została między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2002 r. /III SA 1361/02 - OSP 2003 z. 4 poz. 49/. Dodano także, iż powyższe stanowisko wiąże się z przyjęciem tezy, sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 września 2002 r. /III SA 1361/02 - OSP 2003 z. 4 poz. 49/, według której 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru.
Także w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu orzekającego w tej sprawie wojewodę działającego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże termin do złożenia skargi zakreślony w art. 53 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, liczony po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru.
Zdaniem Sądu, istotny wpływ na przyjęcie ww. stanowiska ma regulacja ustawy z 11 kwietnia 200l r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. 2001 nr 45 poz. 487/, która weszła w życie 30 maja 2001 r. Ograniczając dalsze wywody do interpretacji ustawy o samorządzie gminnym, wpływ ten polega na wprowadzeniu do analizowanej ustawy art. 102a, zmienionego następnie z dniem 1 stycznia 2004 r. oraz art. 17 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/. Zmiana powyższa nie dotyczyła treści merytorycznych. W myśl omawianego art. 102a w sprawach, o których mowa w rozdziale o nadzorze nad działalnością powiatu, nie stosuje się przepisu art. 52 par. 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa nie wyłączyła stosowania żadnych innych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym i art. 53 par. 1, który zakreśla 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy Sąd I instancji uznał, iż jego wolą nie było wyłączenie stosowania innych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Za prezentowanym tu stanowiskiem jak wyjaśnił Sąd przemawia kolejny argument, iż wywiedzenie skargi jest czynnością konwencjonalną, a zatem wszystkie elementy, które kreują tę czynność powinny być wyraźnie unormowane przepisami ustawowymi. Ustawa o samorządzie gminnym, normując kompetencje nadzorcze wojewody nad działalnością gminy, wskazuje tylko organ uprawniony do wniesienia skargi. Prowadzi to do wniosku, iż pozostałe elementy skargi, jako instytucji procesowej, normuje podstawowa w tym zakresie ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zastrzeżeniem art. 102a ustawy o samorządzie gminnym.
Inaczej tezę powyższą Sąd uzasadnił sięgając po argumenty nawiązujące do istoty samodzielności prawnej jednostek samorządu terytorialnego /także art. 165 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. Dz.U. 2001, nr 28 poz. 319/ i istoty instytucji nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego /także art. 171 Konstytucji RP/. Samodzielność prawna jednostek samorządu terytorialnego wyraża się między innymi w ich wyłącznych kompetencjach służących realizacji zadań własnych. Do takich kompetencji należy, zgodnie z przepisami ustawy z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130 ze zm./ ustanowienie własnej flagi i własnego herbu /art. 3/. Tradycyjnie, za podstawową przesłankę wyznaczającą granicę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego uznaje się nadzór /Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne - pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. Difin, Warszawa 2000 r., str. 323; Zb. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r. str. 200/. Z założenia zatem nadzór realizowany być musi na podstawie przepisów ustawowych i w ramach wyraźnie przez nie określonych, w tym też co do rodzaju środka nadzoru i procedury jego stosowania, tymczasem regulacja zawarta w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jednoznaczna.
Za przyjmowanym w niniejszej sprawie poglądem przemawiają też względy wiążące się z zasadą państwa prawa i wywodzonych z niej zasad: pewności prawa i zaufania obywateli do organów Państwa.
Sąd rozstrzygając w przedmiotowej sprawie miał na uwadze także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2004 r. /OSK 457/04/, a zatem wydany po wprowadzeniu dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Zespół orzekający sądu kasacyjnego wyraził pogląd, iż wskazany w art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, termin do wniesienia skargi wiąże także wojewodę skarżącego uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego z powodu jej sprzeczności z prawem.
Z wyżej wymienionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 2 oraz par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł o odrzuceniu spóźnionej skargi.
Skargę kasacyjna od powyższego orzeczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Wojewody L., zaskarżając go w całości.
Wymienione wyżej postanowieniu, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd wskazanego przepisu ww. ustawy.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.
Strona skarżąca nie zgodziła się z poglądem Sądu, że wojewoda jako organ nadzoru ma jedynie 30 dni na skierowanie skargi do sądu administracyjnego, w przypadku upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i wyjaśniła, że zgodnie z art. 93 ust. 1 po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (...). W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to prawo organu nadzoru do oceny, czy uchwała dotknięta jest wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową.
Wskazując na treść przepisu art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określający termin do wniesienia skargi wyjaśniono, że w orzecznictwie spotykana jest teza, iż termin do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni, przy czym bieg owego terminu miałby się rozpoczynać po upływie ostatniego dnia okresu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Teza ta, zdaniem strony skarżącej jest nie do zaakceptowania, bowiem art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mówi o "doręczeniu" skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie i nie można w drodze wykładni zastępować zwrotu "doręczenie rozstrzygnięcia" słowami "upływ ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru".
Sąd wydając zaskarżane postanowienie jak wywiedziono w skardze kasacyjnej całkowicie pominął brzmienie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny. W myśl tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Norma ta oznacza, że określony w niej roczny termin odnosi się do samej możliwości orzekania przez sąd administracyjny o nieważności uchwały. W przypadku wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności, przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny posiada kompetencje do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, tym bardziej, że dopuszczalność stwierdzenia nieważności przez wojewodę działającego jako organ nadzoru wyłącza upływ prekluzyjnego 30-dniowego terminu liczonego od daty doręczenia uchwały.
Skoro ustawodawca przewidział roczny termin na orzekanie o stwierdzeniu nieważności aktu normatywnego organu gminy, a nie określił wprost terminu dla wojewody jako organu nadzoru na skierowanie skargi do sądu administracyjnego należałoby zdaniem skarżącego przyjąć, że jest on również związany tym rocznym terminem.
Zaznaczono także, iż zdaniem sądu za zastosowaniem przepisu art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawiają również same przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które wskazują tylko organ uprawniony do wniesienia skargi. Z takim stanowiskiem sądu strona skarżąca nie zgodziła się wykazując, iż art. 93 ust. 1 w związku z 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie określają dwa elementy procedury zaskarżania uchwały organu powiatu. Pierwszym z nich jest podmiot - organ nadzoru /art. 93 ust. 1/, zaś drugim termin do wniesienia skargi - upływ 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 91 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego /94 ust. 1/. Co do terminu podkreślono, że orzekanie o nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie zostało obwarowane jakimkolwiek terminem. Tym dobitniej potwierdza to stanowisko strony skarżącej, że ustawodawca nie ograniczył czasowo możliwości zaskarżania tego rodzaju aktów, zaś co do pozostałych uchwał gminy wskazał termin 1 roku. Dlatego też, zdaniem organ nadzoru, nie ma mowy o jakichkolwiek domniemaniach w zakresie terminu zaskarżalności uchwał gminy.
Zasygnalizowano także, iż Sąd w zaskarżanym orzeczeniu opowiadając się za stosowaniem art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje na zasadę państwa prawa i wywodzonych z niej zasad: pewności prawa i zaufania do obywateli do organów Państwa. Strona skarżąca w tym zakresie jednakże zwróciła uwagę na fakt, że uchwała w przedmiocie ustanowienia herbu należy do własnych kompetencji samorządu gminnego i stanowi akt prawa miejscowego. Co za tym idzie należy ona do zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Skoro jest aktem normatywnych powinna być zgodna z przepisami prawnymi wyższego rzędu, czyli między innymi ustawami. Do oceny tej zgodności z prawem zostały powołane mocą ustawy o samorządzie gminnym dwa podmioty: organ nadzoru - jakim jest wojewoda i sąd administracyjny. Tylko te i wyłącznie te podmioty mogą orzekać o nieważności uchwał organów powiatu w przypadku naruszania przez nie prawa. Skoro mówi się o zasadzie państwa prawa nie można zapominać o fakcie, że akty prawa miejscowego muszą być zgodne z tym prawem. Tylko wówczas, gdy nie będą naruszać przepisów prawa wyższego rzędu będziemy mieć do czynienia z pewnością, stabilnością prawa i zaufaniem do organów, które je stanowią.
Zatem zdaniem strony skarżącej kwestionowane postanowienie dopuszcza możliwość pozostawienia w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego naruszającego prawo, który powinien spełniać określone odpowiednimi przepisami wymogi. Stoi to w sprzeczności z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Strona skarżąca przypomniała również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie II SA/Po 821/04 stwierdził, że skoro w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nie określił terminu dla organu nadzoru w jakim może on zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, to należy uznać, że ta szczególna regulacja wyłącza stosowanie art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie pozwala na to wykładnia systemowa rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym regulującego nadzór nad działalnością gminy. Sąd w tym właśnie orzeczeniu wskazał, że w dwóch przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nie zakreśla terminu do założenia skargi; mianowicie art. 93 ust. 1 i 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem sądu, przyjmując racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że przy równych uregulowaniach instytucji nadzoru i możliwości kwestionowania, miał on na celu odmienne uregulowanie zasad wnoszenia skargi, czy to na podstawie art. 98 ust. 1, ust. 3a, czy też w art. 93 ust. 1, wreszcie inne uregulowania zastosował przy skardze popularnej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednak co do terminów nie odsyła do żadnych innych ustaw. Ponadto sąd podniósł, że nadzór traktowany jest jako wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, ma na celu ochronę interesu państwa i poszczególnych obywateli, działa więc w interesie ogólnym. Zdaniem sądu realizacja ochrony interesów państwa i obywateli polega również na możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru poza władczym rozstrzygnięciem nadzorczym, jeżeli działalność gminy jest niezgodna z prawem powszechnie obowiązującym. Stawianie barier terminowych tym organom mogłoby doprowadzić do tego, że sprzeczna z prawem uchwała, czy zarządzenie pozostawałaby w obrocie i wpływały na praworządność w wymiarze lokalnym. Strona skarżąca przytaczając powyższe orzeczenie w pełni podziela argumentację przedstawioną w tym wyroku.
Ponadto organ nadzoru wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w 2003 r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w 2004 r. orzekał w sprawach skarg Wojewody L. na uchwały jednostek samorządu terytorialnego skierowane do sądu po upływie terminu wskazanego w zaskarżanym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jako przykład strona skarżąca wskazała wyroki z dnia 1 października 2003 r. II SA/Po 1138/03 oraz II SA/Po 1409/03. oraz z dnia 3 września 2004 r. II SA/Po 82/04. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że Sąd uznawał kompetencje organu nadzoru do kierowania skarg w terminie wynikającym z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OSK 457/04 strona skarżąca zauważyła, że wojewoda jako organ nadzoru, działający w interesie ogólnym, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działań samorządu terytorialnego i w konsekwencji dbający o praworządność w wymiarze lokalnym, nie powinien znajdować się w gorszej sytuacji niż podmiot indywidualny wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem wniesienia skargi.
W tym stanie rzeczy wniosek o uchylenie postanowienia w całości zdaniem strony skarżącej jest uzasadniony i zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona choć zauważyć należy, iż prawidłową podstawę skargi kasacyjnej wskazano dopiero w motywach tejże skargi tj. naruszenie przepisów postępowania art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym - Po upływie wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany wyżej przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego.
Natomiast ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do jej złożenia. Według art. 53 powołanej wyżej ustawy procesowej, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie /par. 1/. W przypadkach, o których mowa w art. 52 par. 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa /par. 2/. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /par. 3/.
Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organów samorządu terytorialnego. Zawarta regulacja w art. 53 par. 1 jest regulacja terminu do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia, który to termin liczy się od dnia doręczenia decyzji i postanowienia skarżącemu. Regulacja zawarta w art. 53 par. 2 jest regulacją terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności w zakresie, w których obowiązuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 53 par. 3 reguluje termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczegółowa regulacja w art. 53 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że nie można jej stosować do innego rodzaju skarg, w tym skarg organów nadzoru nad samorządem terytorialnym.
Należy podkreślić, że brak jest podstaw do wyprowadzenia analogii terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 35 ust. 1 uchylonej z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. To w tej ustawie przepis art. 35 ust. 1 stanowił, że skargę wnosi się do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni, w którym skarżący dowiedział się, lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającego wniesienie skargi. To poprzednio obowiązujący przepis art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym regulował ogólnie termin do wniesienia skargi, a zatem nie odnosił się tylko do określonych skarg. Jednakże z tej już nieobowiązującej regulacji nie można wyprowadzać wniosków co do wykładni art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zatem mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /porównaj wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r. OSK 1575/04 - Orz. Sądów w sprawach Samorządowych 2005 nr 3 poz. 70/ przepis art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, szczególna kompetencja nadzorcza przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji. Tożsame stanowisko wyrażane jest w judykaturze gdzie przyjmuje się, iż termin określony w art. 53 nie dotyczy skargi organu nadzoru na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego - porównaj komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005 r. str. 144.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna przy uwzględnieniu przede wszystkim zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanego w jej motywów jest zasadna i dlatego na postawie art. 185 par. 1 w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.