I OSK 568/11

285/3/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 5 lutego 2013 r. Sygn. akt Ts 308/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Stanisława K. w sprawie zgodności: 1) art. 49a ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 67 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 50 i art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, ze zm.) z art. 2 oraz art. 69 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 12 grudnia 2012 r. (data nadania) Stanisław K. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 49a ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, ze zm.; dalej: ustawa wypadkowa) rozumianego „w taki sposób, że odnosi się on jedynie do etapu ustalania czy dane zdarzenia, które nastąpiły przed dniem 1 stycznia 2003 r. kwalifikowały się do uznania je za wypadek przy pracy lub chorobę zawodową i przyznania świadczeń (ustalenia prawa do świadczenia), a nie do wszystkich spraw o świadczenia, w tym zwłaszcza spraw o zmniejszenie lub zawieszenie świadczenia”, z art. 2 w związku z art. 67 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 69 Konstytucji, a także niezgodności art. 50 i art. 61 pkt 2 ustawy wypadkowej „w zakresie, w którym pozbawiają ubezpieczonych, którym prawo do świadczenia z tytułu niezdolności do pracy wywołanej chorobą zawodową lub wypadkiem przy pracy ustalono decyzją wydaną przed 1 stycznia 2003 r., uprawnienia do niezawieszania i niezmniejszania otrzymywanego świadczenia w razie otrzymania przychodów, o których mowa w art. 104 pkt 1-4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118)”, z art. 2 oraz art. 69 Konstytucji. Skargę konstytucyjną skarżący wniósł w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 21 maja 2009 r. (znak: DUS/053/548/2/SB/09) Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z: 15 marca 2005 r., 14 kwietnia 2005 r. oraz 13 marca 2006 r. (znak: PC–381401/25) o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych, które w sprawie skarżącego wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS). Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z 15 lipca 2009 r. (znak: DUS/053/548/3/SB/09) Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Na tę decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą sąd ten, wyrokiem z 3 grudnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1829/10), oddalił. Następnie, wyrokiem z 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 568/11), doręczonym skarżącemu 13 września 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesioną przez skarżącego. Zdaniem skarżącego pozbawienie osób, którym przysługuje prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową – przyznane na podstawie ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144, ze zm.; dalej: dawna ustawa wypadkowa) – możliwości uzyskiwania dodatkowych przychodów bez ograniczeń wynikających z art. 104 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) narusza konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady ochrony praw nabytych i zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzone z art. 2 Konstytucji. W przekonaniu skarżącego zasady te gwarantują, że istotne treści prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy w wyniku choroby lub inwalidztwa nie zmienią się po uzyskaniu tego prawa. Za taką zmianę skarżący uważa wprowadzenie ograniczenia możliwości uzyskiwania przez osobę, której prawo do renty zostało ustalone przed wejściem w życie ustawy wypadkowej, dodatkowych przychodów w wysokości przekraczającej kwoty ustalone w art. 104 ust. 7 i 8 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżący podnosi, że użyte w art. 49a ust. 2 ustawy wypadkowej pojęcie „spraw o świadczenia z tytułu wypadków, które nastąpiły przed dniem 1 stycznia 2003 r., oraz z tytułu uszczerbku na zdrowiu spowodowanego chorobą zawodową, a stwierdzonego przed tą datą”, do których stosuje się przepisy obowiązujące w dniu, w którym nastąpił wypadek lub w którym stwierdzono uszczerbek na zdrowiu spowodowany chorobą zawodową powinno być rozumiane nie tylko jako przyznanie świadczenia, ale także jako jego zmniejszenie lub zawieszenie. Przyjęte w orzecznictwie rozumienie art. 49a ust. 2 ustawy wypadkowej jako obejmującego jedynie etap przyznania renty świadczy – zdaniem skarżącego – o niejasności tego przepisu oraz prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jest także nieuzasadnionym celami wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczeniem praw i wolności jednostki. Ponadto skarżący podnosi, że dokonane przez art. 50 ust. 1 oraz 61 pkt 2 ustawy wypadkowej uchylenie art. 25a dawnej ustawy wypadkowej – pozwalającego rencistom na uzyskiwanie dodatkowych przychodów, niezależnie od ich wysokości, bez utraty prawa do renty – narusza art. 69 Konstytucji. Dodatkowo pogarsza bowiem sytuację osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Powoduje także pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego w porównaniu z tym, jak kształtowała się ona na podstawie dawnej ustawy wypadkowej, czym narusza art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W świetle powyższych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że przesłanką rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale tylko takiego, który w konkretnej sprawie stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, a zarazem doprowadził do naruszenia wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnych wolności lub praw. W związku z tym, obowiązkiem skarżącego jest dołączenie do skargi konstytucyjnej orzeczenia, które wykazuje powyższą, złożoną kwalifikację, tzn. orzeczenia wydanego na podstawie przepisów będących przedmiotem wniesionej skargi i prowadzącego do niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Ponadto, zgodnie art. 46 ust. 1 ustawy o TK, skargę konstytucyjną można wnieść po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów. Niespełnienie powyższych warunków, podobnie jak oczywista bezzasadność skargi, skutkuje odmową nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Zasadniczym powodem odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest ustalenie, że nie ma związku między ostatecznym orzeczeniem, na podstawie którego skarżący wniósł skargę konstytucyjną, a zarzucanym przez niego naruszeniem praw i wolności. Jako prawomocne rozstrzygnięcie, na podstawie którego wniesiono skargę konstytucyjną w niniejszej sprawie, skarżący wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r.. Wyrok ten zakończył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z 2005 i 2006 r. o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych. Z orzeczeniem tym skarżący wiąże naruszenie swoich praw, polegające na pozbawieniu go prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową w wyniku uzyskiwania dodatkowych przychodów przekraczających kwoty określone w art. 104 ust. 7 i 8 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że sytuacja prawna skarżącego w tym zakresie nie została ukształtowania w tym postępowaniu. Przedmiotem wydanych w nim decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz orzeczeń sądów administracyjnych nie było bowiem ustalenie prawa skarżącego do otrzymywania świadczenia, lecz ocena zaistnienia przesłanek ewentualnej nieważności prawomocnych decyzji ZUS. To na mocy decyzji z 2005 i 2006 r. – a nie decyzji dotyczących stwierdzenia ich ewentualnej nieważności – rozstrzygnięto o zaistnieniu przesłanek zawieszenia wypłaty renty skarżącemu oraz uznano otrzymane przez niego świadczeń za nienależnie pobrane. Tym samym ani wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. ani decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych nie można uznać za ostateczne orzeczenia o prawach lub wolnościach skarżącego, których naruszenie zarzuca on w skardze konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK jest to samodzielną przesłanką odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nawet jeśli przyjmie się, iż skarżący wiąże naruszenie swoich praw z wydaniem decyzji ZUS o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych, to należałoby stwierdzić, że skarga konstytucyjna została złożona z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wyczerpanie drogi prawnej od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych – w rozumieniu tego przepisu – obejmowało bowiem zaskarżenie tych decyzji do sądu powszechnego rozstrzygającego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (na postawie art. 4778 i nast. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy postępowanie takie zostało przez skarżącego zainicjowane i zakończyło się w 2007 r. Po wyczerpaniu drogi prawnej w ramach tego postępowania i uzyskaniu prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji – w terminie określonym w art. 46 ust. 1 ustawy o TK – skarżący mógł wnieść skargę konstytucyjną na przepisy dotyczące przesłanek zawieszenia lub zmniejszenia wysokości świadczeń z tytułu niezdolności do pracy. Nie można natomiast uznać, że elementem wyczerpania drogi prawnej w sprawie wydania przedmiotowych decyzji ZUS było postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, pojęcie wyczerpania drogi prawnej, użyte w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, wiąże się z uzyskaniem orzeczenia niepodlegającego zaskarżeniu za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Konstytucja i ustawa o TK nie wymagają natomiast użycia środków o charakterze nadzwyczajnym, których wniesienie uzależnione jest od spełnienia szczególnych wymagań (zob. np. postanowienia TK z 25 stycznia 2008 r., Ts 58/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 107 oraz 14 grudnia 2009 r., Ts 97/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 16). Na gruncie procedury cywilnej i karnej oznacza to, że do wyczerpania drogi prawnej dochodzi po skorzystaniu przez skarżącego z możliwości wniesienia zażalenia lub apelacji do sądu drugiej instancji i uzyskaniu ostatecznego rozstrzygnięcia tego sądu. Elementem wyczerpania drogi prawnej w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o TK nie jest natomiast wniesienie skargi kasacyjnej (w postępowaniu cywilnym) czy kasacji (w postępowaniu karnym), ani złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (zob. postanowienie TK z 14 kwietnia 2003 r., Ts 151/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 178). Złożenie przez skarżącego skargi konstytucyjnej po zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych, powoduje więc, że skarga została wniesiona z naruszeniem ustawowego terminu do jej wniesienia, co również jest przesłanką odmowy nadania jej dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny zauważa również, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sformułowane w skardze konstytucyjnej zarzuty są oczywiście bezzasadne. Zasadniczo dotyczą one dwóch kwestii. Po pierwsze, zmiany zasad wypłacania świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, prowadzącej do zmniejszenia lub zawieszenia renty osobom, które uzyskują dodatkowe dochody w wysokości określonej w art. 104 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, również wtedy, gdy ich prawo do renty ustalono na podstawie dawnej ustawy wypadkowej. Po drugie, niejasności użytego w art. 49a ust. 2 ustawy wypadkowej pojęcia „sprawy o świadczenie”. Pierwsze ze wskazanych zagadnień było przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 czerwca 2006 r. (K 38/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 63). Trybunał stwierdził wówczas, że art. 61 pkt 2 ustawy wypadkowej jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 65 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Trybunał wskazał w szczególności, że z jego utrwalonego orzecznictwa wynika, iż ograniczenie prawa do otrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych w sytuacji uzyskiwania innych przychodów jest co do zasady dopuszczalne oraz że uchylenie art. 25a dawnej ustawy wypadkowej i ograniczenie możliwości zarobkowania przy jednoczesnym pobieraniu renty dobrze wpisuje się w logikę zmian w systemie ubezpieczeń społecznych i jest uzasadnione dążeniem do racjonalizacji rozwiązań prawnych w tym zakresie. Nie jest ponadto działaniem arbitralnym i nie prowadzi do nadmiernej ingerencji w uprawnienia osób otrzymujących rentę z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową. Nie narusza więc art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał wskazał również, że przy ocenie zaskarżonej regulacji nie można mówić o naruszeniu art. 67 ust. 1 Konstytucji, gdyż przepis ten nie może być podstawą do twierdzenia, że osoba, która wykonuje pracę i uzyskuje za nią wynagrodzenie, ma prawo do jednoczesnego otrzymywania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego (por. także wyrok TK z 31 stycznia 2006 r., K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8). Ustalenia te zachowują aktualność na gruncie niniejszej sprawy. Ponadto Trybunał stwierdza, że nie ma podstaw twierdzenie skarżącego jakoby ograniczenie możliwości jednoczesnego pobierania renty i podejmowania dodatkowego zatrudnienia stanowiło naruszenie art. 69 Konstytucji. Jak bowiem podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał przepis ten nakłada na władze publiczne obowiązek pomocy osobom niepełnosprawnym w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Nakazuje więc stworzenie mechanizmów prawnych umożliwiających efektywne wykonanie tego zadania. W zakresie kształtu tych mechanizmów, a także poziomu zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych odsyła jednak do ustawy. Nie konstytucjonalizuje więc określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania (zob. wyrok TK z 23 października 2007 r., P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106). Art. 69 Konstytucji nie gwarantuje w szczególności, że świadczenia z tytułu niezdolności do pracy będą przysługiwały wszystkim osobom niepełnosprawnym, także tym, które podejmują pracę zarobkową i uzyskują z niej dochody wystarczające na zapewnienia sobie egzystencji. Oczywiście bezzasadne jest zatem twierdzenie, że zaskarżone przepisy naruszają art. 69 Konstytucji. W odniesieniu do zarzutu niejasności art. 49a ust. 2 ustawy wypadkowej, Trybunał stwierdza natomiast, że sama rozbieżność między rozumieniem tego przepisu przez skarżącego a wykładnią tegoż przepisu przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest wystarczającym uzasadnieniem zarzutu naruszenia zasad poprawnej legislacji. Skarżący nie wykazał w szczególności, by wskazany przepis budził wątpliwości w orzecznictwie. Przeciwnie – wydane w jego sprawie orzeczenia wskazują na jednolite stosowanie przepisu zarówno przez organ rentowy, jak i sądy powszechne oraz administracyjne, które konsekwentnie przyjmują, że użyte w art. 49a ust. 2 ustawy wypadkowej pojęcie „sprawy o świadczenie” dotyczy jedynie ustalenia prawa do świadczenia, nie zaś zasad jego wypłacania, w tym jego zmniejszenia lub zawieszenia w związku z tym, że osoba uprawniona do jego otrzymywania uzyskuje inne przychody (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z 12 lipca 2005 r., sygn. akt II UZP 4/05, OSNP z 2006 r., nr 9-10, poz. 164). Na takie rozumienie wskazanego przepisu wskazuje także art. 50 ust. 3 ustawy wypadkowej, który nakazuje poinformować osoby pobierające renty z tytułu niezdolności do pracy o obowiązujących od 1 stycznia 2003 r. warunkach pobierania świadczeń w związku z osiąganiem przychodów. Nie znajduje więc uzasadnienia teza, jakoby użyte w art. 49a pojęcie „sprawy o świadczenie” było niejasne lub wieloznaczne oraz powodowało wewnętrzną sprzeczność ustawy wypadkowej. Trybunał stwierdza, że również w tym zakresie zarzuty skarżącego są oczywiście bezzasadne. Na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK oczywista bezzasadność skargi konstytucyjnej również jest samodzielną przesłanką odmowy nadania jej dalszego biegu. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.