I OSK 567/24

I OSK 567/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1419/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 129 ust.5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 39 ust. 1
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Dz.U. 2023 poz 775
art.7, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1419/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 maja 2023 r. nr 2119/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1419/23 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 maja 2023 r. nr 2119/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz w związku z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31), przez "uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organ II instancji nie uznał faktu zaistnienia przedawnienia roszczenia o ustaleniu odszkodowania, w sytuacji w której wskazany przepis był stosowany przez organy obu instancji i był podstawą prawną dla odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość";
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez wskazanie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. B. dokonał należnej spłaty na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, a przyczyną braku ustalenia odszkodowania nie mogło być stwierdzenie braku spłaty należności z tytułu otrzymania ziemi, w sytuacji w której okoliczność ta nie wynika z zebranego i prawidłowo ocenionego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, a sam ewentualny fakt wpłaty należności na rzecz PFZ nie powoduje konieczności ustalenia odszkodowania, ponieważ roszczenie ma charakter przedawniony;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez jego niezastosowanie, chociaż przepis ten powinien być zastosowany i powinno dojść do uznania, że w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie;
2. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 39 dekretu przez uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, a organ ponownie rozpoznając sprawę powinien orzec o ustaleniu odszkodowania, podczas gdy brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania z uwagi na przedawnienie roszczenia o odszkodowanie.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W toku postępowania strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że podstawowy zarzut wobec wyroku "dotyczy kwestii uznania przez Sąd I instancji, że Wojewoda Mazowiecki uznał, iż w sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu", co "nie jest zgodne z ustaleniami jakie poczynione zostały przez organy administracji w toku prowadzonego postępowania". Sąd I instancji "wskazał, że w uchylonej decyzji Wojewoda przyjął, iż roszczenie nie przedawniło się, a wniosek o odszkodowanie został złożony przez wnioskodawcę wywłaszczenia. W konsekwencji przyczyną braku ustalenia odszkodowania nie był brak wniosku o jego wypłatę, lecz brak spłaty należności na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi". Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń w tym zakresie, ponieważ w decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dekretu, w tym przepis art. 39 odnoszący się do kwestii przedawnienia. Orzeczenie z 7 stycznia 1957 r. stało się prawomocne z dniem 27 marca 1957 r., a więc trzyletni termin na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, w tym domagania się wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, upłynął 27 marca 1960 r. Organ I instancji wskazał, że brak jest wniosku o przyznanie takiego odszkodowania, a kwestia ta została potwierdzona w decyzji organu II instancji. Zatem, z akt sprawy wynika, że w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia.
Wnoszący skargę kasacyjną organ zaznaczył, że przewidziany w art. 39 ust. 1 dekretu termin, mimo że został określony jako przedawnienie, to w istocie jest określonym przez ustawodawcę terminem dochodzenia roszczeń o odszkodowanie i ma charakter materialny. Upływ takiego terminu powoduje, że stosunek materialny nie może być nawiązany. W konsekwencji, z uwagi na zastosowanie art. 39 dekretu, w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie swojego stanowiska.
Wnoszący skargę kasacyjną organ nie zgodził się również z ustaleniami dokonanymi przez Sąd I instancji dotyczącymi spłaty należności na rzecz PFZ. Zdaniem organu, dokument z 13 lipca 1979 r. został pozyskany z akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, która nie była objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym z 7 stycznia 1957 r. a więc nie jest to dowód istotny dla sprawy.
Jednocześnie, zdaniem organu, nawet jeżeli B. B. dokonał spłaty należności na rzecz PFZ w całości, to w terminie wynikającym z obowiązujących wówczas przepisów powinien domagać się wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Jednakże, w sprawie brak jest dowodów, że wniosek o odszkodowanie został złożony i że w następstwie tego wniosku została wydana decyzja. Wojewoda zaznaczył, że również wnioskodawczynie przyznały, iż taka decyzja nie została wydana. Oznacza to, że w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia, a na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie ma podstaw do wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczony grunt.
A. A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji – inaczej niż zostało to opisane w skardze kasacyjnej – organ wskazał, iż wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a do wydania orzeczenia o ustaleniu odszkodowania nie mogło dojść, ponieważ w terminie określonym w art. 39 dekretu, B. B. nie przedstawił właściwemu organowi dokumentu o dokonaniu spłaty wywłaszczonego gruntu. A więc, zdaniem organu, przyczyną braku ustalenia odszkodowania nie był brak wniosku o jego ustalenie, lecz brak spłaty należności na rzecz PFZ z tytułu otrzymania od Państwa gruntów. Tymczasem, zdaniem A. A., fakt złożenia wniosku o odszkodowanie znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym niniejszej sprawie. Również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie kwestionował faktu złożenia wniosku o odszkodowanie.
Skarżąca, odnosząc się do dokumentu z 13 lipca 1979 r. podkreśliła, że wbrew stanowisku Wojewody Mazowieckiego, odpis tego dokumentu został pozyskany właśnie z akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, która była objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym z 7 stycznia 1957 r. Obecnie ta księga jest prowadzona pod numerem [1]. Od wskazanej księgi 18 września 1996 r. odłączono działkę nr [2] i założono dla niej odrębną księgę ([3]). Działka nr [2] sąsiaduje bezpośrednio z terenem wywłaszczonym pod budowę Kanału [...] (działka nr [2] stanowi część działki B. B. pozostałą po wywłaszczeniu pod Kanał [...]). Obie księgi wieczyste obejmują działki, które wchodziły w skład nieruchomości z której dokonano wywłaszczenia pod budowę Kanału [...].
Jak wskazała skarżąca, Wojewoda Mazowiecki w sposób nieuzasadniony odmawia dokumentowi z 13 lipca 1979 r., który jest dokumentem urzędowym, waloru dowodowego.
Ponadto, skarżąca podała, że w skardze kasacyjnej organ twierdzi, iż kwestia wpłat dokonanych na rzecz PFZ nie ma znaczenia dla sprawy i nie jest istotne, czy B. B. dokonał ich w całości, czy w części. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przyczyną braku ustalenia odszkodowania nie był brak wniosku o jego ustalenie, lecz brak spłaty należności na rzecz PFZ z tytułu otrzymania od Państwa gruntów. Zatem, w opinii skarżącej, Wojewoda Mazowiecki w skardze kasacyjnej zaprezentował inne stanowisko niż we własnej decyzji wydanej wcześniej w sprawie.
Zdaniem skarżącej, autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił też zarzucanych naruszeń postępowania, w tym czy ewentualne naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani nie wykazał w jaki sposób Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego.
C. C. w piśmie z 29 listopada 2024 r. wskazała, że zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie Wojewody Mazowieckiego dotyczące braku wniosku o przyznanie odszkodowania stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z treścią decyzji tego organu. Zdaniem C. C., materiał dowodowy potwierdza również, że B. B. spłacił PFZ.
Jak podkreśliła C. C., skoro cała skarga kasacyjna została oparta na twierdzeniu, że wniosek o przyznanie odszkodowania nie został złożony i doszło do przedawnienia, to skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej konieczne jest przypomnienie, treści żądania wnioskodawczyń. C. C. i A. A. w piśmie z 13 maja 2020 r., doprecyzowanym 17 listopada 2020 r., wystąpiły do Urzędu m.st. Warszawy z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w trybie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n., za nieruchomość położoną obecnie w Warszawie, w dzielnicy [...], między ul. [...] a Kanałem [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [4]-cz. i [5]-cz. z obrębu [...], wywłaszczoną pod budowę [...] i stanowiącą w dniu wywłaszczenia własność B. B., ówcześnie stanowiącą nieruchomość o pow. 2 ha 4 175 m2, położoną we wsi [...], gr. [...], pow. [...], wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie (powoływanej dalej również jako "Prezydium WRD") z 7 stycznia 1957 r. Nr Sa.29/19/55.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 31 stycznia 2023 r. Nr 6/BM/WZR/2023 odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość.
Od powyższej decyzji odwołały się C. C. i A. A.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 11 maja 2023 r. nr 2119/2023 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewoda Mazowiecki ustalił, że orzeczenie z 7 stycznia 1957 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Z treści orzeczenia z 7 stycznia 1957 r. wynika, że na rzecz części właścicieli ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, natomiast w odniesieniu do właścicieli gruntów otrzymanych od Państwa w wyniku realizacji dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. poz. 13 ze zm.), m.in. B. B., nie ustalono odszkodowania w związku z koniecznością ustalenia wysokości wpłat dokonanych na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi (powoływanego dalej również jako "PFZ"). Zatem, jak wskazał organ, do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania dla B. B. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości konieczne było ustalenie, czy dokonał on wpłat na rzecz PFZ.
Organ uznał, że zgodnie z klauzulą znajdującą się na odpisie orzeczenia z 7 stycznia 1957 r., orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 27 marca 1957 r. W związku z tym, trzyletni termin wynikający z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, w tym domagania się wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, upłynął 28 marca 1960 r.
W ocenie organu, pomimo tego, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez wnioskodawcę wywłaszczenia, to do wydania orzeczenia o ustaleniu odszkodowaniu dojść nie mogło, gdyż w terminie przewidzianym w art. 39 dekretu B. B. nie przedstawił organowi właściwemu do ustalenia odszkodowania, dokumentu o dokonaniu spłaty wywłaszczonego gruntu ani innych dokumentów, które miałyby walor dowodowy w sprawie ustalenia odszkodowania. Wojewoda podkreślił, że w sprawie przyczyną braku ustalenia odszkodowania nie był brak wniosku o jego ustalenie, lecz brak spłaty należności na rzecz P.F.Z z tytułu otrzymania od Państwa gruntów. Organ przyznał, że w aktach sprawy znajduje się dostarczone przez wnioskodawczynie zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy w X. o niezaleganiu przez B. B. ze spłatą należności na rzecz P.F.Z., jednak dokument jest datowany na 13 lipca 1979 r. i z jego treści wynika, że został wydany celem przedłożenia w Biurze Notarialnym oraz pozyskany z akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, która nie była objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym z 7 stycznia 1957 r.
A. A. wniosła na powyżej opisaną decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, że wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie trzech lat od daty stwierdzenia, że orzeczenie z 1957 r. jest ostateczne i uznał, że w związku z tym roszczenie odszkodowawcze nie przedawniło się. Sąd nie podzielił natomiast ustaleń organu co do braku spłaty należności na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi z tytułu otrzymanych przez B. B. gruntów Aktem Nadania Ziemi z 8 listopada 1954 r. Nr 183/54 wydanym przez Prezydium PRN w wykonaniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego nie mogła być uwzględniona.
Przede wszystkim należy wskazać, że wymóg rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd odwoławczy pozostawiono uznaniu strony. Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności podlegają rozważeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma rozważenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., gdyż ustalenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpił skutek przedawnienia uczyni zasadnym przeprowadzenie oceny w zakresie stanowiska Sądu I instancji przyjmującego, że zgromadzone materiały dowodowe pozwalają na ustalenie, że B. B. dokonał należnej spłaty na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi.
Jak prawidłowo ustalił organ administracyjny, przepis ten został dodany ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., tj. w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. po art. 38 dodano nowy artykuł 38 a (który po ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu w Dz. U. z 1952 r., poz. 31 otrzymał oznaczenie - art. 39). Przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zgodnie z przepisem przejściowym - art. 48 ust. 1 ww. ustawy z 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze niezakończone, winno być prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie winno ustalać się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r., jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.
W sprawie nie jest sporne, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło przed dniem 1 lipca 1956 r., a zatem do ustalenia odszkodowania zastosowanie miały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Dekret ten regulował zasady dotyczące ustalania odszkodowania w rozdziałach 4 i 5 oraz nakładał obowiązek odszkodowawczy na ten podmiot, na którego wniosek orzeczono wywłaszczenie (art. 27). Z art. 33 dekretu wynikało, że ustalenie odszkodowania następowało na wniosek każdej ze stron, zaś zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.
Zgodzić się trzeba z organem administracyjnym, że orzeczenie Prezydium WRN z 7 stycznia 1957 r. stało się prawomocne z dniem 27 marca 1957 r., zgodnie z klauzulą znajdującą się na odpisie orzeczenia. Prawidłowo też ustalił organ, że termin trzyletni na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, w tym domagania się wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, upłynął 28 marca 1960 r.
Zaznaczenia tylko wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest sporne, że wniosek o odszkodowanie został złożony przez wnioskodawcę wywłaszczenia – [...] w [...]. Kwestia skutecznie złożonego wniosku o odszkodowanie w związku z orzeczeniem z 7 stycznia 1957 r. o wywłaszczeniu nie jest bowiem objęta zarzutami skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego, nie można uznać, że okoliczność złożenia wniosku w terminie, który następnie nie został rozpoznany, nie ma znaczenia dla sposobu rozumienia i stosowania art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Ustalenie, że wniosek został złożony w terminie oznacza, że roszczenie odszkodowawcze nie przedawniło się. Jak zauważono w piśmiennictwie, w doktrynie cywilistycznej okresu powojennego, pojęcie roszczenia definiowano jako "moc prawną domagania się od innych osób pewnej czynności lub pewnego zaniechania", będącą "wpływem prawa podmiotowego", zaś wykonywanie prawa podmiotowego rozumiano jako faktyczne czynności, które urzeczywistniają treść tego prawa, uskuteczniając płynące z niego uprawnienia, jako czynności spełniające cel, dla którego prawo podmiotowe istnieje (tak: E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, System Informacji Prawnej LEX 2014). Przyjęto zatem, że roszczenie odszkodowawcze powstawało z mocy prawa faktycznie z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe. Tylko z tym momentem przejście prawa własności stawało się bowiem "stabilnym" faktem prawnym i tylko z tym momentem można było dochodzić roszczeń odszkodowawczych pod rygorem skutku prawnego w postaci obowiązku wydania przez organ orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania. Innymi słowy, tylko ostateczne orzeczenie wywłaszczeniowe mogło stać się podstawą wystąpienia o odszkodowanie za pozbawienie właściciela posiadania nieruchomości (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2704/15).
Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji nieprawidłowo przywołał jego stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (niezależnie od niepodniesienia zarzutu kasacyjnego w tym zakresie, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a.). Trudno przesądzić, czy stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest wynikiem braku niezrozumienia istoty przedawnienia, czy braku jasnego sformułowania jego koncepcji, w każdym razie stanowisko to pozostaje niekonsekwentne. Z jednej strony bowiem organ potwierdza, że wniosek o odszkodowanie został złożony przed upływem terminu wygaśnięcia roszczenia, z drugiej strony jednak prezentuje stanowisko, że przedawnienie nastąpiło, ale równocześnie prowadzi postępowanie, w którym bada okoliczności relewantne dla ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Nie może stanowić argumentu za stanowiskiem o przedawnieniu w niniejszej sprawie powoływanie się przez organ na poglądy doktryny i orzecznictwa wskazujące, że treść art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie rodzi wątpliwości co do materialnoprawnego charakteru wskazanego w nim terminu. Nie przemawia za stanowiskiem organu pogląd, który Naczelny Sad Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę aprobuje, że przedawnienie jest powiązane z instytucją prawa materialnego – odszkodowaniem za wywłaszczenie. Odszkodowanie to przybiera postać świadczenia głównego (zasadniczego) – będącego ekwiwalentem za odjęcie prawa do nieruchomości oraz świadczeń dodatkowych – akcesoryjnych, (bezpośrednio z nim powiązanych), a więc zapłaty odsetek za zwłokę i waloryzacji przyznanego acz niewypłaconego odszkodowania. Powołane natomiast przez skarżący kasacyjnie organ wyroki sądów administracyjnych, w których wskazano, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, dotyczyły tych stanów faktycznych i prawnych, w których roszczenia o odszkodowanie przedawniły się z powodu niezłożenia wniosku w terminie.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez jego niezastosowanie i brak uznania, że w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, należało więc uznać za chybiony.
Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., kwestionujący stanowisko Sądu I instancji odnośnie do przedawnienia roszczenia o ustaleniu odszkodowania, "w sytuacji w której wskazany przepis był stosowany przez organy obu instancji i był podstawą prawną dla odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość".
Tak skonstruowany zarzut, mimo tego, że opiera się na dwu różnych podstawach kasacyjnych, opiera się w istocie na zarzucie naruszenia art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (przepisu o charakterze materialnoprawnym). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 P.p.s.a. statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6), bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych
Uznanie za prawidłowe stanowiska Sądu i instancji, że roszczenie odszkodowawcze nie przedawniło się, aktualizuje konieczność odniesienia się do stanowiska tego Sądu co do dokonania przez B. B. wpłat na pokrycie należności Państwowego Funduszu Ziemi, zgodnie z orzeczeniem z 7 stycznia 1957 r. Jak wskazał Sąd I instancji, w skład materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie weszły takie dokumenty jak:
1) elaborat szacunkowy wywłaszczonych gruntów we wsi [...] powiat [...] na rzecz Skarbu Państwa na zlecenie Wydziału Społeczno – Administracyjnego, Ref. Wywłaszczeń P.W.W.R.N. z 16 listopada 1956 r., z którego wynika, że B. B. areał wywłaszczonych gruntów 2 ha 4175 m² ogółem 6.094 zł 73 gr. (punkt 9 elaboratu);
2) pismo pochodzące od Prezydium PRN w [...].Wydział Finansowy Nr Fn.III-P. i O.-2243/58 z 4 sierpnia 1958 r. skierowane do Prezydium WRN Wydział – Społeczno-Administracyjny w Warszawie – "Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Finansowy w [...] Stanowiące odpowiedź na pismo tamt. Wydziału z dn. 6.V.1958 roku, w którym informowano, że niżej wymienieni rolnicy zam. we wsi [...] G.R.N. [...] wpłacili na pokrycie należności Państwowego Funduszu Ziemi następujące kwoty: [...] 3/ B. B. s. J. – 2.850 zł. Ponieważ u wyżej wymienionych rolników dotychczas dokonano szacunku nadzielonych gruntów Wydział Finansowy nie posiada dokładnych danych odnośnie powierzchni otrzymanych przez nich działek.
3) zaświadczenie pochodzące z zasobów Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...] w Warszawie IX Wydział Ksiąg Wieczystych L.dz. Nr 552/21 wydane przez Urząd Gminy w X. (województwo stołeczne warszawskie) Z-229/79 z 13 lipca 1979 r., w którym "Urząd Gminy w X. zaświadcza, że ob. B. B. zam. Warszawa ul. [...] nie zalega ze spłatą należnych rat z tytułu posiadania gruntów P.F.Z. Należność została całkowicie spłacona. Zaświadczenie niniejsze wydaje się celem przedłożenia w Biurze Notarialnym.".
W ocenie Sądu I instancji, z pierwszego z wymienionych dokumentów wynika, że w 1956 r. dokonano oszacowania wartości nieruchomości, w tym w odniesieniu do nieruchomości B. B.; z drugiego z wymienionych dokumentów wynika, że w powyższym okresie B. B. dokonał wpłaty określonej wielkości należności na rzecz P.F.Z. i Prezydium WRN w Warszawie podejmowało czynności zmierzające do pozyskania informacji dotyczących wpłat na rzecz P.F.Z.; z trzeciego zaś dokumentu wynika, że B. B. należności na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi z tytułu otrzymanych gruntów całkowicie spłacił. Zdaniem Sądu I instancji, Prezydium WRN w Warszawie podjęło więc czynności zmierzające do pozyskania informacji dotyczących wysokości uiszczonych wpłat na rzecz P.F.Z.
Sąd Wojewódzki uznał też, że dla oceny czy doszło do przedawnienia trzyletniego terminu, w którym można było dochodzić roszczenia odszkodowawczego, nie mogło mieć znaczenia, że wyżej opisane zaświadczenie wydano 13 lipca 1979 r. ani, że nastąpiło to w celu przedłożenia w biurze notarialnym, ani też że pozyskano je z akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, która nie była objęta wywłaszczeniem na mocy orzeczenia z 7 stycznia 1957 r.
Na tej podstawie Sąd I instancji wywiódł, że dokumenty powyżej opisane stanowią dowody wskazujące, że doszło do spłaty należności należnych P.F.Z. ze strony wywłaszczonego właściciela B. B. W szczególności zaświadczenie z 13 lipca 1979 r. należało potraktować jako dokument dowodzący, że do spłaty wywłaszczonego gruntu doszło.
Ocena Sądu I instancji w powyższym zakresie nie została skutecznie podważona przez podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (w odniesieniu do którego aktualne pozostają uwagi podane powyżej o odrębnych podstawach wniesienia skargi kasacyjnej), kwestionujący stanowisko Sądu I instancji o dokonaniu przez B. B. spłaty na rzecz P.F.Z., co zostało poparte znajdującymi się w aktach sprawy środkami dowodowymi.
Podkreślenia przy tym wymaga, że nie mogą odnieść spodziewanego skutku zarzuty błędnych ustaleń faktycznych sprowadzające się jedynie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który w istocie zaaprobował ustalenia stanu faktycznego przyjęte w zaskarżonej decyzji. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może bowiem sprowadzać się do samej tylko polemiki, bez wskazania na czym polegał błąd Sądu I instancji w tym zakresie. Zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania nie może też sprowadzać się do polemiki co do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuścił się Sąd I instancji. Analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie tego zarzutu prowadzi co najwyżej do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ polemizuje z brakiem zaaprobowania przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracyjne. Organ, przykładowo, w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał, że na ocenę zaświadczenia z 13 lipca 1979 r. wydanego przez Urząd Gminy w X. o niezaleganiu przez B. B. ze spłatą należności na rzecz P.F.Z. ma wpływ fakt sporządzenia go celem przedłożenia w Biurze Notarialnym oraz pozyskania go z akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, która nie była objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym z 7 stycznia 1957 r.
Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie wyznacza wprawdzie organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. W tym zakresie ocena organu administracyjnego została zakwestionowana przez Sąd I instancji, to jednak żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie pozwolił na przyjęcie innej oceny.
Należało więc zgodzić się z Sądem I instancji, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. B. dokonał należnej spłaty na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, więc przyczyną braku ustalenia odszkodowania nie mogło być stwierdzenie braku spłaty należności z tytułu otrzymania ziemi.
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. wyraźnie ustanawiał tryb ustalania odszkodowania na wniosek. Skoro, jak wskazano wyżej, organy niezasadnie przyjęły, że doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego B. B., to w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten służy bowiem do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji, gdy roszczenie odszkodowawcze nie uległo przedawnieniu. Prawidłowo więc uznał Sąd I instancji, że skoro wniosek o odszkodowanie został złożony, w aktach sprawy znajduje się dowód świadczący, że doszło do spłaty należności na rzecz PFZ, to stosunek materialnoprawny może być nawiązany. Powinno to dać organowi podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, objętą m.in. wnioskiem skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a., orzekł jak wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.