I OSK 564/19

I OSK 564/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1343/17 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-10-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2101
art. 20 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/17 w sprawie ze skarg S. M. i A. M. na decyzje Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1) postanawia sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/17 poprzez zastąpienie dotychczasowego rozstrzygnięcia: "uzupełnić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/17 w ten sposób, że dotychczasowe rozstrzygnięcie oznaczyć jako pkt I oraz dodać pkt II o treści: zarządza zwrot na rzecz skarżących z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 400 zł (czterysta złotych) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od wniesionych skarg" sformułowaniem: "uzupełnić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/17 poprzez dodanie pkt III o treści: zarządza zwrot na rzecz skarżących z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 400 zł (czterysta złotych) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od wniesionych skarg"; 2) oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1343/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I oddalił skargi S. M. i A. M. na decyzje Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów a także przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego P. G. kwotę 480 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania (pkt II).
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] i [...] czerwca 2016 r. odmówiono S. M. i A. M. aktualizacji operatu ewidencyjnego dla działek obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]: nr [...] i [...] (nr [...]) oraz nr [...] i [...] (nr [...]) - polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego S (sady) w miejsce użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe).
Odwołania od powyższych decyzji wnieśli S. M. i A. M.
Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2017 r. i [...] września 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin oraz zdjęcia, wykluczały możliwość wykazania na ww. działkach użytku gruntowego "S" - jak tego żądali wnioskodawcy, a co za tym idzie decyzje organu I instancji były zgodne z prawem. Zdaniem organu ww. działki były w całości terenem mieszkaniowym nierozerwalnie związanymi z budynkami mieszkalnymi posadowionymi na działkach [...] i [...]. Ujawniony więc w operacie ewidencji gruntów i budynków użytek gruntowy B (tereny mieszkaniowe) określony został prawidłowo, zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). Zagospodarowanie działek licznymi krzewami i drzewami ozdobnymi oraz owocowymi jednoznacznie wskazywało, że był to ogródek przydomowy. Obszar ten funkcjonalnie związany był z budynkiem mieszkalnym, a zatem prawidłowo został określony jako "B - tereny mieszkaniowe" i nie wymagał w tym zakresie aktualizacji.
Organ zaznaczył przy tym, że stan ewidencyjny ww. działek wynikał z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wydanej w dniu [...] września 2015 r. w przedmiocie aktualizacji z urzędu danych o sposobie użytkowania działek. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2015 r., a następnie skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1683/15.
Organ wskazał, że na podstawie oględzin ustalono, że działkę nr [...] porastało 38 drzew owocowych, 5 krzewów owocowych, 7 małych krzaków jeżyn. Na działce nr [...] rosło 25 krzewów owocowych, 18 drzew owocowych, 1 winogrono, 4 jeżyny, 3 krzewy ozdobne (2 rododendrony), 2 hortensje oraz skupisko malin, a nadto posadowiony był dom w zabudowie bliźniaczej. Na ww. działkach między drzewami i krzewami rosła trawa, która była koszona. Przy budynku rosły 3 bukszpany i 2 skupiska lilii. Działka nr [...] była odgrodzona od działki nr [...] oraz od działek [...] i nr [...] żywopłotem z tui. Z kolei od strony południowej ww. działki ogrodzone były siatką na betonowej podmurówce.
Działkę nr [...] porastało 12 krzewów i 14 drzew owocowych, 3 winogrona,, a przed budynkiem rosły hortensje, piwonie, bukszpany, drzewa ozdobne iglaste, lilak, irga, liliowce, magnolia oraz skupisko kwiatów (liliowce, lilie). Z kolei działkę nr [...] porastało 8 krzewów owocowych, 12 drzew owocowych i 6 winogron, a nadto liliowce, piwonie oraz skupisko kwiatów. Na działkach tych, między drzewami i krzewami rosła trawa, która była koszona. Na działkach tych znajdowały się utwardzane wjazdy, a działki odgrodzone były od siebie siatką na podmurówce wzdłuż której rosły tuje. Działka nr [...] była odgrodzona od działki nr [...] betonową podmurówką wzdłuż której rosły tuje. Działka nr [...] była ogrodzona siatką ogrodzeniową na betonowej podmurówce od działki nr [...]. Opisane działki od strony ulicy [...] ogrodzone były trwałym ogrodzeniem.
W ocenie organu odwoławczego żądanie wykazania na części niezabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...] i na działce nr [...] (o łącznej powierzchni działek mniejszej niż 0,10ha) oraz na działkach nr [...] i nr [...] (o łącznej powierzchni działek wynoszącej 0,0603ha) - użytku "S" było bezzasadne, gdyż żaden obszar działek nie stanowił takiego użytku. Zagospodarowanie działek licznymi krzewami i drzewami ozdobnymi oraz owocowymi jednoznacznie wskazywało, że był to ogródek przydomowy. Obszar ten funkcjonalnie związany był z budynkiem mieszkalnym, a zatem prawidłowo został określony jako "B - tereny mieszkaniowe". Ponadto, zdaniem organu, kontur użytku mieszkaniowego w granicach poszczególnych działek powinien być obszarem zwartym o regularnych granicach, zawierającym w sobie nie tylko grunty zajęte pod budynkami, ale także grunty położone pomiędzy budynkami i urządzeniami lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki, czy drzewa i krzewy owocowe.
Odnosząc się do zarzutu odwołania organ podał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji istniało odniesienie do zapisu zamieszczonego w załączniku nr 6 pkt 2 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wynikało z niego, że grunty o cechach określonych w Ip 2 w kolumnie 3 tabeli (sady) o powierzchni co najmniej 0,1000ha zaliczało się do użytku gruntowego, na którym nasadzono drzewa owocowe i krzewy. W związku z powyższym wskazano, że na użytku "B", na obszarze o ww. powierzchni zawartym w działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i [...] nasadzono drzewa i krzewy owocowe. Zatem grunt zawarty w tym obszarze należało zaliczyć do użytku B. Wskazano również, że ww. przepis odnosił się bezpośrednio do § 68 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym sadów o powierzchni mniejszej niż 0,1000ha oraz innych użytków gruntowych, a powierzchni mniejszej niż 0,0100ha nie wykazywano w ewidencji. Organ wyjaśnił, że z definicji użytku gruntowego "B" jednoznacznie wynikało, że teren tak oznaczony to również teren znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, w tym zajęty pod trawniki, rabaty, kwietniki i warzywniki, przy czym wyliczenie to miało jedynie charakter przykładowy i nie wykluczało z zakresu definicji użytku "B" terenów, na których rosły drzewa owocowe i krzewy.
Odnosząc się do daty wszczęcia postępowań organ podał, że był nią dzień wpływu do organu I instancji wniosków dotyczącego aktualizacji, tj. 28 i 29 grudnia 2016 r.
Skargi na powyższy decyzje wnieśli S. M. i A. M.
W piśmie z 7 września 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargi zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) w zw. z § 16 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że sporne nieruchomości prawidłowo zostały zakwalifikowane jako użytek "B" oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi wskazał, że zasadniczo skarżący nie kwestionowali stanu faktycznego, tj. ustaleń w zakresie ilości posadzonych na działkach drzew i krzewów owocowych. Wprawdzie, w praktyce skarżący wykazywał, że na spornych działkach posadzono o 9 szt. drzew więcej niż to wykazał organ w toku przeprowadzonych oględzin, ale zdaniem Sądu różnice te nie miały znaczenia. Organ nie ustalał bowiem charakteru ww. działek w oparciu o ilość posadzonych drzew owocowych. W istocie sporny był sposób liczenia obszaru ww. działek przez pryzmat stosowania przepisów dotyczących określania rodzaju poszczególnych użytków.
Przedmiotem sporu była bowiem wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków określających w załączniku nr 6 kolumnie 3 cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie bowiem z opisem dotyczącym sadów (symbol S) do sadów zaliczać należało grunty o powierzchni co najmniej 0,1000ha, na których w zwartym nasadzeniu rosły drzewa owocowe lub krzewy owocowe (minimum 600 drzew lub 2000 krzewów na 1ha) lub na których założone zostały szkółki owocowych drzew lub krzewów lub winnice. Natomiast zgodnie z opisem dotyczącym terenów mieszkaniowych (symbol B) do tego typu terenów zaliczać należało m.in. tereny położone między budynkami i urządzeniami lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Słusznie przy tym organ zauważał, że wymienienie nasadzeń w opisie terenów mieszkaniowych było tylko przykładowe. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na tego typu użytkach (tj. terenach mieszkaniowych), znajdować się mogły drzewa lub krzewy owocowe, będące częścią tzw. ogródków przydomowych. Sąd przyznał też rację organowi, że jeżeli zwarty obszar nasadzeń drzewami i krzewami owocowymi byłby mniejszy od 0,1000ha to zgodnie z § 68 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków - użytków takich nie wykazywało się w ewidencji jako odrębnie sklasyfikowanych użytków gruntowych.
Innymi słowy, zdaniem Sądu, pokrycie spornych działek drzewami i krzewami owocowymi, które to nasadzenia nie miałyby charakteru zwartego na obszarze co najmniej 0,1000ha - nie uzasadniałoby nadania działkom symbolu "S", Dla zakwalifikowania ww. działek do terenów budownictwa mieszkaniowego nie miało również znaczenia, że działki te faktycznie nie są zabudowane. Jak bowiem wynika z opisu terenów mieszkaniowych o symbolu "B" znajdującego się w załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia (pkt 3 kolumna 3 Ip. 12) - tereny mieszkaniowe to grunty "(...) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń (...)". Nie miało również znaczenia, że działka zabudowana (działki zabudowane) są własnością wyłącznie skarżącej (żony skarżącego) ponieważ brak jest zastrzeżenia o tożsamości właścicieli klasyfikowanych gruntów w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sąd zauważył, że na działkach [...] i [...] wzniesione zostały budynki w zabudowie bliźniaczej - z budynkami tymi związane były ciągi komunikacyjne przebiegające w kierunku ul. [...] przez działki [...] i [...]. Dokumentacja fotograficzna dotycząca oględzin działek [...] i [...] potwierdza, że na działkach znajdowały się również rośliny o charakterze ozdobnym (piwonie, ozdobne rośliny iglaste). Podobnie na działce [...] znajdowały się również krzewy ozdobne (rododendrony i hortensje). Z protokołu oględzin wynika również, że działka [...] została odgrodzona od działki [...] betonową podmurówką wzdłuż której zasadzono tuje.
Sąd uznał więc za prawidłowe ustalenia organu o funkcji spornych działek jako związanych z budynkami i urządzeniami mieszkalnymi, a także położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków. W konsekwencji zasadna była odmowa aktualizacji oznaczenia użytków ww. działek.
Ponadto zwrócono uwagę, że skarżący, we wniesionych skargach, zliczają wszystkie nasadzenia drzew i krzewów owocowych znajdujące się w kompleksie działek [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...], ale pomijają fakt, że nasadzenia te nie mają jednolicie zwartego charakteru ponieważ między nimi znajdują się budynki mieszkalne ([...] i [...]); ciągi komunikacyjne związane z budynkami mieszkalnymi ([...] i [...]), rośliny ozdobne ([...], [...] i [...]), a także graniczny ciąg podmurówki z nasadzonymi tujami (granica pomiędzy działką [...], a działkami [...] i [...]). Sąd uznał więc również za zasadne, że organ zastosował w sprawie § 68 ust. 5 rozporządzenia, skoro obszar nasadzeń drzewami i krzewami owocowymi znajdujący się na działkach [...] (poza terenem zabudowy budynkiem mieszkalnym) i [...] był mniejszy niż 0,10ha. Jako sad należało wykazywać grunty powyżej 0,10ha o zwartych nasadzeniach drzew i krzewów owocowych - natomiast grunty o cechach sadu (tj. zwartych nasadzeniach), ale o powierzchni większej niż 0,0100ha i mniejszej niż 0,1000ha zaliczać należało do takiego użytku gruntowego, na którym nasadzono drzewa owocowe lub krzewy czyli - jak w rozpoznawanej sprawie - do terenów mieszkaniowych o symbolu B.
Jeżeli więc użytkiem na którym nasadzono w sposób zwarty drzewa i krzewy owocowe były tereny mieszkaniowe (B) to nasadzenia o charakterze sadowniczym na obszarze między 0,01ha a 0,10ha zaliczyć należało do terenów mieszkaniowych.
Skarżący wskazywali, że ich zdaniem definicja encyklopedyczna "ogrodu" nie obejmuje drzew i krzewów owocowych. W ocenie Sądu zarzut ten jest niezasadny ponieważ ww. rozporządzenie zawiera własne definicje poszczególnych typów użytków. Nie było więc podstaw do posługiwania się definicjami słownikowymi czy też encyklopedycznymi. Zgodnie bowiem z § 68 ust. 6 rozporządzenia, na który to przepis powołali się również skarżący, zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określał załącznik nr 6 do rozporządzenia. Należało więc stosować przy określaniu poszczególnych typów gruntów - kryteria określone w tym załączniku.
Definicje typów użytków gruntowych zostały określone w ww. załączniku nr 6 poprzez wymienienie w kolumnie 3 cech tych gruntów i innych przesłanek decydujących o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. I tak, w punkcie 3 definicji terenów mieszkalnych o symbolu B - wskazano, że są to również grunty: "położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki". Sąd zauważył, że użyte określenie "w tym" nie wyklucza innego typu nasadzeń, a więc np. drzew i krzewów owocowych. Są to bowiem nasadzenia o charakterze użytkowym, analogicznym jak nasadzenia warzyw. Sąd zgodził się z organami, że "trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki" w istocie opisują charakter przydomowych upraw. Skoro więc nasadzenia drzew i krzewów owocowych znajdowały się na terenach położonych między budynkami mieszkalnymi i nie przekraczały 0,10ha licząc jednak odrębnie obszary poszczególnych nasadzeń, to słusznie organy uznały, że jest to tzw. przydomowy ogródek, co nie uzasadniało zmiany kwalifikacji użytków z "B" na "S". W tym kontekście zasadnie organy twierdziły, że nasadzenie drzew i krzewów owocowych w ogrodzie przydomowym było neutralne z punktu widzenia oceny charakteru gruntu.
Sąd uznał, że niezgłoszenie przez pracowników organu, w toku przeprowadzania oględzin, zarzutów co do twierdzeń skarżącego o sadowniczym charakterze działek nie oznaczało, że nie było możliwe kwestionowanie w decyzji stanowiska skarżących. Oględziny są tylko jednym z dowodów w sprawie. Zasadniczo więc, najpierw organ przeprowadza oględziny (sporządzając z nich protokół), a następnie dowód ten rozpatruje i ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Oględziny służyły wiec przede wszystkim ustaleniu jak wyglądały działki tzn. jaka roślinnością były porośnięte oraz czy znajdowały się na nich jakiekolwiek budynki lub budowle itp. W wydanych decyzjach organ, powołując się na przeprowadzone oględziny, w żaden sposób nie zmienił opisywanych okoliczności faktycznych - rozbieżności dotyczyły jedynie czy działki te, pomimo porastania drzewami i krzewami owocowymi, należało zakwalifikować do sadów.
Postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzupełnił wyrok z dnia 2 października 2018 r. w ten sposób, że dotychczasowe rozstrzygnięcie oznaczono jako pkt I oraz dodano pkt II o treści: "zarządza zwrot na rzecz skarżących z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 400 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od wniesionych skarg".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. M. i A. M., zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. w zw. z pkt 1.1.2 i 2 załącznika nr 6 do tegoż rozporządzenia, pt. "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków rolnych" - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu i błędne przyjęcie, że nieruchomości, których dotyczy postępowanie zostały prawidłowo zakwalifikowane jako użytek "B", mimo, iż stosownie do wskazanych przepisów i stanu faktycznego należy je zakwalifikować jako użytek "S";
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ czynności zmierzających do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania sprzecznej z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu i przyjęcia niezgodnego ze stanem faktycznym rzeczywistej zwartości nasadzenia drzew owocowych i krzewów, ich ilości, związania działek z budynkami i urządzeniami mieszkalnymi oraz braku zabudowań, a w konsekwencji wadliwego uznania, że nieruchomości, których dotyczy postępowanie, nie spełniają wymogów użytku "S" – sady i kwalifikować je należy jako użytek "B".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w związku ze sporządzeniem skargi kasacyjnej i postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 176 p.p.s.a. przytoczone podstawy kasacyjne winny zostać uzasadnione.
Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, a naruszenie tych przepisów zostało stosownie uzasadnione.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał skargi złożone na dwie decyzje Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] września 2017 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającą aktualizacji operatu ewidencyjnego dla działek nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji użytku gruntowego S (sady) w miejsce użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe). Przedmiotowe działki stanowią własność S. M. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2017 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającą aktualizacji operatu ewidencyjnego dla działek nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji użytku gruntowego S (sady) w miejsce użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe). Przedmiotowe działki są przedmiotem ustawowej wspólności majątkowej S. M. i A. M.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego.
W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie następujących przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (skoro zarzuty dotyczą prawa materialnego to powinna być lit. a) w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 16 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w uzasadnieniu tego zarzutu nie jest powoływany § 16, lecz § 68 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia, a zważywszy na przedmiot sporu, to należy wnioskować, że ten przepis jest prawidłowy) w zw. z pkt 2 i 12 załącznika nr 6 do rozporządzenia.
Naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje "poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomości, których dotyczy postępowanie zostały prawidłowo zakwalifikowane jako użytek "B" mimo, że stosownie do wskazanych przepisów należy je zakwalifikować jako użytek "S". Zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wskazując na § 68 ust. 5 rozporządzenia, w którym zawarta jest definicja pojęcia "sad" i podnosi, że definicja ta odbiega od treści załącznika nr 6 do którego odsyła ust. 6 § 68 rozporządzenia. Zdaniem skarżących kasacyjnie zestawiając ze sobą brzmienie tych dwóch przepisów nasuwa się wniosek, że wprowadzają one dwie definicje tego samego użytku gruntowego, które różnią się między sobą w zakresie jego wielkości.
Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa materialnego to przede wszystkim należy stwierdzić, że z powołanego art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków, a wśród tych informacji jest również informacja dotycząca rodzajów użytków gruntowych, treść tego przepisu jest bezsporna i nie kwestionowana, ani przez organ, ani przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast jakie są rodzaje użytków gruntowych zostało określone w § 67 i § 68 rozporządzenia, a zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z § 68 ust. 5 rozporządzenia sadów o powierzchni mniejszej od 0,1000ha oraz innych użytków gruntowych o powierzchni mniejszej od 0,010ha nie wykazuje się w ewidencji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie definicja ta odbiega od treści załącznika nr 6, do którego odsyła § 68 ust. 6 rozporządzenia. Zgodnie z definicją z załącznika nr 6 do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,100ha na których w zwartym nasadzeniu rosną drzewa owocowe lub krzewy owocowe (minimum 600 drzew lub 2000 krzewów na hektar) lub na których założone zostały szkółki owocowych drzew lub krzewów lub winnice. Powyższe stanowisko skarżących kasacyjnie, iż mamy do czynienia z dwiema niespójnymi definicjami jest błędne, a do kwestii tej odnosiły się zarówno organy administracji w wydanych decyzjach jak i Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, a prezentowane stanowisko jest prawidłowe.
Z powyższych przepisów wynika, że użytek gruntowy sad może być wykazany w ewidencji gruntów tylko wówczas gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: pierwsza przesłanka dotyczy powierzchni, czyli do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,100ha, a druga przesłanka dotyczy charakteru, rodzaju, ilości nasadzeń. Niespełnienie kryterium powierzchni, czyli powierzchnia gruntu jest mniejsza od 0,1000ha powoduje, że mimo że na gruncie znajdują się nasadzenia o jakich mowa w załączniku, to taki grunt nie może być wykazany w ewidencji gruntu jako sad. Tym samym, aby w ewidencji gruntu można było wykazać użytek gruntowy sad, nie wystarczy, że na gruncie tym rosną w zwartym nasadzeniu drzewa owocowe, krzewy owocowe, w określonych ilościach (który w potocznym znaczeniu może być określany jako sad), ale musi być jeszcze spełnione kryterium obszarowe, czyli powierzchnia gruntu musi wynosić co najmniej 0,100ha. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.
W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy dotyczącego charakteru, rodzaju, ilości, zwartości nasadzeń, co doprowadziło do wadliwego uznania, że nieruchomości których dotyczy postępowanie, nie spełniają wymogów użytku sady "S", a w konsekwencji kwalifikować je należy jako użytek "B".
Odnosząc się do tego zarzutu, to w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargi na dwie decyzje Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, tj. decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r., a postępowanie to dotyczyło działek nr [...] i [...] stanowiących własność S. M. oraz na decyzję z dnia [...] września 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r., a postępowanie to dotyczyło działek nr [...] i [...] będących przedmiotem ustawowej wspólności majątkowej S. M. i A. M. Zarówno w obu decyzjach organu I instancji, jak i w obu decyzjach organu II instancji, organy przeprowadziły szczegółowe ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na każdej z czterech działek, które były przedmiotem tych dwóch postępowań. Co do każdej z czterech działek ustalono i szczegółowo opisano jakie jest ich położenie, ustalono jakie jest ich aktualne zagospodarowanie, wskazano, że sposób zagospodarowania działek jest ściśle związany ze znajdującymi się częściowo na działkach nr [...] i [...] budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej, z utwardzonymi wjazdami oraz zagospodarowany ogrodem, szczegółowo ustalono co do każdej z działek jakie drzewa, krzewy, zarówno ozdobne jak i owocowe i w jakiej liczbie znajdują na każdej z czterech działek, a także klomby kwiatowe, wskazano również jak wygląda komunikacja na działkach, dojście do budynków, dojazd do garaży. Powyższe ustalenia doprowadziły organy do wniosku, że na przedmiotowych działkach występuje użytek gruntowy tereny mieszkaniowe, określony symbolem B. Również Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonych decyzji szczegółowo odniósł się do ustaleń stanu faktycznego co do każdej z czterech działek, w konkluzji potwierdzając, że ustalenia poczynione przez organy są prawidłowe, a funkcja spornych działek jest związana z budynkami mieszkalnymi.
W takich okolicznościach faktycznych sprawy skarżący kasacyjnie formułuje zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten sformułowany jest w sposób ogólny, bez odniesienia się, bez wskazania, które z poczynionych ustaleń i co do której działki są nieprawidłowe. W rzeczywistości poczynione ustalenia faktyczne nie są kwestionowane, a kwestionowana jest ocena prawna poczynionych ustaleń faktycznych, a to oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, na podnoszoną już okoliczność, że Sąd pierwszej rozpoznał skargi na dwie decyzje Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] września 2017 r. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczyła działek nr [...] o pow. [...]ha i działki [...] o pow. [...]ha w tym zabudowana jest pow. [...]ha, działki te stanowią nieruchomość będącą własnością S. M. dla których prowadzona jest księga wieczysta Nr [...].
Natomiast decyzja z dnia [...] września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczyła działek nr [...] o pow. [...]ha i działki nr [...] o pow. [...]ha działki te stanowią nieruchomość, która jest przedmiotem ustawowej wspólności majątkowej S. M. i A. M. dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. A zatem w sensie prawnym są to odrębne nieruchomości (żadna z nich nie przekracza powierzchni 0,1000ha), albowiem prawo własności przysługuje różnym podmiotom, a w konsekwencji wpisane są do różnych ksiąg wieczystych, dlatego też prowadzone były dwa postępowania administracyjne, albowiem strony tych postępowań były różne. Powyższa okoliczność prawna ma istotne znaczenie również dla ewidencji gruntów, w której zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawnia się informacje dotyczące gruntu ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych, a zgodnie z ust. 2 pkt 1 wykazuje się także właściciela nieruchomości. Dlatego też ustalając dla potrzeb ewidencji gruntów informacje dotyczące gruntu o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 jak powierzchnie, rodzaj użytków gruntowych należy mieć na uwadze stan prawny każdej nieruchomości. Nie można tym samym ustaleń tych czynić w oparciu o różne w sensie prawnym nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skarga kasacyjną.
Wyrok Sądu pierwszej instancji składał się z dwóch punktów, tj. rozstrzygnięcia o oddaleniu skarg (pkt I) oraz orzeczenia o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (pkt II), dlatego na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. należało sprostować postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r. o uzupełnieniu ww. wyroku w zakresie zwrotu na rzecz skarżących nienależnie uiszczonego wpisu od wniesionych skarg.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne od Skarby Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjnym w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.