I OSK 562/22

I OSK 562/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 650/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 245 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b,art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 650/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 30 czerwca 2021 r. znak: SKO.1751/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 650/21, po rozpoznaniu skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 30 czerwca 2021 r. znak: SKO.1751/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 26 czerwca 2020 r. A. A. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. B.
Wójt Gminy X. decyzją z 20 lipca 2020 r. odmówił przyznania świadczenia. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z 21 listopada 2020 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z 30 czerwca 2021 r. znak: SKO.1751/20, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało A. A. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną B. B. na okres:
- od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w wysokości 1 830 zł,
- od 7 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości 1 576,80 zł,
- od 1 lipca 2021 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 971 zł miesięcznie.
Kolegium ustaliło, że stosownie do orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Janowie Lubelskim z 7 grudnia 1993 r., matka skarżącej - B. B. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów, co odpowiada orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium stwierdziło jednak istnienie innych, niż wskazane przez organ I instancji, przeszkód prawnych uniemożliwiających przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Mianowicie do 6 czerwca 2021 r., z wyłączeniem okresu od dnia 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., zachodził zbieg świadczeń, gdyż w okresach od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz od 1 grudnia 2020 r. do 6 czerwca 2021 r. włącznie, skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co wykluczało przyznanie jej za te okresy świadczenia pielęgnacyjnego. Zbieg świadczeń ustał z dniem doręczenia skarżącej ostatecznej decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. 7 czerwca 2021 r. i to od tej daty przysługuje skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało więc skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okresy, w których nie zachodził zbieg świadczeń to jest za listopad 2020 r. (od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.) oraz od 7 czerwca 2021 r. na czas nieokreślony, stosownie do orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki. Wysokość świadczenia za niepełny miesiąc obliczono zgodnie z zasadą określoną w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnożąc przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Decyzja uchylająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wywołała skutek prawny z chwilą doręczenia ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, a tym samym do 6 czerwca 2021 r. włącznie skarżącej przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne za listopad 2020 r. przyznano w obowiązującej w 2020 r. wysokości 1 830 zł, zaś od czerwca 2021 r. – 1 971 zł miesięcznie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. A. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 czerwca 2020 r., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Skarżąca dokonała przy tym wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oświadczając już w dniu złożenia wniosku, a następnie jeszcze dwukrotnie (29 października 2020 r. i 14 kwietnia 2021 r.), że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenia były znane organowi. Przez złożenie tych oświadczeń odpadła negatywna przesłanka - zbieg świadczeń, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na wniosek skarżącej z 25 października 2019 r., organ przyznał jej decyzją z 19 listopada 2019 r. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy czyli od 1 listopada 2019 r. do 30 października 2020 r. W toku pobierania tego zasiłku skarżąca złożyła 26 czerwca 2020 r. wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego oświadczając jednocześnie o rezygnacji z zasiłku. Następnie, skarżąca złożyła 28 października 2020 r. wniosek o uchylenie decyzji przyznającej jej taki zasiłek oświadczając o rezygnacji z tego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 24 listopada 2020 r. postępowanie zostało umorzone z uwagi na to, że decyzja przyznająca zasiłek została w całości wykonana (w październiku 2020 r. wypłacono skarżącej zasiłek ostatni raz).
Sąd I instancji wskazał, że w efekcie tych rozstrzygnięć skarżąca pozostała bez żadnej pomocy, pomimo tego, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła już w czerwcu 2020 r. W związku z tym, 29 grudnia 2020 r. samodzielnie złożyła wniosek o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku organu, w okolicznościach sprawy, złożenie tego wniosku nie oznaczało, że skarżąca na tym etapie wybiera (świadomie, dobrowolnie) ten zasiłek, a jednocześnie rezygnuje ze świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca złożyła ten wniosek samodzielnie w sytuacji, gdy na skutek błędnej pierwotnej decyzji z 20 lipca 2020 r. (organ wadliwie uznał, że osoba wymagająca opieki nie spełnia kryterium wieku), nie zostało jej przyznane to świadczenie, zaś decyzja przyznająca jej zasiłek została wykonana w całości (okres zasiłkowy już minął). Skarżąca mogła oczekiwać pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (na skutek decyzji kasatoryjnej Kolegium z 21 listopada 2020 r.), ale nie zmienia to faktu, że wciąż było to niepewne, natomiast wcześniej pobierała specjalny zasiłek - miała więc niemal pewność, że obecnie ten zasiłek ponownie uzyska, co szybciej zapewni jej środki finansowe niezbędne do życia.
Jak wskazał Sąd I instancji, skarżąca domagając się 29 grudnia 2020 r. zasiłku opiekuńczego nie zrezygnowała z żądania przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też w istocie uznał organ, który choć uwzględnił jej wniosek i decyzją z 21 stycznia 2021 r. przyznał jej zasiłek, to jednocześnie prowadził ponownie (na skutek decyzji kasatoryjnej wydanej przez Kolegium) postępowanie w sprawie jej wniosku z 26 czerwca 2020 r. o świadczenie pielęgnacyjne. W toku tego postępowania o świadczenie pielęgnacyjne, skarżąca ponownie złożyła 14 kwietnia 2021 r. oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej 21 stycznia 2021 r. zasiłku. Decyzją z 15 kwietnia 2021 r. organ uchylił więc tę decyzję na podstawie art. 155 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją 31 maja 2021 r. utrzymało ją w mocy. Decyzja została doręczona skarżącej 7 czerwca 2021 r. Organ odwoławczy uznał, że dopiero z tym dniem dokonała wyboru dlatego zaskarżoną decyzją przyznał jej od tego dnia świadczenie pielęgnacyjne.
Zdaniem Sądu I instancji decyzja w zakresie daty przyznania świadczenia jest błędna. Sąd ten podkreślił, że skarżąca złożyła oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego już 26 czerwca 2020 r., a następnie konsekwentnie to stanowisko podtrzymywała.
Organ wydając decyzję odmowną z 20 lipca 2020 r. nie kwestionował, że skarżąca wyboru nie dokonała. Organ wydał decyzję odmowną błędnie przyjmując, że nie zachodzi przesłanka wieku. Gdyby organ nie wydał decyzji odmownej stwierdzając brak przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia, to ewentualne wątpliwości co do dokonanego przez skarżącą wyboru świadczenia powinien był usunąć, wzywając skarżącą do złożenia wniosku o uchylenie decyzji z 19 listopada 2019 r. (o przyznaniu zasiłku), albo przez wszczęcie z urzędu postępowania w celu uchylenia tej decyzji (traktując oświadczenie z 26 czerwca 2020 r. jako oświadczenie podwójne - rezygnacja z zasiłku i wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego).
Okolicznością, która uniemożliwiła skarżącej podjęcie czynności zmierzających do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek opiekuńczy było to, że organ jednoznacznie ocenił, że nie spełnia ona przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca pomimo tego, że spełniała od początku przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, na skutek wadliwej oceny organu I instancji, pozostawała w listopadzie 2020 r. bez pomocy organu.
Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności sprawy wskazują więc, że choć skarżąca wniosła o zasiłek w grudniu 2020 r., to jednocześnie nie zrezygnowała z żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że przyjęcie przez SKO, że świadczenie to należy się skarżącej dopiero od dnia doręczenia jej decyzji uchylającej w trybie art. 155 K.p.a. zasiłku, tj. od 7 czerwca 2021 r., jest błędne.
Dopiero z chwilą ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej inne, wcześniejsze świadczenie, co ma miejsce z chwilą doręczenia stronie decyzji eliminującej (uchylającej) to świadczenie, wniosek o świadczenie pielęgnacyjne staje się kompletny w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r. i w konsekwencji od tej daty (kolejne) świadczenie może być przyznawane. W ocenie Sądu I instancji, zasada ta w konkretnych okolicznościach może jednak doznawać wyjątków, w szczególności, gdy dokumenty (decyzja uchylająca zasiłek) zostaną przedstawione organowi (wydane) ze znacznym opóźnieniem z przyczyn niezależnych od strony.
Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 26 czerwca 2020 r. wraz z oświadczeniem o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ nie miał wątpliwości, że skarżąca wybrała świadczenie pielęgnacyjne. Ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą jej zasiłek opiekuńczy została wydana dopiero 31 maja 2021 r. i doręczona skarżącej 7 czerwca 2021 r. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na to, że nastąpiło to niemal rok po złożeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a tak duże opóźnienie wynikało z przyczyn leżących po stronie organów, okoliczność ta nie może być powodem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od tej daty.
W związku z tym w niniejszej sprawie Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która powinna być ustalona od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest;
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest podzielna i można z niej wyodrębnić część w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia, i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji mógłby wydać decyzję jedynie w tej części, podczas gdy w przypadku, gdy skarżąca podważa decyzję organu I instancji w całości, orzeczenie w tym przedmiocie jest jednorodne i brak jest podstaw do wydania decyzji częściowej oraz rozstrzygania oddzielnie, to znaczy wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia;
2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji mylne przyjęcie, że skarżącej mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., pomimo tego, że w okresach od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz od 1 grudnia 2020 r. do 6 czerwca 2021 r. włącznie, strona miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który pobierała, co wyklucza przyznanie za te okresy świadczenia pielęgnacyjnego;
3. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniały podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., pomimo tego że w tym okresie funkcjonowały decyzje administracyjne przyznające skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i skarżąca to świadczenie pobierała, a tym samym występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył wskazany przepis, całkowite pominięcie przez Sąd I instancji, że warunkiem przyznania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest złożenie prawidłowo wypełnionych dokumentów (w tym decyzji uchylającej wcześniej przyznany zasiłek opiekuńczy), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a także błędne przyjęcie, że zasada ta w konkretnych okolicznościach może doznawać wyjątków;
4. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku, to jest od 1 czerwca 2020 r., pomimo że dopiero od 7 stycznia 2021 r., to jest od daty doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji dotyczącej uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, ustąpiła negatywna przesłanka umożliwiająca pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku;
5. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostaje wyeliminowany przez złożenie oświadczeń o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy zbieg świadczeń ustaje dopiero przez wejście do obrotu decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza wskazanych przepisów prawa materialnego;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co jest niedopuszczalne z uwagi na brak możliwości wyodrębnienia tej części decyzji do odrębnego rozstrzygnięcia, a także bez uwzględnienia rodzaju rozstrzygnięć organu drugiej instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie prawnie dopuszczalne byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a najbardziej zasadne byłoby oddalenie skargi w całości;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przede wszystkim w kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia poznanie motywów Sądu I instancji w tym zakresie, a także przez zawarcie w uzasadnieniu niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania, z zaznaczeniem, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miałoby nastąpić w uchylonej części;
3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez brak należytego sprecyzowania przez Sąd I instancji wytycznych co do sposobu wykonania wyroku i jedynie ogólne wskazanie, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać ustalone od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; w szczególności brak wskazania, jakie czynności miałyby podjąć organy w celu przyznania świadczenia od podanej daty, a także jakie przepisy miałyby zastosować, skoro ustawy nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną, a także brak wskazania, czy ww. świadczenie miałoby zostać przyznane za cały okres począwszy od 1 czerwca 2020 r.;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną;
5. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące dla organu, wskazania dotyczące zastosowania się do oceny prawnej Sądu I instancji i przyjęcie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z at. 80 K.p.a. przez przekroczenie przez Sąd I instancji granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej, polegającej na błędnym uznaniu, że ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą zasiłek opiekuńczy została wydana dopiero 31 maja 2021 r. i doręczona skarżącej 7 czerwca 2021 r., z przyczyn leżących po stronie organów, i uznanie, że skarżąca podjęła wystarczające czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, podczas gdy (co zostało pominięte przez Sąd I instancji):
1. składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (nie było to więc oświadczenie jednoznaczne);
2. skarżąca, zdając sobie sprawę z tego, że posiadanie ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, złożyła wniosek o jego przyznanie na kolejny okres zasiłkowy, pomimo prowadzonego postępowania zainicjowanego jej wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;
3. skarżąca dopiero 14 kwietnia 2021 r. złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przyznanego jej na podstawie decyzji z 21 stycznia 2021 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże pełnomocnik A. A. złożył odwołanie od decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, kwestionując wydanie jej bez tzw. "mocy wstecznej"; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 31 maja 2021 r. utrzymało w mocy tę decyzję, która stała się ostateczna i wywołała skutek prawny z chwilą jej doręczenia pełnomocnikowi strony, to jest z dniem 7 czerwca 2021 r.
co świadczy o tym, że organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa oraz oświadczenia skarżącej, a wydanie rozstrzygnięcia, niemal rok po złożeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, nie wynikało z przyczyn leżących po stronie organów.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, to jest od 1 czerwca 2020 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że żadnej przepis prawa nie daje podstawy do orzeczenia wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje odrębna decyzja uchylająca decyzję organu I instancji w całości i przyznająca świadczenie bezterminowo w określonej wysokości.
Odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożone przez A. A. zostało już rozpatrzone. Wyraźnie wskazuje to na brak możliwości (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) orzeczenia przez Kolegium w zakresie, w którym Sąd nie dokonał uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wnoszące skargę kasacyjną Kolegium wskazało następnie, że do czasu, kiedy w obrocie prawnym pozostają decyzje ostateczne i prawomocne o przyznaniu jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., nie jest możliwe przyznanie innego świadczenia. Decyzję ostateczną można wzruszyć jedynie w trybach nadzwyczajnych, o ile zaistnieją przesłanki do jej wzruszenia.
Do dnia 6 czerwca 2021 r. włącznie, z wyłączeniem okresu od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., zachodziła w przypadku skarżącej kolizja prawa do konkurencyjnych świadczeń. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że A. A. należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym nie zachodziła kolizja pomiędzy tym uprawnieniem, a ustalonym prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z poglądem Sądu I instancji, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostaje wyeliminowany przez złożenie oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zbieg świadczeń ustaje dopiero przez uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Wydana decyzja ostateczna Kolegium z 31 maja 2021 r. wywołała więc skutek prawny z chwilą jej doręczenia pełnomocnikowi, to jest z dniem 7 czerwca 2021 r.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium, oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie miało jednoznacznej treści, brzmiąc: "(...) z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (...)". Następnie, 29 października 2020 r. skarżąca złożyła oświadczenie o treści "(...) rezygnuję z przyznanego mi prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (...) z dnia 19.11.2019 r. (...)". Z uwagi na fakt, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał skarżącej do 31.10.2019 r., organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do uchylenia ww. decyzji z uwagi na jej wykonanie w całości.
Niewątpliwie, skarżąca składając następny wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, zdawała sobie sprawę, że stanowi on negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a pomimo to złożyła taki wniosek. Następnie, dopiero 14 kwietnia 2021 r. złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalonego decyzją z 21 stycznia 2021 r. Nie sposób więc uznać, że ostateczna decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego została wydana dopiero 31 maja 2021 r. i doręczona stronie skarżącej 7 czerwca 2021 r. z przyczyn leżących po stronie organu.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty złożenia wniosku byłoby sprzeczne z zakazem jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie o wyborze korzystniejszego świadczenia może wywołać skutki jedynie na przyszłość.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że to Wójt Gminy X., a nie organ II instancji, jest organem właściwym do rozstrzygnięcia w I instancji o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ponadto, podkreślono, że Sąd I instancji dokonał dowolnej oceny dowodów oraz pominął wskazane okoliczności sprawy i w konsekwencji błędnie przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącej od czerwca 2020 r. Błędnie też uznał, że ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy została wydana dopiero z dniem 31 maja 2021 r. i doręczona 7 czerwca 2021 r. z przyczyn leżących po stronie organów, a skarżąca podjęła wystarczające czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, jednak wyłącznie z powodu zasadności naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., z tym zastrzeżeniem, że nie w pełnej rozciągłości zasługuje na poparcie argumentacja powołana na poparcie tych zarzutów.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W myśl art. 153 P.p.s.a: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."
Słusznie skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku z pominięciem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przede wszystkim w kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadne są też argumenty dotyczące braku wskazania w treści uzasadnienia wyroku wytycznych dla organu co do dalszego toku postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne. Sentencja decyzji odwoławczej została sformułowana w ten sposób, że zawiera rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygniecie o przyznaniu A. A. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną B. B. To ostatnie rozstrzygnięcie przewiduje trzy okresy, na które świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:
- od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w wysokości 1 830 zł,
- od 7 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości 1 576,80 zł,
- od 1 lipca 2021 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 971 zł miesięcznie.
Przy czym pomiędzy dwoma ostatnimi okresami istnieje ciągłość przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, a ich wyodrębnienie jest wyłącznie wynikiem zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w związku ogłoszeniem obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w kolejnym roku. Tym niemniej rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne decyzji przewidujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2020 r. i od 7 czerwca 2021 r., w rezultacie zawiera dwie daty początkowe.
Wobec tego sformułowanie w tenorze wyroku rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji "w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", musi budzić uzasadnione wątpliwości co do zamiaru Sądu I instancji. Wprawdzie Sąd I instancji wskazał, że data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być ustalona od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a równocześnie z innej części uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjmuje, że datą tą jest dzień 26 czerwca 2020 r.; w konsekwencji, pozwala to przypuszczać, że intencją Sądu I instancji było pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącej (także poza okresami, w których świadczenie pielęgnacyjne zostało już przyznane) nie tylko od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r., ale również od 1 grudnia 2020 r. do 6 czerwca 2021 r. Jest to jednak wyłącznie przypuszczenie i równie dobrze rozstrzygnięcie Sądu I instancji o uchyleniu zaskarżonej decyzji "w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego" może być odczytywane jako nakaz pozytywnego rozpoznanie wniosku skarżącej tylko w tym pierwszym okresie. Przyjęty przez Sąd I instancji sposób sformułowania rozstrzygnięcia w wyroku zmusza więc organ skarżący kasacyjnie i Naczelny Sąd Administracyjny do snucia przypuszczeń co do zakresu rozstrzygnięcia, co trafnie wypunktował autor skargi kasacyjnej. Zabrakło zatem w zaskarżonym wyroku precyzyjnego rozstrzygnięcia co do zakresu uchylenia decyzji organu II instancji oraz wypowiedzi Sądu I instancji co do sposobu realizacji tego rozstrzygnięcia.
Rację też trzeba przyznać skarżącemu kasacyjnie, gdy chodzi o brak wskazania przez Sąd I instancji wytycznych co do sposobu wykonania wyroku i jedynie ogólne wskazanie, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać ustalone od pierwszego dnia miesiąca. W rezultacie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy świadczenie powinno być przyznane za cały okres począwszy od 1 czerwca 2020 r., jakie czynności mają podjąć organy w celu przyznania świadczenia od podanej daty, a także jakie przepisy miałyby zastosować, przy uwzględnieniu tego, że ustawa nie przewiduje możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego.
Ustawodawca w odniesieniu do art. 141 § 4 P.p.s.a uznał, że w przypadku podstawy prawnej i jej uzasadnienia, ich zakres nie może być ograniczany zwięzłością, tylko musi być adekwatny do treści (problemu) sprawy. Spełnienie tej części uzasadnienia w istocie świadczy o prawidłowości realizacji przez Sąd kontroli legalności, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma to umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sadu administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2011, s.459).
Kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje m.in., że sądy te zasadniczo nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach lub obowiązkach indywidualnych podmiotów – stron postępowania. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W tej sytuacji uzasadnione wydaje się stanowisko, że w ujęciu komentowanej ustawy podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (por. art. 145–150 P.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, przyjmowano za oczywiste, że w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne będzie odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z 3 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 1823/04 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając m.in., że w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. W uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, wyjaśniono, że stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego działania. Powyższe stanowisko, akceptowane przez przedstawicieli doktryny (J. Trzciński, M. Wiącek, Trybunał Konstytucyjny o obowiązywaniu prawa (wybrane zagadnienia na tle orzecznictwa TK) [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010, s. 90), uzasadnia uznanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego lub procesowego za unormowania, które obok stosownych przepisów P.p.s.a. stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ. LEX/el. 2021).
Kolejno należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 in fine P.p.s.a. stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane tak, aby w ponowionym, na skutek wyroku, postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa z powodu, których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 141 p.p.s.a, wyd. VI, 2016 r., publ. SIP LEX; wyrok NSA z 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1334/05 i wyrok NSA z 7 października 2014 r. sygn. akt I FSK 1492/13). Przyjmuje się także, że jeśli w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, wówczas skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią bowiem konsekwencje oceny prawnej. Przy czym podnosi się, że narusza w sposób oczywisty unormowanie z art. 141 § 4 P.p.s.a. takie uzasadnienie wyroku, które nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji (wyrok NSA z 24 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1488/05). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Nie można natomiast uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. w sposób wskazany przez skarżący kasacyjnie organ odnoszący się do kwestionowania wiążących dla organu wskazań dotyczących zastosowania się do oceny prawnej Sądu I instancji w zakresie uznania, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną.
W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu, a zwłaszcza jego uzasadnienia, należy zauważyć, że argumentację tę skarżący kasacyjnie przytacza również na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Uwagę o powtarzalności argumentacji należy odnieść również do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 K.p.a. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym niemniej nie jest to uchybienie, które uniemożliwia odniesienie się do kwestii poruszonych w tych zarzutach, co jednak nastąpi poniżej przy omówieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Jeśli chodzi zaś o pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to należało uznać je za niezasadne.
Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 K.p.a., można by uznać, że nie ma potrzeby badania jego zasadności, ponieważ konsumuje się on w zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jednakże konieczne jest odniesienie się do stanowiska organu. Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie organu, że niedopuszczalne jest wyodrębnienie części decyzji wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do odrębnego rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem trzeba, że zaskarżona decyzja w osnowie nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okresy od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 października 2020 r. i od 1 grudnia 2020 r. do 6 czerwca 2021 r. Dopiero z uzasadnienia decyzji można wywieść, że organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej we wskazanych okresach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należałoby uznać, że w takiej sytuacji zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego we wskazanych powyżej okresach, pomimo ułomnego sposobu jego sformułowania.
Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 80 K.p.a. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że decyzja w zakresie daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest błędna, skoro skarżąca złożyła oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego już 26 czerwca 2020 r., a następnie konsekwentnie to stanowisko podtrzymywała. Trafnie też uznał Sąd Wojewódzki, że okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie oznaczało, że skarżąca na tym etapie wybiera (świadomie, dobrowolnie) ten zasiłek, a jednocześnie rezygnuje ze świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można też odmówić słuszności twierdzeniu Sądu I instancji, że organ musiał uznać podobnie, skoro wprawdzie uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i decyzją z 21 stycznia 2021 r. przyznał ten zasiłek, to jednak jednocześnie prowadził (na skutek decyzji kasatoryjnej wydanej przez Kolegium) postępowanie w sprawie wniosku skarżącej z 26 czerwca 2020 r. o świadczenie pielęgnacyjne. I końcowo należy podkreślić, że zasadnie uznał Sąd I instancji, że tak duże opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej o świadczenie pielęgnacyjne wynikało z przyczyn leżących po stronie organów (błędnej pierwotnej decyzji odmownej z 20 lipca 2020 r., którą organ uznał, że osoba wymagająca opieki nie spełnia kryterium wieku oraz pozostawienia skarżącej bez wsparcia przez jakiś czas), a co za tym idzie okoliczność ta nie może być powodem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od wskazanych w decyzji dat.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zatem kluczowe dekodowanie normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 i art. 24 u.ś.r. Należy podkreślić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji koncentrują się tymczasem na oddzielnym stosowaniu każdego z tych przepisów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dla uniknięcia zbiegu świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia art. 27 ust. 5 uśr, który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiada zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (wyroki NSA z: 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17; 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18). Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia (in casu specjalnego zasiłku opiekuńczego) przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W przypadku zrzeczenia się przez stronę prawa do zasiłku dla opiekuna i wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne strona w okresie oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku zostałaby także pozbawiona środków utrzymania, nie mając gwarancji co do uzyskania nowego świadczenia (wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18).
Kluczowa dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest więc wykładnia oświadczeń woli skarżącej, zawartych w pismach z 26 czerwca 2020 r., 29 października 2020 r. i 14 kwietnia 2021 r. dotyczących ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień (wyrok NSA z 14 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2128/21). Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 588-591 uw. 5).
Wykładnia oświadczenia woli, zawartego we wniosku z 26 czerwca 2020 r. prowadzi do wniosku, że skarżąca wniosła o przyznanie jej w miesiącu czerwcu 2020 r., w którym złożyła wniosek, świadczenia pielęgnacyjnego, z równoczesnym uchyleniem decyzji, którą przyznano jej uprzednio specjalny zasiłek opiekuńczy. Zamiar skarżącej we wniosku był jednoznaczny i w żadnym razie nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że celem skarżącej było kumulatywne pobieranie obu tych świadczeń, skoro wnioskowała o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek specjalny dla opiekuna. Już w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona dokonała stosownego wyboru zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ust. 5 uśr i dała temu w sposób jasny wyraz.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21. Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Skarżący kasacyjnie organ odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.
Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wniosku skarżącej z 26 czerwca 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niej bardziej korzystne, została przez wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 i w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r., a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., nie były trafne.
Ze względu jednak na zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.