I OSK 560/20

I OSK 560/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
III SA/Łd 680/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-10-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art.3 § 1 art 133 § 1 art 134 § 1 i 4 art 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art.7,8 art 11 art 75 § 1 art 77 § 1 art 80 art 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 393
§ 35 pkt 7, § 45  ust 1 pkt 1, § 68 ust 6 pkt 5.1.3
Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 680/19 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 20 maja 2019 r. nr GiK-II.7221.17.2019.IM w przedmiocie odmowy zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 680/19 oddalił skargę S. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z 20 maja 2019 r. nr GiK-II.7221.17.2019.IM w przedmiocie odmowy zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 19 kwietnia 2017 r. Starosta Sieradzki rozpoczął prace geodezyjne, mające na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych, położonych m.in. w obrębie [...] miasta Sieradza, w tym na działce nr [...], o powierzchni 2.2199 ha, położonej w obrębie [...] miasta Sieradza przy ul. [...], należącej do S. Z.
Jak ustalono, dla części działki nr [...], na której wykazano użytek Bp, została wydana decyzja Starosty Sieradzkiego z 12 września 2008 r. nr AB.7351/593/2008 zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kategoria obiektu budowlanego I - budynki mieszkalne jednorodzinne. W dniu udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywał i dalej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej również powoływany jako "MPZP"). Zgodnie z tym planem, część działki o nr [...], dla której rozpoczęto proces inwestycyjny posiadała przeznaczenie 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa ww. budynku została rozpoczęta, ale budynek nie został oddany do użytkowania. Zasięg konturu Bp został wyznaczony zgodnie z treścią projektu zagospodarowania działki, na którym brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie możliwości wyznaczenia konturu Br.
W części działki, po przeprowadzonej w 2017 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych, wykazano użytek Bi, a zasięg konturu został wyznaczony zgodnie z załącznikiem graficznym do MPZP, w którym część działki o nr [...], wykazana w ewidencji gruntów jako Bi, posiada przeznaczenie 1PP - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Na terenie przedmiotowej działki w czasie sporządzania miejscowego planu i w trakcie jego obowiązywania prowadzona była działalność niezwiązana z produkcją rolniczą, a budynki znajdujące się na działce w granicach obecnego konturu Bi służyły w całości do działalności nierolniczej, co zostało uwzględnione podczas opracowywania miejscowego planu. W momencie zatwierdzania MPZP, na przedmiotowej działce nie funkcjonowała zabudowa zagrodowa (brak budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego). Dodatkowo, w przeprowadzonym w 2008 r. opracowaniu geodezyjnym, polegającym na założeniu ewidencji budynków i lokali dla miasta Sieradza, na przedmiotowej działce wykazano budynki o funkcji: 103 - budynki handlowo-usługowe i 109 - pozostałe budynki niemieszkalne, nie wykazano budynków służących do produkcji rolniczej o funkcji 108 - budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, wg KŚT. Do powyższych zmian właściciel nie wniósł uwag.
W trakcie prac modernizacyjnych ustalono, że na przedmiotowej działce brak było budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, a wymienione zabudowania nie zostały wykazane jako budynki i urządzenia związane z produkcją rolną. Uznano, że działka ta nie stanowi gruntu rolnego zabudowanego. Aktualizacja danych ewidencyjnych na działce nr [...] polegała m.in. na likwidacji konturu użytku Br i wpisaniu w to miejsce konturów Bp i Bi na częściach działki, dla której funkcjonuje inny charakter użytkowania niż rolny, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz istniejącą dokumentacją architektoniczno-budowlaną. Ponadto, aktualizacja polegała na ujawnieniu nowego budynku mieszkalnego posiadającego status w budowie, dokonaniu w budynku nr 1 zmiany funkcji z 103 - budynki handlowo-usługowe na 104 – zbiorniki, silosy i budynki magazynowe (1252 Mg – magazyn), uzupełnieniu w pozostałych budynkach brakujących atrybutów, jednocześnie nie zmieniając ich głównej funkcji, a jedynie powielając (109 - pozostałe budynki niemieszkalne). Podczas prac modernizacyjnych wykonawca sporządził dokumentację geodezyjno-kartograficzną, w tym wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...].
Organ ustalił, że S. Z. w przewidzianym terminie nie wniósł uwag do projektu operatu opisowo-kartograficznego. Po upływie ustawowego terminu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego i rozpatrzeniu zgłoszonych uwag i zastrzeżeń, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Następnie, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, S. Z. nie wniósł zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowej działki.
Pismem z 16 maja 2018 r. S. Z., w związku z otrzymanym zawiadomieniem o zmianie w ewidencji gruntów i budynków z 11 grudnia 2017 r., dotyczącym aktualizacji użytków gruntowych dla działki nr [...], wystąpił do Starostwa Sieradzkiego z wyjaśnieniami. Wskazał, że sugerowana zmiana charakteru budynków jest niezgodna ze stanem faktycznym, ponieważ zarówno wielkość budynków, jak i ich przeznaczenie nie uległy żadnej zmianie. Podał, że prowadzi działalność rolniczą i jest płatnikiem KRUS, a wymieniona nieruchomość wraz z budynkami jest przeznaczona do prowadzonej przez niego działalności rolniczej i w związku z tym uiszcza od niej podatek rolny.
W dniu 12 września 2018 r. Starosta Sieradzki zwrócił się pisemnie do wykonawcy prac modernizacyjnych o przeprowadzenie ponownej weryfikacji wprowadzonych zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków pod kątem zgłoszonych uwag i zastrzeżeń wniesionych przez właściciela działki nr [...]. W odpowiedzi, wykonawca prac nie zgodził się z wnioskiem właściciela argumentując, że załączone przez właściciela dowody opłat podatku rolnego nie mogą być podstawą do zakwalifikowania gruntu jako rolnego. Zdaniem wykonawcy, grunt nie jest uprawiany rolniczo, lecz jest na nim prowadzona działalność gospodarcza. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że 27 grudnia 2013 r. na przedmiotowej działce zaprzestano wykonywania działalności gospodarczej, jednocześnie nie zmieniając sposobu użytkowania budynków.
Starosta Sieradzki w piśmie z 27 listopada 2018 r. poinformował S. Z. o zajętym stanowisku przez organ oraz o braku budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej. W kolejnych pismach z: 27 listopada 2018 r., 28 listopada 2018 r., 30 listopada 2018 r. oraz 5 grudnia 2018 r. S. Z. podnosił, że dokonane zmiany na przedmiotowej działce są niezgodne ze stanem faktycznym.
W dniu 21 stycznia 2019 r. S. Z. wystąpił do Starosty Sieradzkiego z wnioskiem o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie do działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza przez przywrócenie wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed przeprowadzonej aktualizacji użytków gruntowych działki zabudowanej, z uwagi na wyłącznie rolnicze wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości i znajdujących się na niej budynków, budowli oraz urządzeń, a także prowadzenie działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości przy pomocy należących do S. Z. pojazdów i maszyn rolniczych przechowywanych na działce nr [...]. Dodatkowo, w piśmie z 17 stycznia 2019 r., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów, w tym aktów notarialnych i umów sprzedaży pojazdów, mających na celu potwierdzenie prowadzenia działalności rolniczej.
Decyzją z 5 lutego 2019 r. znak GK.V.3033.7.117.2017 Starosta Sieradzki orzekł o odmowie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] miasta Sieradza przy ul. [...], odnośnie do użytku gruntowego Bi - inne tereny zabudowane i Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (powoływany dalej również jako "ŁWINGiK") decyzją z 20 maja 2019 r. znak GiK-II.7221.17.2019.IM utrzymał w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z 5 lutego 2019 r.
Organ uznał zarzuty odwołania za niezasadne, wskazując że w sprawie przedmiotem odwołania jest odmowa aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...], odnośnie do użytku gruntowego Bi - inne tereny zabudowane i Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.
ŁWINGiK podkreślił, że na przedmiotowej działce brak jest budynku przeznaczonego stricte do produkcji rolniczej, a mając na uwadze charakter zabudowy znajdującej się na działce oraz brak możliwości tworzenia zabudowy zagrodowej na podstawie obowiązującego MPZP, nie jest to działka siedliskowa. Ze względu na stwierdzone okoliczności, organ stanął na stanowisku, że wykazane w działce w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków użytki gruntowe Bi - inne tereny zabudowane i Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, są zgodne z systematyką użytków ujętą w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), powoływanym dalej jako "rozporządzenie", oraz ze stanem faktycznym na gruncie.
Organ odwoławczy, powołując art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", wskazał, że jak wynika z dokumentów, S. Z. 28 listopada 2018 r. wniósł "zażalenie na operat nr [1], sporządzony w Starostwie Powiatowym w Sieradzu" w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a dotyczący działki nr [...]. Następnie, 10 grudnia 2018 r., tj. po terminie wskazanym w art. 24a ust. 9 p.g.k., wystąpił do Starosty Sieradzkiego wnosząc o przywrócenie dotychczasowych zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie do użytków gruntowych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...].
Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że wniosek ten należało potraktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków oraz wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów, uzasadniających wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmian wskazanych we wniosku. Skarżący nie przedłożył jednak organowi I instancji dokumentów, które potwierdzałyby fakt, że budynki znajdujące się na przedmiotowej działce tworzą zorganizowaną całość gospodarczą z innymi budynkami przeznaczonymi do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego, bądź z innymi budynkami projektowanymi przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniesiona przez S. Z. skarga na decyzję ŁWINGiK jest niezasadna. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego.
Jak podkreślił Sąd I instancji, ujawniony w operacie ewidencyjnym stan prawny danej nieruchomości oparty na niepodważonych we właściwym trybie dokumentach, nie może zostać zmieniony w oparciu o dokumenty określające wcześniejszy stan prawny działek objętych wnioskiem o zmianę w ewidencji. Wynika to z treści § 44 pkt 2 rozporządzenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego, w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. Dlatego też, samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian, prowadzi do odmowy ich dokonania.
Jak wskazał Sąd I instancji, W ocenie Sądu I instancji, w sprawie kwestią sporną jest określenie, jakiego rodzaju użytkiem gruntowym jest działka nr [...]. W ocenie organów administracji obu instancji, działka ta nie stanowi gruntu rolnego zabudowanego, podczas gdy skarżący stoi na stanowisku, że nie zachodziły podstawy do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzenie do bazy danych ewidencyjnych oznaczeń Bp i Bi z uwagi na niezgodność dotychczasowych danych ze stanem faktycznym. Zdaniem strony skarżącej, przedmiotowa nieruchomość, w tym znajdujące się na niej zabudowania, zostały posadowione na gruncie w celu prowadzenia działalności rolniczej i od zawsze wykorzystywane były rolniczo, tak przez wnioskodawcę, jak i jego rodziców, i jako całość funkcjonalna i gospodarcza powinny mieć oznaczenie ewidencyjne "Br".
Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy słusznie potraktował, złożony po terminie wynikającym z art. 24a ust. 9 P.g.k., wniosek skarżącego z 16 maja 2018 r., dotyczący zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegający na aktualizacji użytków gruntowych dla działki [...],jako wniosek o zmianę danych.
Sąd wyjaśnił, że postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Podmiot składający wniosek musi te zmiany udokumentować, załączając takie dokumenty, które mogą, zgodnie z P.g.k. stanowić podstawę wpisu. Tymczasem, skarżący domagając się zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków, nie przedłożył żadnej nowej, tj. powstałej po dokonaniu ostatniego wpisu, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, niezbędnej do wprowadzenia takich zmian. Podczas postępowania, zarówno na etapie administracyjnym jak i sądowym, strona nie przedłożyła dokumentów (o których mowa w art. 24 ust. 2b P.g.k.) na poparcie twierdzeń, że ujawnione w czasie aktualizacji zapisy są niezgodne ze stanem faktycznym. Brak jest podstaw do wprowadzania w ewidencji gruntów zmian na podstawie samego tylko twierdzenia wnioskodawcy.
Jak zauważył Sąd I instancji, strona kwestionując w toku postępowania zmianę w ewidencji gruntów i budynków konsekwentnie wywodziła, że jest ona niezgodna ze stanem faktycznym. Strona podnosiła, że zarówno wielkość budynków, jak i ich przeznaczenie nie uległy żadnej zmianie, a przedmiotowa nieruchomość oraz znajdujące się na niej budynki są wykorzystywane wyłącznie rolniczo. Nie przedstawiono jednak na tę okoliczność żadnej dokumentacji, w szczególności architektoniczno-budowlanej, świadczącej o posiadaniu budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej, co czyni twierdzenia strony niewiarygodnymi.
Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy mając na uwadze zaprezentowaną w odwołaniu argumentację ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] posiada przeznaczenie: 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 1PP - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, 1KL - tereny komunikacji (ulica lokalna). W obecnie obowiązującej zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sieradza, działka nr [...] położona jest w granicach obszaru oznaczonego symbolem 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (do zachowań i uzupełnień). Natomiast załączone przez właściciela dowody opłat podatku rolnego nie mogą być podstawą do zakwalifikowania gruntu jako rolnego. Grunt nie jest uprawiany rolniczo, lecz jest na nim prowadzona działalność gospodarcza – [...]. Z kolei, z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że 27 grudnia 2013 r. na przedmiotowej działce zaprzestano wykonywania działalności gospodarczej, jednocześnie nie zmieniając sposobu użytkowania budynków.
W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy, Sąd I instancji w pełni podzielił argumentację organu II instancji, że na przedmiotowej działce brak jest budynku przeznaczonego stricte do produkcji rolniczej.
W przekonaniu Sądu I instancji, działka na której znajduje się budynek mieszkalny w trakcie budowy oraz inne budynki niemieszkalne zaliczone do PKOB jako budynki przemysłowo-magazynowe oraz pozostałe budynki niemieszkalne, nie może być uznana za grunt orny. Teren funkcjonalnie związany z zabudową mieszkaniową, znajdujący się na przedmiotowej działce, nie spełnia definicji użytku gruntowego "R", wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy nie wynika również, by teren ten został poddany stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą. Jak ponadto trafnie wskazał organ odwoławczy, z materiału dowodowego sprawy wynika również, że strona ani w tej samej miejscowości, ani w bezpośrednim sąsiedztwie nie posiada gruntów, budynków budowli lub urządzeń, które tworzyłyby zorganizowaną całość z budynkami na działce nr [...]. Mając na uwadze charakter zabudowy znajdującej się na działce oraz brak możliwości tworzenia zabudowy zagrodowej na podstawie obowiązującego MPZP, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że nie jest to działka siedliskowa. Jak uznał Sąd I instancji uznał, prawidłowe jest również stanowisko organu, że wykazane w działce ewidencyjnej nr [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków użytki gruntowe Bi - inne tereny zabudowane i Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, są zgodne z systematyką użytków ujętą w rozporządzeniu oraz ze stanem faktycznym na gruncie. Powyższej oceny organu nie są w stanie podważyć dokumenty złożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego w postaci aktów notarialnych na okoliczność nabycia przez stronę nieruchomości jako nieruchomości rolnej, czy umów sprzedaży pojazdów – mające na celu potwierdzenie prowadzenia działalności rolniczej. Wbrew stanowisku strony skarżącej, także dowody opłat podatku rolnego nie mogą być podstawą do zakwalifikowania gruntu jako rolnego.
Jednocześnie, znajdujący się w aktach materiał dowodowy, w tym fotograficzny, stanowił podstawę do jednoznacznego ustalenia, że znajdujące się na przedmiotowych działkach budynki służyły w całości do działalności nierolniczej.
W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości stwierdzenie organu, że o możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych decyduje charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych (a niewykorzystywanych) do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia, albo uprawdopodobnione wybudowanie takich budynków w przyszłości na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu, że zmiany dokonywane w ewidencji gruntów i budynków:
1. powinny odzwierciedlać obecny stan nieruchomości i sposób jej wykorzystania, a nie jej ewentualne wykorzystanie w przeszłości, ani też wykorzystanie przewidywane w obejmującym nieruchomość miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
2. nie powinny być oceniane w świetle wcześniejszych działań lub zaniechań wnoszącego skargę kasacyjną odnoszących się do zmian w ewidencji gruntów, jako jego aprobaty dla istniejących wpisów, które obecnie są przedmiotem wniosku rozpoznawanego w niniejszym postępowaniu,
które to czynniki powinny doprowadzić do uznania, że zmiana sklasyfikowania gruntu powinna wynikać z konieczności "zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi" i uwzględniać zgłoszone we wniosku żądanie, w szczególności gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby teraz, jaki i w dacie złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, nieruchomość była wykorzystywana do celów pozarolniczych, ponieważ a) budynek mieszkalny na nieruchomości nie został ukończony; b) zaprzestano 27 grudnia 2013 r. wykonywania na nieruchomości działalności gospodarczej przez ojca wnoszącego skargę kasacyjną – S. Z.;
2. § 68 ust. 6 rozporządzenia, w związku z punktem 5.1.3 tabeli z załącznika VI tego rozporządzenia, przez jego niezastosowanie w odniesieniu do "innych niż wskazane w pkt 2 powyżej", budynków i urządzeń, posadowionych na gruncie wnioskodawcy i odmówienie funkcjonalnego, jako całości, wykorzystania rolniczego, a w konsekwencji sklasyfikowania gruntu w kategorii "Br – Grunty rolne zabudowane", w sytuacji gdy przepis ten wprost wskazuje, że posadowienie na gruncie "budynków mieszkalnych oraz innych budynków i urządzeń, np.: komórek, garaży, szop, kotłowni, podwórzy, śmietników, składowisk odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami i budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej." uzasadnia konieczność nadania gruntowi wnoszącego skargę kasacyjną klasyfikacji w kategorii "Br";
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez błędną ocenę prawną zarzutów podniesionych w skardze, polegającą na akceptacji uchybień organu II instancji, wyrażających się w obrazie art. 8, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że: 1) przeznaczenie budynków gospodarczych na nieruchomości nie jest związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, przy braku ku temu dowodów; 2) skarżący nie przedstawił dokumentacji świadczącej o posiadaniu budynków przeznaczonych do produkcji rolnej, chociaż zostało to wykazane przy pomocy dowodów pośrednich; 3) obecnie nieruchomość wykorzystywana jest do celów innych niż rolnicze, gdy tymczasem o rolniczym wykorzystywaniu świadczy znajdujący się w aktach sprawy wypis z CEIDG, dotyczący zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej 27 grudnia 2013 r.;
2. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i 4 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nierozważenia zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest § 68 ust. 6 rozporządzenia w związku z punktem 5.1.3 tabeli z załącznika VI tego rozporządzenia;
3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.:
1. przez brak nakazania przez Sąd I instancji skorzystania przez organ ze środka dowodowego przewidzianego w § 35 pkt 7 rozporządzenia w postaci dowodu z oględzin nieruchomości, pomimo że brak jest jakichkolwiek bezpośrednich dowodów odnoszących się wprost do budynków posadowionych na gruncie oraz do samego gruntu, a przeprowadzenie dodatkowych dowodów pozwoliłoby na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i ostatecznie potwierdziłoby stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną;
2. przez brak ustaleń w zakresie faktycznego wykorzystania gruntu, w tym budynków na gruncie przez wnoszącego skargę kasacyjną, jak i jego ojca, co skutkowało błędnym przyjęciem (wyłącznie na podstawie formalnego wpisu CEIDG), że budynki na nieruchomości były przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej prowadzonej przez ojca S. Z., a nie rolniczo, tak jak twierdzą obaj.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały punkty 5.1.1 i 5.1.3 tabeli załącznika VI do rozporządzenia. Pomimo posadowienia na nieruchomości budynków inwentarskich, czy budynków na sprzęt rolniczy, w ocenie Sądu I instancji nie zachodzi potrzeba nadania nieruchomości klasyfikacji w ewidencji zgodnej z treścią tych przepisów.
Nie ma wątpliwości, że pozarolnicza działalność gospodarcza prowadzona na nieruchomości została wykreślona z CEIDG w 2013 r. Z kolei, nie zrealizowano nadal budynku mieszkalnego, pomimo uzyskania stosownej zgody uprawnionych organów. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że "Tak naprawdę nieruchomość była i jest wykorzystywana jedynie w celach rolniczych – jako park maszyn rolniczych i budynki składowe na sprzęt rolniczy wykorzystywany przy uprawach nieruchomości należących bezpośrednio do rodziców skarżącego.".
Żaden z organów nie wykazał, że obecnie na terenie nieruchomości prowadzona jest jakakolwiek inna działalność niż rolnicza (również w dacie ostatniej zmiany w klasyfikacji gruntów). Samo rozpoczęcie budowy domu mieszkalnego, który nigdy nie został oddany do użytku oraz działalność gospodarcza, której zaprzestano w 2013 r., wobec treści punktu 5.1.1 cyt. załącznika, nie uzasadniają wniosku że nieruchomość utraciła rolniczy charakter.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przeznaczenie zabudowań na gruncie należy określić według daty, kiedy były na gruncie posadowione, mając na względzie przeznaczenie/klasyfikację gruntu na ten czas. Dlatego, nie powinno ulegać wątpliwości, że przeznaczeniem budynków gospodarczych wznoszonych na terenie gospodarstwa rolnego, miało być prowadzenie działalności rolniczej. W chwili wznoszenia zabudowań magazynowych, na nieruchomości nie była prowadzona pozarolnicza działalność gospodarcza. Należy też wziąć pod uwagę ich położenie, faktyczne wykorzystanie oraz przeznaczenie innych nieruchomości, z którymi nieruchomość, na której są wzniesione budynki – jest funkcjonalnie powiązana. Organ nie zbadał tych okoliczności w toku prowadzonego postępowania.
Z uwagi na upływ czasu, S. Z. nie był w stanie przedstawić dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej zabudowań. Organ miał jednak możliwość weryfikacji twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną, również przez zgłaszane przez niego wnioski dowodowe.
Wszystkie czynniki, które są powoływane w kontekście utraty przez nieruchomość charakteru gruntu rolnego, dotyczą wydarzeń z pierwszej dekady XXI wieku. Tymczasem, ewidencja gruntów i budynków, z racji na funkcję informacyjno-techniczną, powinna odpowiadać aktualnemu stanowi faktycznemu. Obecnie na nieruchomości nie jest prowadzona inna działalność niż rolnicza. Ponadto, obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedynie wskazanie kierunków rozwoju określonego terenu, a nie informację o jego rzeczywistym wykorzystaniu i nie może stanowić podstawy do zmiany wpisów w ewidencji, odnoszących się do gruntu wnoszącego skargę kasacyjną.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, możliwość oceny podnoszonych przez niego faktów, to jest przeznaczenia gruntu i budynków na nim posadowionych, przy braku innych miarodajnych i potwierdzających jego stanowisko dowodów, uzasadniałoby przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości. Tymczasem, organ poprzestał na ustaleniach podmiotu zajmującego się aktualizacją danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Jednakże, podmiot ten "nigdy nie znalazł się na gruncie skarżącego, ani nie przeprowadzał tam żadnych oględzin". Organy opierają się na danych dostarczonych przez podmiot, nawet pomimo dokonanych przez kartografów błędów w pomiarach, co wpłynęło na błędne oszacowanie powierzchni budynków, co podmiot przyznał później w toku postępowania. Wnoszącemu skargę kasacyjną konsekwentnie uniemożliwia się wykazanie jego racji w postępowaniu przy użyciu dostępnych środków dowodowych.
Nawet jednak, gdyby przyjąć za zasadną ocenę Sądu I instancji, że już samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bez rzeczywistego posadowienia budynku mieszkalnego na nieruchomości, uzasadnia sklasyfikowanie gruntu jako przeznaczonego pod zabudowę mieszkalną, to wątpliwości budzi – w kontekście punktu 5.1.1 załącznika VI do rozporządzenia – że nieruchomości należące do rodziców wnoszącego skargę kasacyjną, bezpośrednio przylegające do należącej do niego działki nr [...] i pozostające z nią w silnym związku funkcjonalnym, pozostają bez wpływu na możliwość uznania, że nieruchomość ta powinna być sklasyfikowana jako "Br – Grunty rolne zabudowane". Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu, "budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej" należy klasyfikować właśnie jako grunty rolne zabudowane. Niewątpliwie, nieruchomość wnoszącego skargę kasacyjną pozostaje w tego typu zależności z otaczającymi ją nieruchomościami rolnymi należącymi do jego rodziców. Właśnie z uwagi na związek funkcjonalny, jego nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo. Z treści przywołanego przepisu nie wynika, aby nieruchomości sąsiednie musiały należeć do tej samej osoby, a wskazano jedynie na położenie oraz wspólne tworzenie zorganizowanej całości gospodarczej. Sąd I instancji również nie odniósł się do tego zagadnienia.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W piśmie z 22 czerwca 2023 r. wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że posiada nowe dowody, ujawnione przez niego już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wniesiono o dopuszczenie następujących dowodów:
1. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Sieradzu z 10 marca 1998 r. o rozgraniczeniu nieruchomości S. Z. z nieruchomością sąsiednią. W punkcie 2 postanowienia Sąd Rejonowy uznaje za integralną część orzeczenia załączoną mapę geodezyjną, na której teren nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną jest sklasyfikowany jako "RIVn – Grunt rolny" oraz "BRVb i BRV – Grunt rolny zabudowany"; ponadto budynek umiejscowiony na jego działce ma oznaczenie "G – budynek gospodarstwa rolnego";
2. decyzji KRUS z 1 marca 2000 r. o podleganiu ubezpieczeniu rolniczemu w związku z uzyskaniem przez wnoszącego skargę kasacyjną pełnoletniości 17 października 1999 r. na podstawie prowadzenia działalności rolnej w gospodarstwie, które nabył 2 lutego 1994 r.;
3. zażalenia do Urzędu Miasta Sieradza z 18 marca 2002 r. w sprawie projektu MPZP, w którym wnoszący skargę kasacyjną wyraził sprzeciw wobec podziału swojej nieruchomości na działki budowlane, z uwagi na prowadzenie gospodarstwa rolnego; sprzeciw został uwzględniony i nieruchomość nie została podzielona na działki budowlane;
4. zaświadczenia z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Sieradzkiego z 11 lipca 2008 r. w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z działki wnoszącego skargę kasacyjną pod budowę budynku mieszkalnego. Starosta potwierdził, że grunt wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,2199 ha. Ponadto, Starosta wyjaśnił, że grunty wchodzące w skład gospodarstw rolnych pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowią grunty rolne i nie zmieniają charakteru przeznaczenia na inny niż rolny, a zatem nie wymagają zgody na wyłączenie;
5. pisma do Prezydenta Miasta Sieradza z 19 września 2014 r., w którym wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że jego nieruchomość wraz z budynkami jest przeznaczona do prowadzenia działalności rolniczej;
6. dwóch umów sprzedaży maszyn i urządzeń rolniczych (z 10 listopada 2015 r.), które wnoszący skargę kasacyjną zakupił w celu rozwijania gospodarstwa rolnego, a które wraz z innymi urządzeniami są przechowywane i wykorzystywane na jego działce i służą do prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Na podstawie załączonej mapy geodezyjnej z 1998 r. wnoszący skargę kasacyjną dowodzi, że budynek zlokalizowany na jego gruncie jest przeznaczony do produkcji rolnej i w dalszym ciągu jest wykorzystywany do takiej działalności. Przeznaczenie budynku było potwierdzone w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wiele lat przed uchwaleniem MPZP. W związku z tym, w dacie zatwierdzenia MPZP, na jego gruncie był posadowiony budynek przeznaczony do produkcji rolniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Analiza środka odwoławczego wniesionego w sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Konieczne jest zatem odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczy § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem: "Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi".
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 17) wynika, że Sąd I instancji dokonując wykładni tego przepisu - w powiązaniu z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.g.k. oraz § 46 ust. 3 rozporządzenia - przyjął, że "(...) ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi". Sąd I instancji przyjął kolejno, że "(...) samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2019 roku, III SA/Kr 167/19, Lex numer 2678394, WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2015 roku, II SA/Bk 467/15, Lex numer 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 roku, I OSK 620/08, Lex numer 535252).".
Z tak dokonaną wykładnią należy zgodzić się. Prezentowany przez skarżącego kasacyjnie kierunek wykładni § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia tylko co do zasady jest właściwy. Zgodzić się bowiem trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że zmiany dokonywane w ewidencji gruntów i budynków powinny odzwierciedlać obecny stan nieruchomości i sposób jej wykorzystania, a nie jej ewentualne wykorzystanie w przeszłości, ani też wykorzystanie przewidywane w obejmującym nieruchomość miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także nie powinny być oceniane w świetle wcześniejszych działań lub zaniechań skarżącego. Tym niemniej skarżący kasacyjnie pomija, że to przepisy prawa dotyczące zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntów odsyłają m. in. do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których treść warunkuje zaliczenie gruntu zabudowanego do gruntów rolnych zabudowanych (Br). I tak, w załączniku nr 6 do rozporządzenia (pkt 5.3) określającym cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do użytków stanowiących grunty rolne zabudowane – Br wskazano, że w przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Ponadto nie można utożsamiać ustaleń co do aktualnego stanu gruntu w oparciu o opracowanie geodezyjne z 2008 r. polegające na założeniu ewidencji budynków i lokali dla miasta Sieradza z ustaleniami dotyczącymi wcześniejszych działań lub zaniechań skarżącego, jak zarzuca w istocie skarżący kasacyjnie. Z niespornych okoliczności wynika, że na przedmiotowej działce właśnie w wyniku przeprowadzonego w 2008 r. opracowania geodezyjnego, polegającego na założeniu ewidencji budynków i lokali dla miasta Sieradza, wykazano budynki o funkcji: 103 - budynki handlowo-usługowe i 109 - pozostałe budynki niemieszkalne. Nie wykazano natomiast budynków służących do produkcji rolniczej o funkcji 108 - budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, według Klasyfikacji środków trwałych.
W rezultacie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie mógł być skuteczny.
Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy § 68 ust. 6 rozporządzenia w związku z punktem 5.1.3 tabeli z załącznika VI tego rozporządzenia, którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji odmowy uznania budynków i urządzeń, posadowionych na gruncie wnioskodawcy jako "innych niż wskazane w pkt 2 powyżej", i odmowy uznania ich jako wykorzystywanych rolniczo z punktu widzenia funkcjonalnie traktowanego gospodarstwa, a w konsekwencji odmowy sklasyfikowania gruntu w kategorii "Br – Grunty rolne zabudowane". Niewłaściwego zastosowania zatem skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego. W takiej sytuacji rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które w skardze kasacyjnej zostały wskazane jako naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. Warto wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Przechodząc więc do oceny ww. zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że nietrafnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że w sprawie nie poczyniono wystarczających ustaleń w zakresie faktycznego wykorzystania gruntu.
Przede wszystkim konieczne jest podkreślenie, że sprawa aktualizacji operatu ewidencyjnego toczy się po przeprowadzonym w 2017 r. postępowaniu modernizacyjnym. Zarzut dotyczący ustaleń stanu faktycznego w istocie podważa zatem ustalenia leżące u podstaw prac geodezyjnych, mających na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych, położonych m. in. w obrębie [...] miasta Sieradza, tj. m. in. działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Zarzut taki nie może odnieść skutku weryfikacyjnego wobec wyników postępowania modernizacyjnego, a to z uwagi na tryb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Mianowicie po wykonaniu prac związanych z modernizacją, projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego, o czym starosta ma obowiązek ogłosić w dzienniku urzędowym województwa. Po upływie powyższego terminu projekt operatu staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o wyłożeniu projektu zgłaszać zarzuty do tych danych. Jednocześnie, jak stanowi art. 24a ust. 12 P.g.k., zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa) traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący w przewidzianym terminie nie wniósł uwag do projektu operatu opisowo-kartograficznego i następnie, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu [...] 2018 r. pod pozycją [...], że operat wyłożony do wglądu zainteresowanych osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej z dniem 21 października 2017 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, nie wniósł zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowej działki. W konsekwencji dane dotyczące zaliczenia gruntów działki nr [...] do poszczególnych użytków gruntowych stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, a tym samym zarzuty pod adresem samej modernizacji nie mogą być skuteczne.
Oznacza to także, że dokumenty, na które powołuje się skarżący kasacyjnie uwzględnione zostały już w toku ww. modernizacji i obecnie nie mogą stanowić podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1558/10, aprobowany przez E. Stefańską w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 343, uw. 11).
Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Usuwanie błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., wyrok WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2018 r,. II SA/Sz 1297/17). W niniejszej sprawie nie doszło do wykrycia błędnych informacji, które byłyby błędami oczywistymi. Z żadnego dokumentu wskazanego przez skarżącego, nie wynika błąd oczywisty - taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego. W sytuacji, gdy postępowanie wszczęte zostało wskutek wniosku skarżącego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, to jego rzeczą było przedstawienie dokumentów wykazujących podstawę żądanych zmian. Takich dokumentów zaś skarżący kasacyjnie nie przedstawił. Prawidłowo przy tym Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że załączone przez właściciela w toku postępowania administracyjnego dokumenty w postaci aktów notarialnych na okoliczność nabycia przez stronę nieruchomości jako nieruchomości rolnej, umów sprzedaży pojazdów mających na celu potwierdzenie prowadzenia działalności rolniczej, czy dowody opłat podatku rolnego, nie mogą być podstawą do zakwalifikowania gruntu jako rolnego.
Wobec powyższego nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji zaaprobowania błędnych ustaleń dokonanych przez organ, które wskazują, że dla części działki nr [...], na której wykazano użytek Bp, została wydana decyzja Starosty Sieradzkiego z 12 września 2008 r. nr AB.7351/593/2008, zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową część działki wynika, że teren ten posiada przeznaczenie 1MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa ww. budynku została rozpoczęta, a budynek do chwili rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji nie został oddany do użytkowania. Zasięg konturu Bp został wyznaczony zgodnie z treścią projektu zagospodarowania działki, na którym brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie, możliwości wyznaczenia konturu Br. W części działki, na której po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych, wykazano użytek Bi, doprowadzono zapis użytku gruntowego do zgodności z przepisami rozporządzenia, a zasięg konturu został wyznaczony zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym część działki o nr [...], wykazana w ewidencji gruntów jako Bi, posiada przeznaczenie 1PP - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. W przeprowadzonym w 2008 r. opracowaniu geodezyjnym, polegającym na założeniu ewidencji budynków i lokali dla miasta Sieradza, na przedmiotowej działce wykazano (czego skarżący również nie podważał) budynki o funkcji: 103 - budynki handlowo-usługowe i 109 - pozostałe budynki niemieszkalne. Nie wykazano natomiast budynków służących do produkcji rolniczej o funkcji 108 - budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Do powyższych zmian skarżący nie wniósł wówczas żadnych uwag. Ponadto, na terenie przedmiotowej działki w czasie sporządzania miejscowego planu i w trakcie jego obowiązywania, prowadzona była działalność niezwiązana z produkcja rolniczą, a budynki znajdujące się na działce w granicach obecnego konturu Bi służyły w całości do działalności nierolniczej, co zostało uwzględnione podczas opracowywania miejscowego planu. Fakt ten nie jest przez skarżącego kwestionowany. W momencie zatwierdzania MPZP, na przedmiotowej działce nie funkcjonowała zabudowa zagrodowa (brak budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego).
Prawidłowo przy tym przyjął Sąd I instancji, że o możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych decyduje charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych (a niewykorzystywanych) do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego. W tym zakresie Sąd I instancji wprawdzie nieprawidłowo podał jako podstawę § 46 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ przepis ten został uchylony przez § 1 pkt 10 lit. a rozporządzenia z dnia 6 listopada 2015 r. (Dz.U.2015.2109) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 11 stycznia 2016 r. Tym niemniej takiej podstawy prawnej należy upatrywać w § 45 ust. 2 w związku z § 35 pkt 6 rozporządzenia dotyczących danych zawartych w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania działki wynika, że brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie możliwości wyznaczenia konturu Br.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w toku postępowania dowodowego środka dowodowego jakim są oględziny (§ 35 pkt 7 rozporządzenia) wyjaśnienia wymaga, że mimo, że przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 rozporządzenia), to nie sposób przyjąć, by przy aktualizacji ewidencji gruntów można było stosować wyniki oględzin. Jak wskazano w wyroku NSA z 10 sierpnia 2022 r., I OSK 1454/19, w literaturze powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964/3/372-373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów - w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować - modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145-146). Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162). NSA w tym wyroku dalej wskazał, że normodawca uznał, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są dane wymienione w § 35 in princ. rozporządzenia, przy czym w punktach 1, 2, 3, 4 i 6 § 35 rozporządzenia są wyłącznie wskazane materiały, informacje, wyniki pomiarów bądź dane pochodzące z obiektywnych źródeł, nie zaś pochodzące od stron. Dopuszczenie w punkcie 7 wyników oględzin – jest powodowane jedynie tym, że założenie ewidencji wiąże się z reguły z tym, że dane ewidencyjne które są dostępne dla założenia ewidencji, wskazane punktach 1, 2, 3, 4 i 6 § 35 rozporządzenia, mogą być niewystarczające, a organ obowiązany jest ewidencję założyć. Takie odstępstwa, przewidziane w punkcie 7 § 35 rozporządzenia, nie są konieczne w przypadku gdy ewidencja jest już założona. Zatem odpowiednie stosowanie § 35 rozporządzenia z uwagi na specyfikę i cele regulacji podstawowej, przemawia za niestosowaniem punktu 7 § 35 rozporządzenia w prowadzonym postępowaniu o aktualizację operatu ewidencyjnego.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z: art. 7, 8, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 K.p.a. okazały się nieusprawiedliwione.
Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji i ocenę zebranych w sprawie dowodów. Organy nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). W postępowaniu aktualizacyjnym, toczącym się na podstawie art. 24 ust. 2a i 2b pgk i § 35 i § 36 rozporządzenia, ustawodawca z uwagi na specyfikę i cel postępowania aktualizacyjnego, odstąpił od zasady, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 77 § 1 K.p.a.), obowiązującym w ogólnym postępowaniu rozpoznawczym, na rzecz sformalizowanego katalogu dowodów, wymienionych w art. 24 ust. 2a i 2b P.g.k. i § 35 i § 36 rozporządzenia (por. cytowany wyrok NSA I OSK 1454/19). Nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., bowiem organy nie miały podstaw by w postępowaniu aktualizacyjnym dopuścić dowód z z oględzin nieruchomości. Kwestie te nie wymagały szerszego ustosunkowania się przez organ odwoławczy (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). W postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 K.p.a.) ani zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Organy obu instancji nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.).
Nietrafność zarzutu dotyczącego braku ustaleń stanu faktycznego i niewłaściwej ich oceny skutkuje brakiem zasadności zarzutu naruszenia art. 68 ust. 6 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie. Przekłada się to z kolei na brak trafności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8 kwietnia 2008 r., II FSK 1965/06; 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). W niniejszej sprawie WSA odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów.
Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego w piśmie z 22. czerwca 2023 r. należy wskazać, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Ponadto dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych za pomocą dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy. Prawidłowość oceny tych dokumentów nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zgłaszania wniosku dowodowego. Pominięcie bowiem, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co w niniejszej sprawie nie wystąpiło, a zarzut ten został postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a. stosownym przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.