I OSK 56/23

I OSK 56/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Elżbieta Kremer
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1340/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1340/22 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 grudnia 2021 r. nr DO.7.7613.154.2021.EK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zarejestrowanej pod sygn. akt K 2/22.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2022 r. IV SA/Wa 1340/22, oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 29 grudnia 2021 r. nr DO.7.7613.154.2021.EK, którą Minister uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 13 września 2021 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Wadowicach z 8 listopada 1974 r. nr 98/74. Tą ostatnią decyzją Naczelnik Powiatu w Wadowicach ustalił odszkodowanie na rzecz K. S. w kwocie [...] zł i na rzecz H. S. w kwocie [...] zł za przejętą na własność Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne nieruchomość położoną w [...] przy [...] obj. ZD [...] urządzonym dla [...] gm. [...] o łącznej pow. 0,3771 ha.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 8 listopada 1974 r. wystąpił S. S. (następca prawny K. S.).
Oddalając skargę (wskazanym wyżej wyrokiem) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 29 grudnia 2021 r., Sąd I instancji stwierdził, że spór w tej sprawie dotyczy wykładni prawa, a nie ustaleń stanu faktycznego i związany jest z wejściem w życie w dniu 16 września 2021 r. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej ustawa nowelizująca), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, w którym uznano, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Do takiej właśnie sytuacji odnosi się regulacja zawarta w art. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Z uwagi na fakt, że skarżący wystąpił ze stosownym wnioskiem po wydaniu przez TK wskazanego wyżej wyroku i przed dokonaniem zmiany prawa oraz że przed dokonaniem nowelizacji nie doszło do wydania w sprawie ostatecznego orzeczenia, w ocenie Sądu I instancji nie doszło do koniecznego zainicjowania i skonkretyzowania interesu skarżącego, a tym samym do ochrony interesów w toku.
W związku z powyższym, w braku tej ochrony, w ocenie Sądu pierwszeństwo znajduje reguła trwałości decyzji, która służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2022 r. IV SA/Wa 1340/22, wniósł S. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 3 k.p.a., art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi na decyzję uchylającą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2021 r. w całości i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w sytuacji, gdy przyjęte przez ustawodawcę przepisy wyłączające możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia prowadzą do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad proporcjonalności i pewności prawa oraz prawa do sądu, podczas gdy sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji merytorycznej, kończącej przedmiotowe postępowanie;
2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 a contrario Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada ochrony interesów w toku nie miała zastosowania do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13, podczas gdy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, a zatem orzeczenie to nie mogło mieć wpływu na dezaktualizację zasady ochrony interesów w toku w sprawie skarżącego, w związku z czym decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana z naruszeniem prawa, a co za tym idzie sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie objętym zarzutem ujętym w pkt 1 w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do zgodności powołanych przepisów z Konstytucją RP oraz zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; "p.p.s.a.") sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten określa przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego, a zagadnienie wstępne będące przyczyną zawieszenia musi mieć wpływ na wynik danego postępowania.
W niniejszej sprawie takim postępowaniem jest toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich postępowanie w sprawie o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; "ustawa nowelizująca"), w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jak wynika ze złożonego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku, zastrzeżenia Rzecznika budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie postępowań pozostających w toku.
Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że powołane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do toczącego się postępowania w niniejszej sprawie oraz naruszenia przepisów Konstytucji RP stanowiących podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. Pomiędzy rozpoznawaną sprawą a postępowaniem przed Trybunałem zachodzi zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego związek, o którym mowa w zacytowanym na wstępie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co uzasadnia zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.