I OSK 553/21

I OSK 553/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1854/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 40
art.76 ust 2 w zw z art 76 ust 1 pkt 3 i 4 art 75 ust 5 pkt 2 i ust 7 w zw z art 76 pkt 3
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Dz.U. 1973 nr 32 poz 191
art. 5 ust 1
Obwieszczenie Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 10 lipca 1973 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 12 art 16 art 67
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1854/19 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r. nr KOA/1975/Go/18 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r. nr KOA/1975/Go/18 w zaskarżonej części i pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr PN.6845.148.2016.DJ, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Polskiego Związku Działkowców w Warszawie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2020r., sygn. akt I SA/Wa 1854/19, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., nr KOA/1975/Go/18, w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Okręgowy Zarząd Mazowiecki Polskiego Związku Działkowców wnioskiem z dnia 12 października 2016 r. wystąpił o wydanie, na podstawie przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40), decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania działek nr. ew. [...] z obrębu[...] Żyrardów. o pow. 14,1600 ha.
Decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr PN.6845.148.2016.DJ, Prezydent Miasta Żyrardowa, działając na podstawie art. 76 ust. 2 w związku z art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 75 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 76 pkt 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40) oraz art. 104 i 107 K.p.a. i Uchwały Rady Miasta Żyrardowa Nr XXIII/168/16 z 28 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad obciążania nieruchomości komunalnych prawem użytkowania, w pkt 1 stwierdził nabycie z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe, zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...], prawa użytkowania – w rozumieniu przepisów K.c. – nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", położonych w Żyrardowie. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr ewid. [...]; w pkt 2 ustalił opłatę roczną dla Polskiego Związku Działkowców z tytułu prawa użytkowania – w rozumieniu przepisów K.c. – nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", położonych w Żyrardowie przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr ewid. [...], w wysokości 32.048 zł + VAT (23%) = 39.419,04 płatną do 31 marca każdego roku, poczynając od 2019 r. Opłata może być aktualizowana nie częściej niż raz na trzy lata na skutek zmiany wartości nieruchomości; w pkt 3 odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez ww. Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe, prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" prawa użytkowania – w rozumieniu przepisów K.c. – nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...].
W uzasadnieniu organ stwierdził, że uprawnionym do wniesienia przedmiotowego wniosku był Polski Związek Działkowców z siedzibą w Warszawie, gdyż stał się on stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zaś Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" stał się jednostką organizacyjną tego stowarzyszenia ogrodowego. Organ powołał się przy tym na dołączoną do akt sprawy Uchwałę Nr 1/W/2014 zebrania wszystkich działkowców korzystających z działek w ROD im. "[...]" w Żyrardowie w dniu 28 czerwca 2014 r. w sprawie pozostawienia rodzinnego ogrodu działkowego, jako jednostki organizacyjnej stowarzyszenia ogrodowego Polskiego Związku Działkowców i powierzenia mu prowadzenia tego ogrodu.
Organ wskazał, że przedmiotowe działki leżą na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa. Organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami zmian, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa, zatwierdzonym uchwałą Nr XLIX/413/10 Rady Miasta Żyrardowa z 30 września 2010 r., ww. działki leżą na terenie, dla którego przyjęto kierunek w zagospodarowaniu przestrzennym pod ogrody działkowe (teren oznaczony symbolem ZD) i zostały one nabyte przez gminę Miasto Żyrardów: działka nr [...] – decyzją Wojewody Skierniewickiego z dnia 16 listopada 1998 r. nr G.IV72280-179/98 i uregulowana jest obecnie w KW [...] działka nr [...] – decyzją Wojewody Skierniewickiego z dnia 17 lutego 1998 r. nr G.IV72280-10/98 i uregulowana jest obecnie w KW [...] oraz działka nr [...] – decyzją Wojewody Skierniewickiego z dnia 17 lutego 1998 r. nr G.IV72280-11/98 i uregulowana jest obecnie w KW [...]. Jednocześnie organ wskazał, że w kartach inwentaryzacyjnych znajdują się wpisy dot. użytkowania działek przez Wojewódzki Zarząd Polskiego Związku Działkowców oraz wpisy o przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr XI/50/85 z 27 listopada 1985 r.) - G 30 ZD tereny ogrodów działkowych. Organ podniósł także, że w aktach znajdują się archiwalne kopie dokumentów świadczących o istnieniu ogrodów w latach 1987-1988 (m.in. decyzja nr GRŻL 8224a(6)99 z dnia 21 czerwca 1988 r. o wygaśnięciu zarządu nieruchomości nr ewid. [...]), wniosek z 1973 r. Zakładów Przemysłu Lniarskiego o wydzielenie z Kw [...] działki nr 1 przy ul. [...] i działki nr 2 przy ul. [...] stanowiącej pracownicze ogrody działkowe. Podkreślił, że zgodnie z Kartą Rejestracyjną Rodzinnego Ogrodu Działkowego ogród – "[...]" jest ogrodem stałym wpisanym do rejestru Polskiego Związku Działkowców pod nr [...] i został utworzony w roku 1965. Prezydent stwierdził także, że w dniu 19 stycznia 2014 r. na nieruchomościach oznaczonych nr. ewid. [...] funkcjonował – wskazany w art. 76 ust. 1 pkt 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – co najmniej 30 lat rodzinny ogród działkowy, a nabycie prawa własności nieruchomości przez gminę Miasto Żyrardów nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na nich rodzinnego ogrodu działkowego. Ponadto wskazał, że z wypisu z rejestru rodzinnych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców wynika, że ogród działkowy ma charakter stały. W ocenie Prezydenta została spełniona przynajmniej jedna przesłanka wskazana w art. 76 ww. ustawy.
Prezydent powołując się na art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 2204 – dalej "u.g.n.") stwierdził, że nabycie użytkowania o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie jest nabyciem pierwotnym. Jest to sytuacja swego rodzaju wywłaszczenia gminy z jej własności i nie może następować nieodpłatnie. Organ wskazał, że stawka opłaty rocznej za nieruchomości pod rodzinne ogrody działkowe została określona w ww. Uchwale Rady Miasta Żyrardowa i wynosi 1% wartości danej nieruchomości. Podniósł, że rzeczoznawca majątkowy wycenił wartość działki nr ewid. [...] na kwotę 3.204.800 zł, w związku z tym wysokość rocznej opłaty wyniesie 1 % tej wartości, co daje kwotę 32.048 zł.
Jednocześnie Prezydent uznał, że działka nr ew. [...] o pow. 0,1901 ha nie jest zajmowana przez rodzinny ogród działkowy, zatem nie mógł stwierdzić nabycia prawa użytkowania w stosunku do tej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska podał, że podczas wizji w terenie stwierdzono, iż ww. działka położona jest poza terenem wydzielonym, ogrodzonym i wykorzystywanym przez Ogród Działkowy "[...]" oraz przylega bezpośrednio do działki drogowej gminy R. i wykorzystywana jest jako wspólny ciąg komunikacyjny dla obu gmin.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręgowy Zarząd Mazowiecki w Warszawie, kwestionując zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2, tj. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lipca 2019 r., nr KOA/1975/Go/18, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Żyrardowa z 24 kwietnia 2018 r. w zaskarżonej części.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących ustanowionej opłaty rocznej Kolegium wskazało, że art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych został wprowadzony w celu regulacji stanu prawnego gruntów będących w faktycznym użytkowaniu rodzinnych ogrodów działkowych. Podniosło, że wprowadzono nim możliwość swoistego "zasiedzenia" (a nie wywłaszczenia, jak wskazał organ I instancji) przez stowarzyszenie ogrodowe nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy od kilkudziesięciu lat i uzyskania tytułu prawnego w postaci użytkowania. Kolegium podniosło także, że nabycie takie następuje z mocy samego prawa w chwili wejścia w życie ustawy, zatem ustawodawca przewidział konieczność stwierdzenia nabycia tego prawa w drodze decyzji, która stwierdza jedynie istniejący stan prawny, ma więc charakter deklaratoryjny. SKO uznało jednocześnie za niezasadne powołanie przez Prezydenta jako argumentu o konieczności ustalenia opłaty za użytkowanie przepisu art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zdaniem organu mają tu zastosowanie jedynie przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. art. 75 i art. 76 ustawy, których celem jest uregulowanie statusu prawnego ogrodów działkowych. Podkreśliło, że na ich podstawie właściciel terenu zajętego przez ogród mógł wydać decyzję o jego likwidacji, albo – w przypadku zaniechania jej wydania w określonym terminie – powinien stwierdzić nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, a decyzja w tej sprawie nie należy do decyzji uznaniowych. Organ wskazał, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości następuje przy spełnieniu określonych przesłanek z mocy prawa. Stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu K.c. – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Wskazało także, że w myśl art. 258 K.c., w stosunkach wzajemnych między użytkownikiem a właścicielem użytkownik ponosi ciężary, które zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków rzeczy. Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, że właściciel nieruchomości może ustanowić opłatę za użytkowanie, którą zobowiązany jest ponosić ogród działkowy.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Polski Związek Działkowców w Warszawie Okręg Mazowiecki w Warszawie zaskarżając ją w części, tj. w zakresie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Żyrardowa co do ustalenia opłaty dla Polskiego Związku Działkowców z tytułu prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono, że została wydana bez podstawy prawnej w zakresie ustalenia opłaty, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji narusza art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta w zakresie ustalenia ww. opłaty, pomimo, iż decyzja Prezydenta w tej części była wydana bez podstawy prawnej.
Jednocześnie – na podstawie art. 46 § 1 pkt 3 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w zaskarżonej części, a w oparciu o art. 135 p.p.s.a. wniesiono również o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w części, tj. w zakresie ustalenia przedmiotowej opłaty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Na wstępie Sąd przypomniał, że użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, którego istotą jest obciążenie rzeczy (tu nieruchomości gruntowej) prawem do jej używania i pobierania jej pożytków. Prawo to może być ustanowione zarówno odpłatnie jak i nieodpłatnie, a dysponentem w tym zakresie, co do zasady, każdorazowo jest właściciel rzeczy – stosownie do uprawnień płynących z art. 140 K.c. Wskazano, że właściciel będący podmiotem prywatnym może samodzielnie dysponować rzeczą nawet gdyby miał nie mieć z tego jakichkolwiek korzyści. Inne obowiązki w stosunku do majątku a zwłaszcza w stosunku do nieruchomości – ma podmiot publicznoprawny tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Sąd podał, że zasady w tym zakresie wyznaczają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których to przepisów wynika jednoznacznie, że podmioty gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego muszą podporządkować się ścisłym regułom nazwanym przez ustawodawcę zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n., art. 67 i n u.g.n.). Sąd wskazał, że z całokształtu regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami wynika, że gdy chodzi o nieruchomości "publiczne", to stosowanie jakichkolwiek zasad innych niż stricte rynkowe, z zastosowaniem mechanizmu przetargów poprzedzonych obwieszczeniami itd. – jest dopuszczalne jedynie w stosunku do innych podmiotów publicznoprawnych, a zatem w stosunku do Skarbu Państwa, bądź w stosunku do innej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd zaznaczył, że reżim płynący z zasad zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami może być złamany jedynie w przypadku istnienia innej normy ustawowej, zasady te wyłączającej. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo wskazał Prezydent, a niewłaściwie zakwestionowało te rozważania SKO, że gdy chodzi o ograniczone prawa rzeczowe, to art. 14 ust. 2 zd. 2 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi (a więc przykładowo prawem użytkowania) na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym zawarcie umowy użytkowania w takim wypadku wymaga zgody odpowiednio rady lub sejmiku (w zależności od kategorii jednostki samorządu terytorialnego; art. 14 ust. 5 u.g.n.).
Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ przywołał art. 14 ust. 2 u.g.n. oraz wyrok WSA w Opolu z 9 października 2014r. sygn. akt II SA/Op 336/14 i wyjaśnił, że jakkolwiek art. 76 ust. 2 ustawy, będący podstawą nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Polski Związek Działkowców nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie przewiduje w swej treści obligatoryjnego określenia odpłatności za korzystanie z tego prawa – to jednak nie ma też żadnego przepisu szczególnego, który wyłączałby ww. odpłatność bądź rozszerzał wyjątek płynący z art. 14 ust. 2 u.g.n. Stanowisko to zostało rzeczowo uzasadnione w decyzji organu I instancji i nie budzi – w ocenie Sądu – wątpliwości. Natomiast błędne jest stanowisko SKO w tym zakresie, lecz – zdaniem Sądu – nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że nie można oczywiście nie dostrzec, że pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdza nabycie prawa użytkowania z mocy prawa w określonej ustawą dacie ( a więc w dacie wejścia jej w życie) i nie ma ani charakteru ani formy czynności prawnej rozporządzającej. Sąd wskazał, że jeśli jednak nawiązać do podobnej w swym charakterze regulacji dotyczącej komunalizacji, a więc do treści art. 5 i nast. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 – dalej "ustawa komunalizacyjna") i mającej charakter stricte deklaratoryjny decyzji wojewody orzekającego o spełnieniu warunków do przejścia prawa własności, to jednoznacznie ustawodawca wskazał tam, iż ma ona nieodpłatny charakter (choć dotyczy dwóch podmiotów publicznych). Oznacza to, zdaniem Sądu, że gdyby ustawodawca zamierzał w ramach regulacji stanowiącej podstawę prawną kontrolowanej decyzji SKO, przyjąć, iż użytkowanie gruntów przez Ogrody działkowe ma mieć charakter nieodpłatny, to zawarłby tego rodzaju zastrzeżenie w przepisach ustawy ustanawiając wyjątek od ogólnych reguł. Skoro jednak ustawodawca nie wprowadził regulacji w zakresie nieodpłatności użytkowania gruntów przez ogrody działkowe, a strona skarżąca nie wykazała przepisu szczególnego, który w ramach zasad prawidłowej gospodarki wyłączałby na jej rzecz zasadę odpłatności za prawo użytkowania nieruchomości, to nie można uznać – w ocenie Sądu – aby sporna decyzja naruszała prawo.
Sąd zauważył, że co prawda użytkowanie jest instytucją prawa cywilnego, to jednak skoro ustawodawca uregulował jego ustanowienie czy też potwierdzenie (jak w sprawie niniejszej) z mocy prawa (w określonej dacie) w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że tym samym dopuścił określenie w decyzji innych warunków tego prawa. Sąd wskazał, że rozwiązania wykształcone w orzecznictwie, gdzie przyjęto ustalanie opłaty za użytkowanie wieczyste w decyzji administracyjnej ustanawiającej to prawo – pomimo, że z przepisów K.c. i ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że opłata roczna ma charakter cywilistyczny – należy odnieść także do uregulowanej w ustawie instytucji użytkowania nieruchomości przez rodzinne ogrody działkowe.
Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że przyjęcie zasady odpłatności za użytkowanie nieruchomości i ustalenie jej w drodze decyzji administracyjnej nie narusza prawa.
Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Żyrardowa jako organ wykonawczy Rady Miasta Żyrardowa wykonał uchwałę Rady Miasta Żyrardowa nr XXIII/168/16 z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad obciążania nieruchomości komunalnych prawem użytkowania. Wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 1 tejże uchwały, obciążenie nieruchomości użytkowaniem następuje za wynagrodzeniem w formie opłat rocznych. Zaś zgodnie z § 2 ust. 3 tejże uchwały, stawka opłat rocznych za nieruchomości przekazane Stowarzyszeniom Ogrodowym w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych ustala się w wysokości 1% wartości danej nieruchomości.
Wobec tego Sąd uznał, że przyjęcie samej zasady odpłatności za prawo użytkowania nieruchomości nie narusza prawa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Polski Związek Działkowców w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie, o rozpoznanie skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 75 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 2, art. 12, art. 67, art. 14 ust 2 zd. 2 u.g.n. i w zw. z art. 252 i n K.c., polegającą na przyjęciu, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie zawiera pełnej regulacji nabywania prawa użytkowania przez rodzinne ogrody działkowe i tym samym należy stosować przepisy u.g.n. i K.c. odnośnie odpłatności tego prawa, podczas gdy art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach w sposób wyczerpujący regulują prawo nabycia użytkowania ex lege. Powyższe skutkuje bezpodstawnym nałożeniem opłaty na stowarzyszenie ogrodowe w deklaratoryjnej decyzji;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 12 i 67 oraz art. 14 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 76 ust. 2 oraz art. 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 252 K.c., polegającą na uznaniu, że ww. przepisy prawa stanowią podstawę prawną dla ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, tj. jednostronnego władczego rozstrzygnięcia, opłaty za prawo użytkowania gruntu jednostki samorządu terytorialnego zajmowanego przez rodzinny ogród działkowy, nabyte z mocy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez stowarzyszenie ogrodowe, w sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa dającego organowi uprawnienie do jej nałożenia;
3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 12 oraz art. 14 ust. 2 u.g.n. w związku z uchwałą Rady Miasta Żyrardowa nr XXIII//168/16 z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad obciążania nieruchomości komunalnych prawem użytkowania – wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy przepisy te nie mają zastosowania do prawa użytkowania nabywanego przez rodzinne ogrody działkowe w trybie art.75, 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych;
4) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 252 i n. K.c. i uchwały Rady Miasta Żyrardowa nr XXIII/16816 z dnia 28 kwietnia 2016 r., poprzez ich wskazanie jako podstawy prawnej ustalenia opłaty za nabycie prawa użytkowania, w przypadku, gdy przepisy te odnoszą się do umownego nabycia prawa użytkowania, co nie ma miejsca przy stwierdzeniu nabycia w trybie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych;
5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i nie uchylenie decyzji w zaskarżonej części, pomimo wydania decyzji bez podstawy prawnej w zakresie ustalenia opłaty dla Polskiego Związku Działkowców z tytułu prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości z uwagi na w/w przesłanki i tym samym pozostawieniem w mocy decyzji dotkniętych nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art.75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w wyraźny sposób upoważniają do wydania przez organ deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy zajmujący tą nieruchomość. Przy czym, żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty za tak nabyte prawo użytkowania. Oznacza to, nie ma podstawy prawnej do ustalenia takiej opłaty.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie może mieć wpływu na w/w interpretację treść art. 5 i nast. ustawy komunalizacyjnej, gdyż ustawa ta miała charakter wyjątkowy, zmieniając ustrój samorządu w Polsce, a wskazane w niej zasady określały zmiany ustrojowe. Zatem, regulacje z tego aktu, nie powinny być podstawą formułowania wykładni prawa w innych kwestiach.
Podniesiono, że zarówno wskazany przez Sąd I Instancji art. 14 u.g.n., jak i uchwała Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2016 r, odnoszą się do umownego trybu ustanawiania użytkowania, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisy te nie mogą być podstawą do ustalenia opłaty w drodze deklaratoryjnej (stwierdzającej istniejący stan rzeczy z mocy samego prawa) decyzji administracyjnej, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej – na zasadzie analogii – nie znajdują tu także zastosowania przepisy odnoszące się do użytkowania wieczystego. To samo dotyczy regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że cywilny charakter opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest bowiem potwierdzony odmienną procedurą i weryfikacją przez sąd cywilny. Natomiast w przypadku prawa użytkowania ustawodawca w u.g.n. nie przewidział takiego trybu.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie na nieodpłatność wskazuje analiza (wykładnia systemowo celowościowa) przepisów dotyczących rodzinnych ogrodów działkowych, które funkcjonują na przestrzeni lat. Podano, że zarówno podczas obowiązywania uprzednich regulacji prawnych, jak i aktualnie, ustawodawca nie ustanowił odpłatności prawa użytkowania z racji celów ustawowych jakim służyły i służą rodzinne ogrody działkowe. Wskazano, że art. 76 ust. 1-3 oraz art. 75 ust. 5 i 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w sposób wyczerpujący określają zasady nabywania omawianego prawa użytkowania, ustalając: przesłanki nabycia prawa użytkowania z mocy ustawy, tryb stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, organ właściwy do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania i nie przewidując opłaty z tego tytułu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, gdyby celem ustawodawcy było stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami do nabywania prawa użytkowania w ww. trybie, to dokonałby wyraźnego odesłanie do tej ustawy, tak jak uczynił to w art. 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, regulującym nabywanie prawa użytkowania do gruntów rodzinnych ogrodów działkowych w trybie umowy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.
Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach określonych w art.174 p.p.s.a., czyli na naruszeniu przepisów prawa materialnego ( pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania ( pkt 2). W skardze kasacyjnej powołano się jedynie na podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że podniesiono w niej głównie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy zatem przyjąć, że skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach wymienionych w art.174 p.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna podnosi zarzuty naruszenia prawa wymienione w obu podstawach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe. W rozpoznawanej sprawie zarzuty te dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to przepisy określają jedynie wynik rozstrzygnięcia i jako niepowiązane z innymi naruszeniami prawa nie mogą stanowić skutecznej samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z tych względów decydujące znaczenie ma dokonanie oceny zasadności zarzutów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te dotyczą naruszenia art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 75 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 2, art. 12, art. 67, art. 14 ust 2 zd. 2 u.g.n. i w zw. z art. 252 i n K.c. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie zawiera pełnej regulacji nabywania prawa użytkowania przez rodzinne ogrody działkowe i tym samym należy stosować przepisy u.g.n. i K.c. odnośnie odpłatności tego prawa. Istota sporu dotyczy zatem rozstrzygnięcia, czy nabycie użytkowania nieruchomości przez rodzinne ogrody działkowe w trybie art. 76 ust.2 ustawy o ROD jest odpłatne.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoczął rozważania od wyjaśnienia pojęcia użytkowania na gruncie kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd ten wywiódł za organem I instancji, że pomimo, iż art.76 ust.2 ustawy o ROD nie przewiduje obligatoryjnego określenia odpłatności to nie ma też żadnego przepisu szczególnego, który wyłączałby odpłatność lub rozszerzał wyjątek określony w art.14 ust.2 u.g.n. Sąd podzielił zatem stanowisko organu I instancji zgodnie z którym art.14 ust.2 u.g.n. przewidujący, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi, zaś nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z tego przepisu wywiedziono zasadę odpłatności przy nabyciu z mocy prawa ograniczonego prawa rzeczowego na podstawie art.76 ust.2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest błędne.
Przede wszystkim przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowią regulację, szczegółowo określającą warunki nabycia przez rodzinny ogród działkowy użytkowania nieruchomości. W świetle art.76 ust.2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nabycie użytkowania następuje z mocy samego prawa. Ustawodawca w art. 75 ust.1 omawianej ustawy wskazał, że w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Zgodnie zaś z ust.6 tego przepisu w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. W art.76 ust.1 ustawodawca określił negatywne przesłanki wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego i stwierdził w ust.2 tego przepisu, że jeśli rodzinny ogród działkowy spełnia jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy a stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Jak zatem z powyższych regulacji wynika żaden z przepisów nie przewiduje odpłatności ustanowienia użytkowania nieruchomości na rzecz rodzinnego ogrodu działkowego ani też nie odsyła w tej kwestii do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto art.14 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy nabycia z mocy prawa, lecz dotyczy obrotu nieruchomościami w drodze umów cywilnoprawnych sprzedaży czy zamiany. Zakres zastosowania art. 14 u.g.n. nie reguluje bowiem sytuacji, w których organ jednostki samorządu terytorialnego występuje jako organ władzy publicznej, lecz jako właściciel nieruchomości. Co więcej przywołana przez organ I instancji uchwała Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2019 r. dotyczyła umownego obciążania użytkowaniem nieruchomości komunalnych i jak wynika z wskazanej w niej podstawy prawnej została wydana na podstawie art.13 ust.1 u.g.n. Dla przypomnienia przepis ten stanowi, że: " Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji".
Należy również zwrócić uwagę, że ustawodawca określił w art. 4, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do tych ogrodów oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Cele ustawy zostały określone przez ustawodawcę w jej preambule, w której ustawodawca stwierdził, że: "Doceniając pozytywną rolę ogrodnictwa działkowego, będącego dziedziną życia społecznego, przyczyniającą się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody, uznaje się za konieczne zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń." W art.3 ustawodawca wymienił szczegółowo cele ustawy. Celów tej ustawy z całą pewnością nie można porównać do ustawy komunalizacyjnej, której dotyczy argumentacja Sądu I instancji. Podstawy do władczego rozstrzygnięcia o obowiązkach jednostki nie można wywodzić z przepisu prawa regulującego odmienny stan faktyczny.
Mając zatem na uwadze to, że art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach nie zawiera wprost upoważnienia dla organu do ustalenia opłaty za użytkowanie, uprawnienie do określenia opłaty za użytkowanie ustanowione w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wynika również z art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 75 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 tej ustawy, jak i to, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 14 ust.2 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania należało uznać słuszność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również argumentacje prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 1790/20, publ. Lex Nr 3691726, dotyczącą analogicznego zagadnienia i tej samej uchwały Rady Miasta Żyrardowa Nr XXIII/168/16 z 28 kwietnia 2016 r., w odniesieniu do innego rodzinnego ogrodu działkowego.
W uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na zasadę wyrażoną w art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy te stanowią dyrektywę interpretacyjną z której wynika bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej swojej kompetencji. NSA w wyroku tym akcentował, że organ reprezentujący Skarb Państwa, czy też jednostkę samorządu terytorialnego może działać zarówno jako zarządca mienia danego podmiotu, i wówczas obowiązany jest do przestrzegania zasad prawidłowej gospodarki, ale może też działać w ramach przyznanego mu władztwa jako organ administracji publicznej. W tym drugim przypadku zakres jego uprawnień wynika z przepisu prawa zawierającego normę kompetencyjną uprawniającą do skonkretyzowania określonego stosunku administracyjnoprawnego. Nie można zatem z zasad regulujących działanie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotów obrotu cywilnoprawnego (a więc działających w ramach dominium) domniemywać zakresu ich kompetencji przy władczym rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach jednostki (a więc przy działaniu w ramach imperium). Wobec tego NSA uznał, że wynikający z art. 12 u.g.n. obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji nakładającej obowiązek uiszczania opłaty za użytkowanie powstałe z mocy prawa w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do brzmienia art. 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, z którego wynika, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być w drodze umowy sprzedawane, oddawane w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie ROD – w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu, zasada odpłatności może zatem znaleźć zastosowanie w sytuacjach, w których jednostka samorządu terytorialnego działa jako podmiot stosunków cywilnoprawnych. Przepis ten nie dotyczy jednak sytuacji, w których wydawana jest decyzja potwierdzająca powstanie z mocy prawa użytkowania danej nieruchomości w związku ze spełnieniem przesłanek o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co uzasadnia wydanie decyzji w trybie art. 76 ust. 2 tejże ustawy.
Ponadto NSA w omawianym wyroku stwierdził, że w sytuacjach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego działa jako organ administracji publicznej, a więc rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, może on działać jedynie w ramach kompetencji wprost przyznanych mu ustawą. W rozpoznawanej sprawie przepisem takim jest art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który nie przewiduje możliwości ustalenia odpłatności w związku z ustanowieniem prawa użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na odmienności pomiędzy prawem użytkowania wieczystego i użytkowania, które nie pozwalają na wywodzenie z przepisów dotyczących użytkowania wieczystego uprawnienia dla organów do władczego jednostronnego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odpłatności w związku z wydaniem decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. O ile przepisy Kodeksu cywilnego wprost wskazują, że z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego wiąże się obowiązek uiszczania opłaty rocznej (art. 238 K.c.), o tyle nie ma takiego przepisu w odniesieniu do prawa użytkowania. Z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika natomiast, że właściwy organ uprawniony jest do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania określonych nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe o ile spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 76 ust. 1 ustawy. Żaden inny przepis ustawy nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty w przypadku wydania decyzji potwierdzającej powstanie użytkowania z mocy prawa. Stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku w sprawie o sygn. I OSK 1790/20 podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że w świetle prawidłowej wykładni art. 76 ust. 2 w związku z art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 76 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z art. 12 i 14 u.g.n. brak jest podstawy prawnej uprawniającej organy do nałożenia na jednostkę odpłatności z tytułu ustanowionego prawa użytkowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak zarzucić organom wydania decyzji w warunkach nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż dokonanie wadliwej wykładni przepisów nie może uzasadniać wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.
Z tych względów, uznając za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 i 193 p.p.s.a. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., nr KOA/1975/Go/18 w zaskarżonej części oraz uchylił pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia 24 kwietnia 2018 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od SKO w Warszawie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi ( 200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku ( 100 zł), opłata od pełnomocnictwa ( 17 zł), koszty zastępstwa procesowego ( 360 zł.).