I OSK 551/24

I OSK 551/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 747/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-12-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 77 § 1, art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 747/23 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 lipca 2023 r. nr SKO.4141.228.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 747/23 uchylił zaskarżoną przez K. P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 10 lipca 2023 r. nr SKO.4141.228.23 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy X. z 24 maja 2023 r. nr GOPS.5221.SR.P33.111.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakres opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wchodzą zarówno czynności stricte opiekuńcze, związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego;
II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. i w związku z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek wadliwego uznania, że organy administracji nie ustaliły ani nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii, w tym zaniechały zbadania okoliczności, czy w okresie odbywania przez K. P. kary pozbawienia wolności, opieka nad jego bratem nie była świadczona również w inny sposób lub przez inne osoby, a więc czy zakres opieki nie był szerszy niż 60 godzin miesięcznie;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. i w związku z art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organów obu instancji wskutek wadliwego przyjęcia, że organy orzekające w sprawie dokonały dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie konkluzji co do zakresu wykonywanych przez skarżącego czynności opiekuńczych względem brata;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek wadliwego uznania, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu przyznało, że decyzją z 14 grudnia 2021 r., uchyliło decyzję organu I instancji z 5 listopada 2021 r. i przyznało K. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem T. P. od 1 października 2021 r. do 31 stycznia 2023 r. Wskazane świadczenie K. P. pobierał do 1 września 2022 r., w związku z rozpoczęciem 2 września 2022 r. odbywania kary pozbawienia wolności. W okresie odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności, T. P. korzystał z usług opiekuńczych w wymiarze 60 godzin miesięcznie. Po warunkowym zwolnieniu skarżącego z odbycia reszty kary pozbawienia wolności, 31 marca 2023 r. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem.
Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, pomimo posiadania przez T. P. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie wyklucza możliwości zarobkowania przez niego choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny ponieważ nie zbadano, czy we wcześniejszym okresie (przed odbywaniem kary pozbawienia wolności przez skarżącego), zakres opieki nad T. P. nie był szerszy niż 60 godzin miesięcznie. Jak wynika z art. 50 ust. 1 w związku z ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", zadaniem organu rozpatrującego sprawę dotyczącą przyznania usług opiekuńczych jest ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, a także miejsca i okresu ich świadczenia. Skoro Wójt Gminy Y. ustalił, że ograniczenia w codziennym funkcjonowaniu brata skarżącego wymagają obecności opiekuna przez około 2 godziny dziennie, to pomoc w tym właśnie dziennym wymiarze jest T. P. nie tylko niezbędna, ale i wystarczająca aby nie doszło do zagrożenia jego egzystencji.
Z uwagi na zamieszkiwanie braci w różnych gminach do lipca 2023 r., organem przyznającym T. P. pomoc w formie usług opiekuńczych był inny organ, niż organ rozpoznający wniosek K. P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. T. P. poinformował organ I instancji o wymiarze usług opiekuńczych w oświadczeniu, złożonym łącznie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W oświadczeniu nie zawarto informacji, czy w tym okresie opieka nad bratem była świadczona również w inny sposób, lub przez inne osoby. Ponieważ skarżący nie kwestionował podanych okoliczności, organ uznał że jest to okoliczność niesporna.
W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, czynności które skarżący wykonuje opiekując się bratem, wskazane w oświadczeniu z 31 marca 2023 r. (robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, zmiana pościeli, przygotowywanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich oraz badań, w okresie zimowym dodatkowo zakup opału oraz palenie w piecu), jak również czynności, których wykonywanie na rzecz brata skarżącego ustalił pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego (mycie, golenie, przycinanie włosów, przebieranie, ubieranie, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pranie, sprzątanie domu), to czynności, których wykonywanie nie przekracza 60 godzin miesięcznie, a więc liczby godzin, które były wykonywane przez opiekuna w trakcie realizacji usług opiekuńczych. Z tego względu, zdaniem organu, dowolny jest wniosek Sądu I instancji, że w sprawie nie jest wystarczające sprawowanie opieki w wymiarze 2 godzin dziennie oraz że należało zbadać okoliczność, czy w okresie wykonywania kary pozbawienia wolności przez skarżącego opieka nad jego bratem była sprawowana w inny sposób lub przez inne osoby, poza opiekunem realizującym usługi opiekuńcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ograniczenia w codziennym funkcjonowaniu T. P., wynikające z jego stanu zdrowia, nie wymaga całodobowej lub chociażby wielogodzinnej obecności skarżącego przy podopiecznym. Żadna z czynności wymienionych w oświadczeniu skarżącego z 31 marca 2023 r., czy ustalonych podczas wywiadu środowiskowego, nie wymaga całodobowej ani wielogodzinnej obecności skarżącego w ciągu dnia a niektóre z tych czynności nie muszą być wykonywane codziennie. Brat skarżącego nie jest osobą leżącą, porusza się w obrębie własnego domu przy pomocy wózka inwalidzkiego, sam odgrzewa i zjada posiłki. Zatem, zakres samodzielności brata skarżącego, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez K. P., choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie można więc twierdzić, że w sprawie opieka nad bratem, z uwagi na jej czasochłonność i niezbędność, uniemożliwia skarżącemu zarobkowanie.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, w toku postępowania zostały wyjaśnione i ustalone wszystkie okoliczności faktyczne, które były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie wykonywanych przez skarżącego czynności opiekuńczych względem brata (które nie przekraczają 60 godzin miesięcznie). W konsekwencji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Jak zaznaczyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjął, że w zakres opieki w rozumieniu tego przepisu wchodzą zarówno czynności stricte opiekuńcze, związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego. Po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego a przed wydaniem decyzji, skarżący zamieszkał z bratem. Zatem, czynności wskazywane przez niego w oświadczeniu z 31 marca 2023 r. oraz ustalone przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jako wykonywane na rzecz brata, a polegające na sprzątaniu domu, praniu, zmianie pościeli, przygotowywaniu posiłków, zakupie opału, nie są czynnościami, które wchodzą w zakres opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W odpowiedzi, K. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego z tytułu udzielenia pomocy prawnej z urzędu. Podkreślił, że w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Sądu I instancji. Skoro decyzją z 14 grudnia 2021 r. przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem od 1 października 2021 r. do 31 stycznia 2023 r., to organ powinien zweryfikować stan zdrowia T. P. w dacie wydania obu decyzji i ustalić, czy uległ on tak znacznej poprawie, że wystarczające jest sprawowanie opieki nad bratem jedynie w zakresie 2 godzin dziennie. Zdaniem skarżącego, zakres usług opiekuńczych świadczonych wobec jego brata, był niewystarczający. Osoba świadcząca usługi opiekuńcze, prywatnie znajoma skarżącego, sprawowała opiekę nad T. P. w szerszym zakresie, za co nie otrzymywała wynagrodzenia. Zwracała się z zapytaniem do organu o rozszerzenie zakresu opieki, jednak otrzymała informację, że jest to maksymalna ilość opieki, jaką organ jest w stanie zapewnić T. P. Organ, ustalając czy zakres opieki był wystarczający, a także czy był szerszy niż 60 godzin miesięcznie, nie zwrócił się do osoby, która świadczyła usługi opiekuńcze wobec brata skarżącego.
Skarżący podkreślił, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia brata, podjął decyzję o wprowadzeniu się do niego. Jego zdaniem, T. P. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wójt Gminy X., po rozpatrzeniu wniosku K. P. z 31 marca 2023 r., decyzją z 24 maja 2023 r. nr GOPS.5221.SR.P33.111.23 odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem, T. P. T. P., na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 13 stycznia 2023 r., został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2026 r. W ocenie organu, zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości zarobkowania przez K. P., choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zatem, w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania K. P., decyzją z 10 lipca 2023 r. nr SKO.4141.228.23 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu, żadna z czynności opiekuńczych nie wymaga całodobowej, czy wielogodzinnej obecności wnioskodawcy (zrobienie zakupów, przywiezienie posiłków, pomoc przy myciu, podanie leków). Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (umawianie wizyt lekarskich, golenie, przycinanie włosów, pranie, sprzątanie). Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnioskodawca nie wykonuje czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z opieką nad bratem, wymagających ciągłej lub wielogodzinnej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawny nie jest osobą leżącą, pampersowaną, czy cewnikowaną), nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi (np. karmienia, ciągłego podawania napojów, podawania leków, podłączania kroplówek, robienia zastrzyków, opatrywania odleżyn). Brat wnioskodawcy nie jest osobą leżącą – porusza się w obrębie własnego domu przy pomocy wózka inwalidzkiego, sam odgrzewa i zjada posiłki.
K. P. zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 10 lipca 2023 r. nr SKO.4141.228.23 w przedmiocie oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy X. z 24 maja 2023 r. nr GOPS.5221.SR.P33.111.23.
Sąd I instancji uznał, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zaspokojenie normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić, co nie zawsze oznacza konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. W związku z tym Sąd zarzucił organom brak rozważenia wszystkich istotnych kwestii oraz brak dokonania należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszenie art. 6 art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, Sąd uznał, że został naruszony art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak uzasadnienie zarzutów procesowych opiera się na tezie, że Sąd I instancji wadliwie zinterpretował art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w konsekwencji dopuścił się także naruszeń procedury. Przepisy postępowania stanowią zatem kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego i jego ocena determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej.
Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne sprawy dotyczące tego, że w dacie orzekania przez organy skarżący, jako brat niepełnosprawnego T. P., jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wymagający opieki brat skarżącego nie ma żony, zstępnych oraz wstępnych, a także legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Lekarza Orzecznika ZUS I Oddział w Łodzi 13 stycznia 2023 r., potwierdzającym jego niezdolność do samodzielnej egzystencji. Niesporne są również ustalenia organów wskazujące, że brat skarżącego choruje na padaczkę, ma zaburzenia neurologiczne, zaburzenia pamięci i orientacji. Przebył udar, który spowodował niedowład i dysfunkcje układu ruchu, przez co porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego w obrębie domu lub przy asekuracji brata. Wywiad środowiskowy przeprowadzony 17 kwietnia 2023 r. potwierdził, że T. P. wymaga pomocy w samoobsłudze i wszystkich czynnościach domowych, wymaga też stałego przyjmowania leków, a także że nie jest zdolny do zaspokajania swoich potrzeb. Stan zdrowia nie pozwala mu na samodzielne funkcjonowanie, więc stałą opieką i pielęgnacją zajmuje się skarżący.
Kwestią sporną w sprawie jest występowanie związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad bratem. Skarżący kasacyjnie organ upatruje bowiem błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zakres opieki wchodzą zarówno czynności stricte opiekuńcze, związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji w tym zakresie przyjął, że czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej. Dla dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku występuje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki organ powinien w pierwszej kolejności ustalić w toku postępowania wyjaśniającego rodzaj i ilość faktycznie wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a następnie rozważyć czy uniemożliwiają one wnioskodawcy podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zatrudnienia). Sąd I instancji wskazał także, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nad chorym bliskim musi spełniać cechę stałości lub długotrwałości. Istotą takiej opieki jest przede wszystkim zaspokojenie normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić, co nie zawsze oznacza konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. W opinii Sądu I instancji, należało wziąć pod uwagę i dokonać odpowiednich ustaleń z uwzględnieniem, że w zakres opieki, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., wchodzą zarówno czynności stricte opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może, co do zasady, sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania.
Stanowisko Sądu I instancji zasługuje na akceptację.
Zakres opieki uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zależny jest od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp. Jeśli nawet, opieka ta nie ma charakteru stricte leczniczego, to obejmuje szereg czynności, które mieszczą się w zakresie pielęgnacji osoby niepełnosprawnej. Ich zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby chorego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że oceniając związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką, odnieść go należy do zakresu opieki, który obejmuje tak czynności wykonywane w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i działania stricte obsługowe. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że opieka nad osobą niepełnosprawną to nie tylko działania o charakterze obsługi, ale i równie istotne, wymagające zaangażowania i czasu obowiązki związane z prowadzeniem domu, których osoba wymagająca pomocy nie jest w stanie zrealizować samodzielnie. Sytuacja opiekunów osób niepełnosprawnych obejmuje więc tak działania czysto pomocowe (typu podawanie leków, mycie, karmienie, czynności higieniczne, itp.), jak i czynności uznawane za "codzienne", powszechnie wykonywane w każdej rodzinie, jak przygotowanie posiłku, sprzątanie, pranie. Istotne jest, że nawet podczas tych "codziennych" zadań, opiekun niepełnosprawnego, musi być jednocześnie gotowy do świadczenia pomocy. Nierzadko jest zmuszony do ciągłego czuwania nad podopiecznym, co czyni codzienne, typowe obowiązki dużo bardziej absorbującymi i czasochłonnymi. Należy tu mieć na uwadze, że wpisują się one w codzienność opiekunów osób niezdolnych do samodzielnego wykonania nawet jak wydawałoby się prostych zadań. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi i opiekuńczymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi nawet cały dzień. W takiej sytuacji dostrzegalny jest związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z podjęcia pracy a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyroki NSA z: 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2016/22, 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2455/23 i I OSK 2242/23, 11 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1733/23, 12 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 451/23, 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 3096/23, I OSK 3100/23 i I OSK 3132/23, 10 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2937/23, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodzić się więc należy z Sądem I instancji, że ograniczenie form opieki do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia opieki i naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Przejawem opieki będzie również wyręczanie osoby z niepełnosprawnością w jej normalnych, codziennych czynnościach życiowych, którym z uwagi na swój stan zdrowia nie może sprostać.
Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie był zatem zasadny.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. i w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego organy wywiodły wniosek o braku bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad bratem, jest niewystarczający, a sformułowana na jego podstawie konkluzja co do zakresu wykonywanych przez skarżącego czynności opiekuńczych jest dowolna.
Odnosząc się do istoty podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów procesowych, należy wskazać, że trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia stanu zdrowia podopiecznego w kontekście wcześniejszego przyznania skarżącemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem (decyzją z 14 grudnia 2021 r.) oraz na brak poczynienia pełnych ustaleń w zakresie przyjęcia przez organ za wystarczające sprawowanie opieki nad T. P. w wymiarze dwóch godzin dziennie (60 godzin miesięcznie), czyli w wymiarze, w jakim brat wnioskodawcy korzystał z usług opiekuńczych w okresie od 2 stycznia 2022 r. do czasu zakończenia przez skarżącego odbywania kary pozbawienia wolności. Słusznie także uznał Sąd I instancji, że z okoliczności przyznania odpłatnych usług opiekuńczych w określonym wymiarze czasu nie można wywodzić wprost, że dotychczasowy wymiar był wystarczający ze względu na potrzeby T. P., choćby z uwagi na podnoszone przez skarżącego okoliczności sprawowania opieki w tym czasie także przez inne osoby. Ponadto nie można tracić z pola widzenia także i tej okoliczności, że mając na względzie ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej, z uwagi na ograniczone środki finansowe, nie wszystkie oczekiwania osoby uprawnionej do usług opiekuńczych mogą zostać zaspokojone. Brak dostatecznej ilości środków na świadczenia pomocy społecznej powinien zmuszać organy do szczególnie racjonalnego ich wykorzystywania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 350/24).
Uzasadnione było więc stanowisko Sądu I instancji, że organy przedwcześnie oceniły, że skarżący nie spełnia wymogu związku przyczynowego, przez co decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym znaczenia ustaleń dotyczących zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego w kontekście konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia, to jednak ocena tych ustaleń musi być spójna i musi być przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Nie może w państwie prawa dochodzić do sytuacji, że przy wydaniu jednej decyzji organ administracji publicznej uznaje, że skarżący nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad bratem, a następnie po upływie określonego czasu organ uznaje, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia (bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a opieką nad bratem, bowiem zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie wskazuje, że wymagało to rezygnacji z pracy lub nie może ona pracy tej podjąć nawet w niepełnym wymiarze. Oczywiście, należy mieć na uwadze, że ustalenia będące podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogły ulec zmianie, jednak w takiej sytuacji, na organach ciążył obowiązek wykazania w jaki sposób zmienił się stan zdrowia podopiecznego, czy zakres opieki, skoro przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zachodził już związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia (bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a opieką nad bratem. Takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 P.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedz na skargę kasacyjną na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.