I OSK 55/06

I OSK 55/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz
Joanna Runge - Lissowska
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 244/05 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2005-09-19
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2006 5 poz. 131
Tezy
Określony w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ 30 dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w myśl art. 90 ust. 1 tej ustawy, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 244/05 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości położonych w L. przy ulicy [...] postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 września 2005 r., II SA/Kr 244/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości położonych w L. przy ul. [...]. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podniósł, iż swym zarządzeniem Burmistrz Miasta L. postanowił o zbyciu udziału w nieruchomości poprzez zniesienie współwłasności i tym samym pozbawił najemców przysługującego im prawa pierwokupu - co stanowi naruszenie art. 34 ust.7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sprzedaż nieruchomości stanowiących własność samorządu terytorialnego następuje, co do zasady wyłącznie w drodze przetargu, z wyłączeniami określonymi w art. 37 ustawy, które w sprawie nie miały zastosowania. Zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w ten sposób, że stały się one własnością R. w zamian za stosowną zapłatę dokonaną na rzecz miasta L.. Można je uznać za sui generis czynność prawną, niezależną od umowy sprzedaży. W kontekście jednak tego, iż w wyniku owego zniesienia współwłasności nastąpiło przeniesienie na R. udziału w wysokości 50% nieruchomości w zamian za stosowna opłatę, organ nadzoru stoi na stanowisku, iż mogła mieć miejsce próba obejścia przepisów o sprzedaży przetargowej nieruchomości gruntowych".
W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta L. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 ust. l pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotowe zarządzenie dotyczy zniesienia współwłasności, a więc czynność związanej z gospodarowaniem mieniem nieruchomym Gminy Miasta L. na zasadach określonych między innymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami — nie jest to, zatem sprawa z zakresu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę Wojewody Małopolskiego zważył, iż zgodnie z brzmieniem art. 93 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy, jeżeli wskutek upływu terminu określonego w art. 91 ust. l tej ustawy nie możne we własnym zakresie stwierdzić nieważności takiego zarządzenia. O nieważności zarządzenia organu gminy orzeka zaś organ nadzoru w terminie nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści art. 90 wynika natomiast obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przedłożenia organowi nadzoru uchwał i zarządzeń wydawanych przez organy gminy. Każdy taki akt winien być przedłożony organowi nadzoru, a ustawa w stosunku do niektórych rodzajów z nich zakreśla terminy, w jakich ma to nastąpić. Z pism wyjaśniających pełnomocnika strony skarżącej wynika, iż przedmiotowe zarządzenie nie zostało do chwili obecnej oficjalnie doręczone Wojewodzie przez Burmistrza. Zarządzenie to wpłynęło do Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 28 lipca 2004 r. wraz z pismem mieszkańców budynku przy ul. [...] w L., którzy nie zgadzali się z treścią tego zarządzenia. Sąd powołał się na pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2000r., I SA 695/00 iż "doręczenie organowi nadzoru uchwały przez podmiot do tego nie zobowiązany, nie spełnia ustawowych wymogów", który ma tu odpowiednie zastosowanie. Nie można, zdaniem Sądu, przyjąć, iż Burmistrz Miasta L. przedłożył przedmiotowe zarządzenie wojewodzie - jako organowi nadzoru i tym samym, że upłynął ów 30 dniowy terminy do stwierdzenia nieważności zarządzenia we własnym zakresie przez wojewodę.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Wojewoda Małopolski, opierając ją na:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest przepisu:
a) art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, iż burmistrz obowiązany był do przedłożenia wojewodzie będącego przedmiotem skargi zarządzenia;
b) art. 91 ust. 1, art. 93 i 94 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż wojewoda ma otwarty termin do stwierdzania nieważności we własnym zakresie zarządzenia objętego skargą;
c) art. 94 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pominięcie treści normy ujętej tym przepisem;
2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to ze względu na uznanie, iż wniesienie skargi było niedopuszczalne, co skutkowało jej odrzuceniem w sytuacji istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpatrzenia.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości i rozpatrzenie sprawy poprzez orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz) obowiązany jest do przedłożenia Wojewodzie uchwał rad gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustalające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Zgodnie z zakresem przedmiotowym wynikającym z przywołanych norm prawnych obowiązek przedstawiania do oceny nadzorczej dotyczy wszystkich uchwał organu kolegialnego gminy, jakim jest rada bez względu na ich przedmiot i treść. Inaczej przedstawia się stan prawny, jeżeli chodzi o zarządzenia wójta. W tym przypadku ustawodawca pozostawił bowiem, iż wójt zobowiązany jest do przedstawienia tylko niektórych swoich zarządzeń, a mianowicie tych, które stanowią przepisy porządkowe, oraz tych, które są objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej gdyż stanowiłoby to nieuzasadnione naruszenie samodzielności gminy. Będące przedmiotem skargi zarządzenie nie było objęte obowiązkiem jego doręczenia wojewodzie w terminie 7 dni dnia jego podjęcia, gdyż nie zawiera treści, które mogłyby kwalifikować go jako akt ustanawiający przepisy porządkowe. Nieprawidłowe jest, zdaniem skarżącego, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki założenia, iż skoro zarządzenie nie zostało oficjalnie doręczone Wojewodzie to otwarty jest termin do stwierdzenia jego nieważności we własnym zakresie przez organ nadzoru. Teza ta opiera się bowiem na błędnym założeniu, iż istniał ustawowy obowiązek doręczenia w/w aktu prawnego. Powołany przez Sąd wyrok z dnia 25 lipca 2000 r. I SA 695/00 odnosi się on bowiem do doręczania uchwał rady powiatu, a więc aktów prawnych objętych obowiązkiem doręczenia. Skarżący podkreślił, iż wyłączenie, co do zasady zarządzeń organu gminy z obowiązku ich przedkładania Wojewodzie nie oznacza jednak, iż nie podlegają one nadzorowi pod względem legalności. Ewentualna interwencja osób trzecich w formie pisma czy też skargi obejmującej zarządzenie może być więc potraktowana przez organ nadzoru jako "sygnał w sprawie" i skutkować wszczęciem z urzędu postępowania nadzorczego, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Dla skorzystania z uprawnień nadzorczych polegających na wydaniu rozstrzygnięcia i nadzorczego w stosunku do zarządzenia istotne znaczenie miało ustalenie początku biegu terminu 30 - dniowego do stwierdzenia nieważności. Termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta określony powinien być na rok od daty wydania, jeżeli zarządzenie nie zostało organowi nadzoru w ogóle przedstawione. Jeżeli natomiast zarządzenie wójta zostało przedstawione, to w terminie, to termin do stwierdzenia jego nieważności powinien wynosić zasadniczo 30 dni, ale upływać najpóźniej z ostatnim dniem rocznego terminu do stwierdzenia nieważności, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zarządzenie zostało wydane w dniu [...] i doręczone Wojewodzie wraz ze skargą mieszkańców w dniu 28 lipca 2004 r. to w dacie sporządzenia i wystąpienia ze skargą do Sądu Wojewódzkiego organ nadzoru nie mógł już stwierdzić jego nieważności we własnym zakresie. Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis został przez Sąd całkowicie pominięty w toku badania skargi, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy albo, jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzą wyjątki określone treścią ust. 1 tego przepisu, a więc zastosowanie ma ust. 2, zgodnie, z którym sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem tych uchwał lub zarządzeń, których nieważność nie może być stwierdzona z uwagi na upływ terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom a
podniesione w niej zarzuty są trafne.
Przepis art. 90 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) obliguje wójta do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia zaś akt ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje wojewodzie w terminie 2 dni od dnia ich podjęcia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej samej ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Interpretacja obu tych przepisów nie nastręcza żadnych kłopotów w odniesieniu do uchwał rady gminy. Musza być one doręczane wojewodzie w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia wojewoda może orzec o ich nieważności. Jeżeli tego nie uczyni może zaskarżyć uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 tej samej ustawy do sądu administracyjnego. Poważny problem pojawia się jednak w odniesieniu do zarządzeń wójta. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza obowiązku doręczania ich organowi nadzoru. Sformułowany w wyroku NSA z 14 maja 1999 r., II SA 385/99, LEX nr 46745 pogląd, iż także uchwały zarządu gminy, którego funkcje przejął po wejściu w życie ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) wójt – wydający akty w formie zarządzenia powinny być przedkładane organowi nadzoru, musi być uznany za postulat de lege ferenda pod adresem ustawodawcy. Można go również uznać jako swojego rodzaju apel pod adresem organów gmin o przedkładanie organom nadzoru wszystkich aktów podlegających nadzorowi, a nie tylko uchwał rady gminy i aktów ustanawiających przepisy porządkowe. Sama ustawa o samorządzie gminnym bezpośrednio nie wprowadza obowiązku przedkładania zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta), tak jak przed wejściem w życie ustawy z 20 czerwca 2002 r. nie przewidywała obowiązku przedkładania temu organowi uchwał zarządu gminy. W tej sytuacji pojawia się istotna wątpliwość związana z możliwością zastosowania w odniesieniu do zarządzeń organów gminy niezwierających przepisów porządkowych rozwiązania przyjętego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – 30 dniowego terminu od dnia jego doręczenia, w którym to terminie organ nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić nieważność zarządzenia. Na problem ten zwrócił uwagę P. Chmielnicki w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa, LexisNexis 2004, s. 553, przytaczając poglądy piśmiennictwa: iż "termin 30 dniowy nie może rozpocząć biegu, jeżeli organowi nadzoru nie przedstawiono aktu organu wykonawczego gminy" (R. Kostecki, Wybrane zagadnienia odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu przed regionalną izbą obrachunkową, "Finanse Komunalne 1994, nr 3, s. 20); że "termin ten powinien biec od daty powzięcia wiadomości o treści aktu przez organ nadzoru"(A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz, Warszawa 1999, s. 488), iż "obowiązek ten dotyczy nie tylko uchwał rady gminy, ale i aktów organu wykonawczego gminy" (W. Grzelczak [w:] Z. Niewiadomski, Z. Grzelczak, ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, s. 79). Prezentując te poglądy piśmiennictwa P. Chmielnicki postuluje, aby termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta zakreślony był na rok od daty jego podjęcia, jeżeli zarządzenie nie zostanie przedstawione organowi nadzoru, i 30 dni od dnia jego przedłożenia o ile fakt taki będzie miał miejsce.
W obowiązującym stanie prawnym przedstawiony pogląd zasługuje na aprobatę. Jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru to termin do stwierdzenia jego nieważności stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Zauważyć można, że organ nadzoru może w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zażądać jego przedstawienia. Jeżeli zaś, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru wraz z pismem mieszkańców budynku, to termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia winien być liczony od tej daty. Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 lipca 200 r., I SA 695/00, iż doręczenie organowi nadzoru uchwały przez podmiot do tego niezobowiązany nie spełnia ustawowych wymogów, nie może mieć zastosowania do przedkładania organowi nadzoru zarządzeń organu wykonawczego gminy, bowiem, nie istnieje ustawowy obowiązek przedkładania takich uchwał. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż 30 dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna swój bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał.
Jeżeli organ nadzoru nie zmieścił się w 30 dniowym terminie do stwierdzenia nieważności zarządzenia może on stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyć to zarządzenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd ten, w takim przypadku w terminie roku od dnia podjęcia zarządzenia może stwierdzić jego nieważność, a po upływie tego terminu, o ile istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności zarządzenia może jedynie orzec o jego niezgodności z prawem – art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są w pełni usprawiedliwione, a odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miało uzasadnionych podstaw.
Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.