I OSK 549/20

I OSK 549/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1066/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-07
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 203  pkt 1w zw. z art. 200 i 205 § 2 i art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
§ 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2018 poz 1360
art. 365 § 1, art. 366
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1066/19 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr GZ.rn.625.329.2012 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z 16 sierpnia 2012 r. nr GN.III.7511.37.2011.KŁ; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. M. kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wa 1066/19, oddalił skargę K.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 kwietnia 2019 r. nr GZ.rn.625.329.2012 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 16 sierpnia 2012 r. znak: GN.III.7511.37.2011.KŁ, którą stwierdzono, że działki nr [..] i [..] wchodzące w skład majątku "B." położone w gminie S. podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.; dalej: dekret).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku poprzedniczki prawnej skarżącej – B.N. zostało przez nią oparte na § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1 marca 1945 r.) stanowiącym, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie funkcję tą przejęli wojewodowie), a od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Na podstawie ewidencji nieruchomości ziemskich podlegającą dekretowi pod nr [..] zapisano majątek B. o pow. 335 ha, w tym 193,2 ha gruntów ornych, 37,4 ha łąk, 3,5 ha pastwisk, 4 ha ogrodów warzywnych i 2 ha sadów owocowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Jak wynika z akt sprawy, określony we wniosku majątek przekraczał normę obszarową uprawniającą do przejęcia go na własność Skarbu Państwa. W postępowaniu w I instancji organ stwierdził, że przedmiotowe działki podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wojewoda, wydając kwestionowaną decyzję uznał, że jest związany treścią uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z 26 lutego 2004 r. [..], który oddalił powództwo strony o wydanie nieruchomości wytoczone przeciwko Skarbowi Państwa – Lasom Państwowym Nadleśnictwu P., Staroście Z. oraz Gminie S. Organ I instancji przyjął, że w przytoczonych postępowaniach sądowych na podstawie dokumentów oraz zeznań strony, świadków, opinii i zeznań biegłego ustalono, że na opisanych działkach znajdował się otoczony parkiem dwór, ogród owocowo-warzywny i podwórko z zabudowaniami gospodarczymi i administracyjnymi. Powódka żądała wydania nieruchomości wskazanych w pozwie oraz zasądzenia równowartości budynku mieszkalnego i zadrzewienia parkowego. Podstawą prawną roszczeń powódki był przepis art. 222 K.c. oraz art. 405 K.c. Z tego względu sądy orzekające w sprawie roszczeń strony badały, czy przejęcie przez Skarb Państwa wymienionych w pozwie nieruchomości na podstawie przepisów dekretu było zgodne z prawem czy bezprawne. Jak wynika z uzasadnienia Sądu Okręgowego w Ł. powódka nie wykazała, że "Dwór B." był faktycznie odrębną częścią nieruchomości ziemskiej. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd Okręgowy w Ł. nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezpodstawności dokonanego przejęcia spornej nieruchomości i stanął na stanowisku, że nieruchomość podlegająca przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu, w tym przedmiotowa działka wykazywała funkcjonalne powiązanie z gospodarstwem rolnym i oddalił powództwo o ich wydanie oraz o odszkodowanie. Sąd Apelacyjny podzielił w tym zakresie pogląd Sądu Okręgowego powołując się także na stanowisko doktryny, wskazując przy tym szereg źródeł takiego stanowiska. Minister podał, że jak wynika z akt sprawy wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z 26 lutego 2004 r., sygn. akt [..], który oddalił powództwo strony o wydanie nieruchomości został poddany kontroli instancyjnej. Sąd Apelacyjny w Ł. I Wydział Cywilny wyrokiem z 17 czerwca 2004 r., oddalił apelację strony, a Sąd Najwyższy wyrokiem z 22 kwietnia 2005 r., sygn. [..], oddalił jej kasację od wyroku SA w Ł. z 17 czerwca 2004 r. Zajmujący się sprawą administracyjną Urząd Wojewódzki w Łodzi uzyskał opinię swoich służb prawnych, zgodnie z którą Wojewoda jest związany motywami rozstrzygnięcia prawomocnego orzeczenia w sprawie o wydanie zespołu dworsko-parkowego, w tym w zakresie jego powiązań z pozostałą częścią majątku "B.". Organ wskazał, że zakres związania przytoczonymi orzeczeniami określa art. 365 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego z 17 listopada 1964 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360; dalej: k.p.c.). Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ustalonych przez Ministra okolicznościach sprawy, w związku ze związaniem organów orzekających wymienionymi orzeczeniami sądów powszechnych w zakresie podpadania dwóch działek objętych wnioskiem pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, należy uznać decyzję Wojewody za prawidłową i utrzymać ją w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.M. (dalej skarżąca) zarzuciła nieuwzględnienie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. przez błędne uznanie, że w sprawie rozstrzygnięcia, czy dana nieruchomość podlega dekretowi mają uprawnienia sądy powszechne, w sytuacji, gdy w świetle w/w § 5 rozporządzenia oraz w pełni ustabilizowanego orzecznictwa, w sprawie tej uprawnienie to przysługuje obecnie jedynie organowi administracyjnemu, a w szczególności właściwemu wojewodzie oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w sprawie trwało ponad 7 lat i bez znaczenia dla sprawy są rozstrzygnięcia dokonane przez sądy powszechne w zakresie wydania przedmiotowych nieruchomości, które rozpatrywały sprawę wyłącznie w oparciu o postanowienia kodeksu cywilnego w zakresie podstawy prawnej ich wydania, a które to sądy nie miały uprawnień do rozstrzygania, czy dana nieruchomość podlegała przejęciu przez Skarb Państwa w oparciu o postanowienia dekretu w trybie określonym w § 5 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko organów, iż w tej indywidualnej sprawie z uwagi na poczynione w niej ustalenia, słusznie organy przyjęły, że w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z 26 lutego 2004 r., [..], w sposób jednoznaczny wskazano, że nie można uznać, aby działki te nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to organy miały nie tylko prawo, ale i obowiązek wynikający z zasady respektowania prawomocnych wyroków sądów oprzeć się na ocenie dokonanej przez sądy powszechne.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą, w niniejszej sprawie organy wydały decyzje merytoryczne, zgodnie z § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. i uznały, że sporne nieruchomości podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej uznanie, że kwestia ta została przesądzona przez sąd powszechny, prowadziłoby natomiast do umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy powołały się jednak na jednoznaczne stanowisko sądów powszechnych, słusznie uznając, że w tej konkretnej sprawie są nimi związane. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne i konieczne jest wyjaśnienie, że o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu orzekały i nadal orzekają na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. na zasadzie wyłączności organy administracji (uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, i z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, oraz uchwały SN z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10 i z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11). Jednakże w okresie, w którym zarówno Sąd Najwyższy, jak i inne sądy orzekały (2004-2005r.) w niniejszej sprawie, dotychczasowa linia orzecznictwa zarówno organów i sądów administracyjnych, jaki i sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego o wyłączności drogi administracyjnej w zakresie rozstrzygania w tym przedmiocie uległa załamaniu w następstwie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., P 107/08. Pod wpływem poglądów wypowiedzianych w tym postanowieniu, odmawiającym dokonania kontroli zgodności z Konstytucją § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. ze względu na "wyczerpanie się jego mocy obowiązującej" z chwilą zakończenia w latach czterdziestych i pięćdziesiątych działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, zapadły decyzje organów administracyjnych oraz wyroki sądów administracyjnych i sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego, uznające kompetencje sądów powszechnych do rozstrzygania w kwestii podlegania nieruchomości działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Jakkolwiek w wyniku uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, i powołanych wyżej uchwał SN doszło wkrótce do powrotu do wcześniejszej linii orzecznictwa o wyłączności drogi administracyjnej w tej materii, niektóre decyzje administracyjne umarzające postępowanie o stwierdzenie niepodlegania nieruchomości działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu ze względu na brak kompetencji organu administracyjnego stały się ostateczne, a wyroki sądów powszechnych zawierające rozstrzygnięcie w przedmiocie podlegania nieruchomości działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu – prawomocne. W takich jednak przypadkach, w których – organ administracyjny ostateczną decyzją umorzył postępowanie o stwierdzenie niepodlegania nieruchomości działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu ze względu na brak kompetencji do orzekania w tym zakresie, orzeczenie w tym przedmiocie przez sąd powszechny nie daje podstaw do uznania postępowania sądowego za nieważne z powodu braku drogi sądowej. Zgodnie z art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. sąd odrzuci pozew, jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna, ale art. 1991 k.p.c. wprowadza od tego wyjątek: zastrzega, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, iż do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.
W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie sąd powszechny orzekając w przedmiocie żądania wydania nieruchomości w trybie art. 222 k.c. zajął stanowisko w przedmiocie tego, czy sporne działki zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu uznając, że jest to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, to tym samym orzeczenie to wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby zgodnie z art. 365 k.p.c. Nie może ujść przy tym uwadze, że zgodnie z art. 366 k.p.c. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W myśl 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przedmiotowe granice związania wyznaczane są zaś przez przedmiot rozstrzygnięcia sądu oraz podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Motywy orzeczenia mogą i niejednokrotnie muszą stanowić konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne dla wyjaśnienia jego zakresu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie sąd wypowiedział się w sposób stanowczy w zakresie tego, czy sporne działki podpadały pod działanie dekretu. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnie organy uznały, że są związane stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku sądu powszechnego.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
I. prawda materialnego, a mianowicie:
1. art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 366 k.p.c. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawomocność wyroku rozciąga się na jego uzasadnienie oraz motywy i przesłanki, jakimi kierował się sąd przy jego wydaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna się sprowadzać do stwierdzenia, że moc wiążąca wyroku zawiera się jedynie w jego sentencji i wyłącznie dotyczy przedmiotu roszczenia, tj. w przedmiotowej sprawie odmowy wydania nieruchomości;
2. § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas, gdy przepis ten stanowi prawidłową podstawę prawną pierwotnego żądania powódki;
II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez całkowite odstąpienie od ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 365 k.p.c., powołując się przy tym na wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z 26 lutego 2004 r. Przedmiotem tego postępowania było roszczenie windykacyjne z art. 222 k.c., tj. roszczenie o wydanie nieruchomości. Prawidłowa interpretacja art. 365 k.p.c. prowadzi do związania organu jedynie treścią rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wydania przedmiotowych nieruchomości przez sąd powszechny. Potwierdza to również orzecznictwo sądowe na gruncie spraw o roszczenia z dekretu. W orzeczeniach tych wskazuje się, że moc wiążącą z perspektywy kolejnych postępowań uzyskują jedynie ustalenia dotyczące tego, o czym orzeczono w związku z podstawą sporu (art. 366 k.p.c.), a więc w ujęciu modelowym – rozstrzygnięcie o żądaniu w połączeniu z jego podstawą faktyczną. Moc wiążąca orzeczenia nie rozciąga się natomiast na kwestie prejudycjalne, które sąd przesądził, dążąc do rozstrzygnięcia o żądaniu i których rozstrzygnięcie znajduje się poza sentencją, jako element jej motywów. Tak więc z mocy wiążącej wyroku zasądzającego świadczenie korzysta jedynie rozstrzygnięcie, moc ta nie rozciąga się na kwestie pozostające poza sentencją, w tym ustalenia i oceny dotyczące stosunku prawnego, stanowiącego podstawę żądania, o którym orzeczono. Moc wiążąca odnosi się zatem do "skutku prawnego", który stanowił przedmiot orzekania i nie oznacza związania sądu i stron ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu innego orzeczenia (zob. wyrok SA w Krakowie z 19 października 2018 r., I ACa 47/18). Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia charakteryzuje się dwoma aspektami. Pierwszy odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, zaś drugi przejawia się w mocy wiążącej rozstrzygnięcia zawartego w treści orzeczenia. Zgodnie z dominującym stanowiskiem judykatury (wyrok SN z 9 września 2015 r., IV CSK 726/14), wynikający z mocy wiążącej stan związania ograniczony jest do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Granice mocy wiążącej zakreśla sentencja wyroku rozstrzygająca o żądaniach stron określających przedmiot procesu, zaś uzasadnienie wyroku zawiera jedynie wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, a więc nie rozciąga się ona na ustalenia faktyczne i oceny dotyczące stosunku prawnego. Za utrwalone trzeba też uznać stanowisko przyjmujące moc wiążącą rozstrzygnięć prejudycjalnych. Często pojęcie to rozumiane jest nieprawidłowo w ten sposób, że przesądzenie danej kwestii prawnej w sprawie zakończonej wcześniej prawomocnym wyrokiem jest wiążące dla sądu orzekającego w sprawie późniejszej, w której występuje w tym samym lub zbliżonym stanie faktycznym ten sam lub zbliżony problem prawny. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w sprawie IV CSK 726/14, wprawdzie w każdym postępowaniu cywilnym występują kwestie wstępne, ale nie każda kwestia wstępna rozstrzygnięta wcześniej ma rangę kwestii prejudycjalnej w innym późniejszym postępowaniu, nawet pomiędzy tymi samymi stronami. Szczególna zależność, stanowiąca istotę prejudycjalności, zachodzi wówczas, gdy dla rozstrzygnięcia jednej sprawy konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie innej albo gdy od wyniku prawomocnie rozstrzygniętej sprawy zależy wynik innej sprawy. Konieczną cechą prejudycjalności jest decydujące znaczenie, jakie ma rozstrzygnięcie jednej kwestii wstępnej dla rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w innej sprawie. Zasada autonomii jurysdykcyjnej nakłada na sąd w każdej sprawie obowiązek dokonania prawidłowej wykładni normy prawnej i jej prawidłowego zastosowania. W wyroku Sądu Najwyższego z 17 maja 2012 r. I CSK 494/11 wskazano, że stan związania – według dominującego poglądu w judykaturze Sądu Najwyższego (por. wyroki SN z 28 czerwca 2007 r., IV CSK 110/07, niepubl. i z 22 czerwca 2010 r., IV CSK 359/09, OSNC 2011, nr 2. poz. 16) – ogranicza się do sentencji orzeczenia i nie obejmuje motywów rozstrzygnięcia. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że sąd nie jest związany ustaleniami i oceną dowodów dokonanymi w innej sprawie. Podkreśla się tylko, że dokonując samodzielnych ustaleń, nie można ignorować stanowiska zajętego w innej sprawie, w której stan faktyczny był konstruowany na podstawie tego samego zdarzenia, lecz biorąc je pod uwagę, należy dokonać własnych, wszechstronnych ustaleń i samodzielnych ocen, które w rezultacie mogą doprowadzić do odmiennych konkluzji (por. wyrok SN z 23 maja 2002 r., IV CKN 1073/00, niepubl.). Uzasadnieniem tego stanowiska są – jak wyjaśnił SN w wyroku z 4 marca 2009 r., IV CSK 441/08, niepubl. – dwa argumenty. Zasadniczym jest ten, że w grę wchodzi tu kwestia prawa do oceny wiarygodności dowodów, będąca podstawą i gwarancją niezawisłości orzekania sędziowskiego. Dlatego, jak trafnie podkreślono w wyroku SN z 23 maja 2002 r., IV CKN 1073/00, wszelkie wyłączenia i wyjątki od zawarowanej w art. 233 § 1 k.p.c. zasady samodzielności i niezawisłości sądu w dokonywaniu oceny materiału dowodowego należy interpretować ścieśniająco. Drugi argument wynika stąd, że w każdej ze spraw opartych na tym samym zdarzeniu sądy – w następstwie realizowania zasady kontradyktoryjności procesu cywilnego – mogą dysponować różnym materiałem dowodowym. SN w wyroku z 15 stycznia 2015 r., IV CSK 181/14, również potwierdził, że zgoda panuje co do tego, że mająca pierwszoplanowe znaczenie w postępowaniu sądowym zasada autonomii jurysdykcyjnej sądu musi być uwzględniana przy określaniu zakresu mocy wiążącej wyroku. W zasadzie tej zawiera się także dyrektywa interpretacyjna, tym istotniejsza, że powiązana z zasadą niezawisłości sędziowskiej oraz zasadą swobodnej oceny dowodów, z których wynika kompetencja sądu do samodzielnego rozstrzygania wszystkich zagadnień występujących w sprawie. Ograniczenie tej kompetencji musi znajdować wyraźne oparcie w ustawie, a wszystkie wyłączenia i wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ścieśniająco. To ogólne założenie należy mieć na względzie przy wykładni art. 365 § 1 k.p.c. oraz przy jego stosowaniu w konkretnej sprawie. Wyznaczając te granice należy mieć przede wszystkim na względzie, że wyrok jest rozstrzygnięciem o konkretnym przedmiocie procesu, którym jest określone świadczenie, jakie ma spełnić pozwany (dłużnik) na rzecz powoda (wierzyciela). Sentencją wyroku objęte jest rozstrzygnięcie o żądaniach stron (art. 325 k.p.c.), którego faktyczne i prawne podstawy zawiera uzasadnienie (art. 328 § 2 k.p.c.). Z mocy wiążącej wyroku o świadczenie korzysta jedynie rozstrzygnięcie, nie rozciąga się ona na kwestie pozostające poza sentencją, w tym ustalenia i oceny dotyczące stosunku prawnego stanowiącego podstawę żądania, o którym orzeczono. Moc wiążąca w zakresie ustanowionym w art. 365 k.p.c. odnosi się tylko do "skutku prawnego", który stanowił przedmiot orzekania i nie oznacza związania sądu (i stron) ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu innego orzeczenia. Takie wąskie ujęcie zakresu mocy wiążącej prawomocnego wyroku przeważa w nowszym piśmiennictwie i zdecydowanie dominuje w orzecznictwie. Stanowisko to można ująć syntetycznie w tezie, że wynikająca z art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca wyroku dotyczy związania sentencją, a nie uzasadnieniem wyroku innego sądu, czyli przesłankami faktycznymi i prawnymi przyjętymi za jego podstawę, gdyż zakresem prawomocności materialnej jest objęty tylko ostateczny wynik rozstrzygnięcia, a nie jego przesłanki. Jednostkowe orzeczenia (por. wyrok z 19 października 2012 r., V CSK 485/11, niepubl.), w których przyjęto szerszy zakres związania, obrazują pewne wahania występujące przy wykładni art. 365 § 1 k.p.c., lecz pozostają na uboczu głównego, dominującego nurtu orzecznictwa Sądu Najwyższego. W orzecznictwie tym dostrzega się oczywiście, że nie jest właściwa sytuacja, w której analogiczne stany faktyczne zostają odmiennie ocenione przez różne sądy. Nie uzasadnia to jednak poszerzania zakresu mocy wiążącej prawomocnego wyroku, natomiast nakłada na sąd rozpoznający sprawę później obowiązek szczególnie wnikliwego i rozważnego osądu, uwzględniającego także argumenty, które prowadziły do odmiennych wniosków oraz wyjaśnienia przyczyn odmiennej oceny. Już sama możliwość związania sądu innym rozstrzygnięciem jest ograniczeniem niezawisłości sędziowskiej i odstąpieniem od podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu cywilnym – swobodnej oceny dowodów i bezpośredniości. Ograniczanie kompetencji jurysdykcyjnej sądu stanowi większe zagrożenie dla powagi wymiaru sprawiedliwości, niż niepożądana, lecz dopuszczalna rozbieżność ocen pomiędzy sądami. Co więcej, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 18 kwietnia 2013 r., II CSK 514/12, przewidziane w art. 365 k.p.c. związanie innych sądów prawomocnym orzeczeniem dotyczy tylko samej sentencji orzeczenia, a nie ustaleń faktycznych i poglądów prawnych wyrażonych w jego uzasadnieniu (tak również wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98).
Jeśli chodzi natomiast o orzecznictwo NSA wydane na gruncie przepisów o reformie rolnej, w wyroku NSA z 13 maja 2015 r., II OSK 2506/13, wskazano, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że moc wiążąca orzeczenia odnosi się tylko do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia (wyrok SN z 8 czerwca 2005 r., V CK 702/04). Nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia (wyrok SN z 13 marca 2008 r., III CSK 284/07), ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu (wyrok SN z 15 listopada 2007 r., II CSK 347/07). Według SN, przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Sąd przy wydaniu wyroku nie jest związany zarówno ustaleniami faktycznymi poczynionymi w innej sprawie, jak i poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu zapadłego w niej wyroku (wyrok SN z 21 czerwca 2007 r., IV CSK 63/07).
Zarządzeniem z 17 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.
Wydane w sprawie decyzje mają charakter merytoryczny, albowiem orzekają co do istoty sprawy. Kwestią sporną jest natomiast, czy wydanie orzeczenia w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej było możliwe wyłącznie na podstawie uzasadnień wyroków wydanych w sprawie cywilnej, rozstrzygającej o zasadności powództwa o ich wydanie, bez przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie jest kwestionowane, że w uzasadnieniach wydanych wyroków odniesiono się do tego, czy Skarb Państwa posiada tytuł do przedmiotowych nieruchomości i wywiedziono ten tytuł ze skutku nacjonalizacyjnego, jaki wywołany został przez dekret o reformie rolnej. Zagadnieniem jednak jest, czy takie rozstrzygnięcie przez sąd cywilny o przesłance w sprawie cywilnej wiąże organ administracji na zasadzie z art. 365 § 1 k.p.c., zwalniając organ z własnych ustaleń i ocen. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na te pytania jest negatywna i zasadne są zarzuty naruszenia art. 365 § 1 i 366 k.p.c.
Przepis art. 366 k.p.c. nie został powołany w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, nie można zatem postawić zarzutu jego naruszenia organom administracji. Natomiast stanowisko Sądu I instancji, który przywołał art. 366 k.p.c. w uzasadnieniu, nie jest spójne, zaś samo powołanie się na ten przepis należy uznać za pozbawione uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Powaga rzeczy osądzonej, której dotyczy art. 366 k.p.c. jest negatywnym aspektem prawomocności wyroku i polega na niedopuszczalności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już prawomocnie osądzonej. Skoro Sąd I instancji uznał za prawidłowy stan, w którym organy wydały w sprawie decyzje merytoryczne (choć odmowne), a nie umorzyły postępowania ze względu na uprzednie rozstrzygnięcie sprawy prawomocnym wyrokiem, to wskazanie przez Sąd I instancji na przepis art. 366 k.p.c. nie znajduje uzasadnienia i zarzut jego naruszenia jest trafny.
Zasadny jest też zarzut dotyczący art. 365 § 1 k.p.c. Wyrok oddalający powództwo o wydanie przedmiotowych działek nie ma znaczenia prejudycjalnego w sprawie dotyczącej weryfikacji, czy podlegały one pod działanie dekretu o reformie rolnej, nawet jeśli oceny w tej kwestii zostały zawarte w uzasadnieniu tego wyroku. Jeżeli istnieje relacja prejudycjalności, to aktualnie dotyczyłaby ona ewentualnej sytuacji odwrotnej, gdy orzeczenie administracyjne stanowiłoby prejudykat względem roszczeń cywilnych. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotycząca relacji między tymi dwoma trybami postępowania nie jest przy tym przekonująca. Skoro powołane w sprawie wyroki sądów powszechnych i Sądu Najwyższego zapadły w latach 2004-2005, to nie można zajętego w nich stanowiska uzasadniać "załamaniem dotychczasowej linii o wyłączności drogi administracyjnej" pod wpływem postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., P 107/08. Nie tylko pod wpływem tego postanowienia zapadały decyzje oraz wyroki uznające właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania kwestii podlegania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, albowiem takie stanowisko było wyrażane już wcześniej, przed podjęciem postanowienia przez TK. Łączyło się ono z kwestionowaniem możliwości stosowania współcześnie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., IV SA 889/96, lex nr 45957). Takie też stanowisko zaprezentował Sąd Okręgowy w Ł. w wyroku z 26 lutego 2004 r., [..]. Jednocześnie już w uchwale z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Stanowisko to zostało potwierdzone w uchwale NSA z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10. Również Sąd Najwyższy w uchwale z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11, potwierdził, że w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Wiążący i prejudycjalny charakter tej decyzji dla postępowania cywilnego potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 28 marca 2019 r. I CSK 41/18, stwierdzając, że ma ona charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Uzyskanie takiej decyzji jest też niezbędne dla skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, bowiem jest ona wiążąca dla sądu w sprawie o odszkodowanie i stanowi prejudykat. W konsekwencji za utrwalony uznaje Sąd Najwyższy pogląd, że sąd powszechny co do zasady nie ma uprawnienia do samodzielnego ustalania, czy nieruchomość jest objęta działaniem dekretu o reformie rolnej, a rozstrzygnięcie tej kwestii należy do organu administracji. Wyjątek dotyczy jedynie sytuacji, gdy organ administracji ostatecznym rozstrzygnięciem odmawia wydania decyzji merytorycznej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. (wyrok SN z 7 czerwca 2019 r., IV CSK 165/18). Stan taki nie miał jednak w sprawie miejsca, nie wynika z materiału, aby sąd powszechny podjął kwestię podpadania nieruchomości pod działanie dekretu w zawiązku z odmową wydania w tej kwestii decyzji administracyjnej. Jak wyżej zaznaczono, wydane wyroki sądów powszechnych w postępowaniu o wydanie rzeczy zapadły wobec zakwestionowania możliwości zastosowania § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. i zakwestionowania jego legalności, z powołaniem się na uchwałę SN z 27 kwietnia 1994 r., III CZP 54/94.
Jakkolwiek zmienne zatem było w czasie stanowisko co do dopuszczalności orzekania współcześnie na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, to nie ulega wątpliwości, że stanowisko to uległo już od dłuższego czasu ugruntowaniu, skorygowane zostało stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i orzekanie o podpadaniu danej nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. W sprawie został złożony wniosek o przeprowadzenie postępowania w oparciu o ten reżim prawny i w toku tego postępowania administracyjnego powinny zostać ustalone okoliczności konieczne do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skoro przeprowadzone postępowanie cywilne o wydanie nieruchomości nie miało dla postępowania administracyjnego charakteru prejudycjalnego, to do rozważenia zostaje, czy wydane uprzednio wyroki z powództwa o wydanie wiążą w niniejszej sprawie organy administracji i sądy administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, uznawane za utrwalone na gruncie orzecznictwa cywilnego, że moc wiążąca orzeczenia odnosi się tylko do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia (zob. A. Jakubecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Artykuły 1–366, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2021, art. 365 i cytowane tam orzeczenia). Nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia, ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu, przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że inne sądy i organy, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu, wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia, że organy były związane w sprawie stanowiskiem sądu cywilnego zawartym w uzasadnieniu wyroku. Rozpoznając powództwo o wydanie rzeczy sąd cywilny prejudycjalnie rozstrzygnął o przesłance z art. 222 § 1 k.c., czy powódka jest właścicielem rzeczy, niemniej jednak samodzielnym przedmiotem postępowania nie była kwestia podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej.
W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a., albowiem powołując się na ustalenia przyjęte przez sąd cywilny, organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do rozważenia przesłanek z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia § 5 tego rozporządzenia przez jego niezastosowanie, albowiem przepis ten stanowił podstawę orzekania organów i był podstawą decyzji odmownej.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1. sentencji. O kosztach postępowania postawiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.