I OSK 546/06

I OSK 546/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Janina Antosiewicz
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1657/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-11-28
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Anna Łuczaj Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1657/05 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. C. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], wydaną w przedmiocie reformy rolnej (sygn. akt IV SA/Wa 1657/05).
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (nr [...]) po rozpatrzeniu odwołania "D." Hodowla Roślin Sp. z o.o. w [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] (Nr [...]) stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy położony w [...], gmina [...], powiat [...], na działce nr 56/1 (aktualne oznaczenie), o pow. 14,3278 ha, będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością M. C., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej [...] Dobra, nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Minister podał, iż w jego ocenie Wojewoda [...] dokonał wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., zgodnie z którym pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiada podane cechy, nieruchomość taka przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa i wraz z budynkami, inwentarzem żywym oraz przedsiębiorstwami przemysłu rolnego była obejmowana zarządem państwowym.
Minister podał także, iż dekret z dnia 17 stycznia 1945r. (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dokonał zmiany w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, m.in. poprzez skreślenie w art. 2 ust. 1 w zdaniu pierwszym wyrazów "o charakterze rolniczym". Zatem z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, czyli i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Nadto, jak wynika z treści art. 1 dekretu z dnia 6 września. 1944 r., przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej, przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub tworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Organ stanął na stanowisku, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten jasno stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeśli strona kwestionowała, iż nieruchomość ziemska której była właścicielem niesłusznie przeszła na własność Państwa z mocy prawa, musiała udowodnić iż nieruchomość ta nie spełniała norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w tymże przepisie - stosownie do § 6 rozporządzenia - powinna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Zdaniem organu z przepisu tego wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów pałacowo-parkowych.
Skoro zatem Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stwierdził, iż przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy położony w [...], wchodzący w skład majątku M. C. nie podpadał pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, to - zdaniem Ministra - orzekł co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości, w sytuacji braku przepisu administracyjnego prawa materialnego upoważniającego go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Spowodować to musiało uchylenie decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi:
1. naruszenie art. 28 i 29 kpa i art. 64 ust. 2 Konstytucji, a to przez przyjęcie, że firma "D." ma przymiot strony w postępowaniu i mogła skutecznie złożyć odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wojewodę [...];
2. naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że w ich trybie można orzekać jedynie o całości majątku, a nie o "danej nieruchomości". Reforma rolna została przeprowadzona w sposób godzący w podstawowe prawa i wolności człowieka, dlatego zawężająca interpretacja § 5 cytowanego rozporządzenia, stanowiącego jeden ze środków ochrony prawnej obywateli, godzi w te prawa i wolności. Tryb przewidziany w § 5 powołanego rozporządzenia różni się od środków ochrony prawnej przewidzianych w prawie cywilnym i nie wyklucza drogi postępowania przed sądami powszechnymi. Ten środek ochrony prawnej, stanowiący gwarancję proceduralną, różni się od drogi sądowej chociażby tym, że postępowanie administracyjne jest bezpłatne, a poza tym nie zmierza on bezpośrednio do zaspokojenia żadnego roszczenia cywilnoprawnego;
3. naruszenie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskie", sprzeczną z wykładnią przyjętą w Uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990, sygn. akt 3/89 OTK 1990 poz. 26 oraz przez rozszerzającą interpretację celów reformy rolnej;
4. naruszenie art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) przez przeprowadzenie takiej wykładni § 5 powołanego rozporządzenia, która pozbawia stronę środka odwoławczego w stosunku do działań administracji państwowej;
5. naruszenie art. 107 § 3 kpa przez odniesienie się merytoryczne do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bez odniesienia się do faktów, które organ uznał za uzasadnione oraz niespójność uzasadnienia, w którym z jednej strony organ przyjmując, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, jednocześnie uzasadnia merytorycznie inne niż w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, tak jakby merytorycznie rozpoznawał sprawę.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W przekonaniu składu orzekającego zasadne było stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który uznał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] - jako organu pierwszej instancji - została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jako że brak było podstaw do rozpoznania przedmiotowej sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania to zdaniem WSA w Warszawie decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić i postępowanie administracyjne umorzyć, co też i Minister uczynił.
WSA w Warszawie przyjął, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a nie ze względu na charakter nieruchomości ("jej ziemskość"). Zatem złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że część nieruchomości ziemskiej położonej w [...], o pow. 14,3278 ha, na której usytuowano zespół pałacowo-parkowy, nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporu cywilnego. Odnosząc się w tym miejscu do kwestii dopuszczalności drogi sądowej WSA w Warszawie wskazał, iż zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. Sąd podkreślił, iż drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) ustawodawca przewidział jedynie w § 5 rozporządzenia do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Zatem brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych części nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowania przed sądem powszechnym, na przykład w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej lub windykacyjnym.
Sąd podzielił przy tym postawiony przez skarżącącą zarzutu niespójności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, która miała polegać na tym, iż z jednej strony organ przyjął że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, a z drugiej odniósł się merytorycznie do istoty sprawy, poruszając kwestie zasadności przejmowania danych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie miała w opinii WSA w Warszawie znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia, a w związku z tym odniesienie się przez Ministra do tych aspektów sprawy stanowiło naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Sąd zauważył jednak, iż ocena prawna wyrażona w tej materii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostaje poza zakresem oceny niniejszej sprawy, a zatem nie mogło mieć wpływu na jej wynik. Stwierdzenie z kolei przez Sąd Administracyjny uchybienia przepisów postępowania, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, nie może więc prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu.
Sąd nie ocenił natomiast jako zasadnego zarzutu skarżącej co do braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym po stronie "D." Hodowla Roślin Sp. z o.o. w [...], która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił bowiem, iż sama skarżąca zauważyła, powołując się w tej materii na orzecznictwo NSA, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zatem w ocenie Sądu interes prawny w sprawie, oprócz spadkobierców właścicieli spornego zespołu pałacowo-parkowego, ma również obecny właściciel nieruchomości, czyli powołana spółka (co m. in. wynika ze znajdującego się w materiale dowodowym sprawy wypisu z rejestru gruntów). Oznacza to, iż organ drugiej instancji uznając odwołanie spółki za dopuszczalne, w konsekwencji rozpoznając je merytorycznie, nie naruszył także art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącego iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, jako że po stronie odwołującej się interes prawny wywodzi się właśnie z prawa własności.
Powyższy wyrok WSA w Warszawie zaskarżyła w całości M. C. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:
1. Naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51) przez błędną wykładnie tych przepisów i przyjęcie, że w trybie tych przepisów można orzekać jedynie o całości majątku, a nie o "danej nieruchomości";
2. naruszenie art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 Nr 61 poz. 284 z późniejszymi zmianami) przez przeprowadzenie takiej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51), która pozbawia stronę środka odwoławczego w stosunku do działań administracji państwowej;
oraz naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. przyjęcie przez WSA w Warszawie że Firmie "D." Hodowla Roślin Sp. z o. o. przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art 28 kpa i może ona złożyć skuteczne odwołanie od decyzji Wojewody [...] i tym samym naruszenie przepisu art 127 kpa;
2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 13 Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 Nr 61 poz. 284 ze zm.) i tym samym nie rozpoznanie w ogóle tego zarzutu.
Jako uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż kwestionuje przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, jakoby § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51) nie przewidywał drogi administracyjnej do orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jej zdaniem paragraf ten nie określa co prawda na podstawie jakich przesłanek materialno prawnych rozstrzyga organ administracyjny spór w przedmiocie czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jednak o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej decydują przepisy samego dekretu. W szczególności paragraf 6 cytowanego wyżej rozporządzenia nakłada na stronę ubiegającą się o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku tych dowodów, nakłada na stronę obowiązek pokrycia kosztów ich przeprowadzenia. Nieuprawnione jest jednak - w opinii skarżącej - wywodzenie przez Sąd I instancji z przepisu regulującego ciężar dowodowy, skutków w postaci zawężenia materialno-prawnych przesłanek rozstrzygnięcia jedynie do obszaru nieruchomości.
Odnosząc się do tych rozważań WSA w Warszawie które związane były z oceną zasadności dopuszczenia Spółki "D." do udziału w postępowaniu administracyjnym, Skarżąca podniosła, iż rozstrzyganie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku następuje w oparciu o stan faktyczny z 1944 roku i w oparciu o przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Firma "D." nie była stroną żadnego stosunku prawnego wynikającego ze stosowania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie ma więc ona zdaniem Skarżącej żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu, a jedynie interes faktyczny, polegający właśnie na tym, że obecnie figuruje ona jako właściciel tej nieruchomości.
Rozstrzygnięcie o nie podleganiu zespołu pałacowo - parkowego w [...] pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyka jedynie własności Skarbu Państwa według stanu z 1944 r. i odnosi się do zastosowania dekretu i przejścia bądź nie przejścia własności w owym czasie z mocy prawa. Nie musi to bynajmniej dotykać obecnych praw własności, gdyż nabywca w dobrej wierze będzie chroniony i wydane orzeczenie nie pociąga za sobą automatycznej zmiany w stanie własności, która może nastąpić jedynie w drodze postępowania cywilnego. Skarżąca zresztą mając pozytywną decyzję Wojewody [...] może wstrzymać się z dochodzeniem swojej własności w drodze procesu cywilnego, poprzestając jedynie na wytoczeniu przeciwko Skarbowi Państwa powództwa odszkodowawczego za bezprawne przejęcie jej nieruchomości.
M. C. powołała się ponadto na pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 1994 r., sygn. akt II SA 2486/92, wedle którego decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z powołaniem się na § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. nie dotyczy praw beneficjariuszy reformy rolnej, bo nie byli oni właścicielami nieruchomości przed wejściem w życie dekretu z 6 września 1944 r., lecz tylko ich interesu faktycznego. Potwierdza to, zdaniem skarżącej, iż WSA w Warszawie powinien był uznać, iż decyzja Wojewody [...] nie dotyczyła praw Firmy "D.", lecz jedynie jej interesu faktycznego. Jej zdaniem, Sąd I instancji przeszedł nad tym faktem do porządku dziennego. W konsekwencji w sprawie nieniejszej naruszony został art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem w orzecznictwie NSA przyjmowano, że właścicielom nieruchomości przejętych przez Państwo z mocy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przysługuje prawo strony. Zatem pośrednie przyznanie tych praw przez Sąd w sprawie firmie "D." narusza zasadę równości stron w postępowaniu.
W konsekwencji podniesionych zarzutów M. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona przez M. C. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r. jest zasadna i jako taka powinna podlegać uwzględnieniu.
Przystępując do rozpoznania wniesionego środka odwoławczego należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia ściśle sformalizowanym i oprócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, powinna zawierać - poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia - przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Należy jednak zauważyć, iż zarzuty o charakterze procesowym mają charakter jedynie posiłkowy w stosunku do zarzutu, dotyczącego naruszenia przez WSA w Warszawie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51) przez błędną wykładnię tych przepisów - tj. nieuwzględniającą treści art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 Nr 61 poz. 284 ze zm.) - która doprowadziła do przyjęcia przez Sąd, że w tym trybie organy administracji publicznej mogą orzekać jedynie o podleganiu, bądź niepodleganiu przepisom o reformie rolnej całości majątku, a nie o "danej części nieruchomości".
Oceniając kwestię możliwości orzekania przez właściwe organy administracji publicznej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51) o tym, czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też nie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż problem ten był obecny w szeregu orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w ostatnim czasie. W wyrokach, o których jest mowa Sąd ten odszedł od w zasadzie jednolitej od kilkunastu lat linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego, jaka ukształtowała się na tle stosowania przepisów § 5 i § 6 wzmiankowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. Rozbieżnością związaną ze stosowaniem przepisu § 5 cyt. rozporządzenia zajął się w wyniku wystąpienia jednego ze składów orzekających NSA, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wyraził pogląd prawny, zgodnie z którym "przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.)".
Jako uzasadnienie takiego stanowiska wskazano m. in., iż norma prawa zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powinna być odczytywana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni". Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Podkreślić przy tym wypada, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, wedle którego w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.
W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał ponadto, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użytoby terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania.
Na tym tle ocenić wypada, iż pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) określonym w punkcie e) tego przepisu, miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje jednakże uzasadnienia, zarówno w przepisach dekretu, jak i rozporządzenia.
Mając to na uwadze skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stanowisko zaprezentowane przez poszerzony skład NSA w pełnym zakresie podziela, a w związku z tym stwierdza brak podstaw do ewentualnego przedstawiania powstałego zagadnienia prawnego do jego odmiennego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Reasumując uznać należy za błędny pogląd Sądu I instancji, iż § 5 omawianego rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy prawnej do rozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku złożonego przez pełnomocnika następców prawnych byłego właściciela - M. C. - o uznanie, że zespół pałacowo-parkowy położony w [...] nie miał charakteru "nieruchomości ziemskiej" i z tego względu nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym kontekście jako słuszny jawi się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, iż zaprezentowany przez WSA w Warszawie w tym zakresie pogląd prawny naruszał art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.), albowiem wskutek takiej wykładni przepisów pozbawiono de facto obywatela skutecznego środka odwoławczego, w sytuacji, w której Państwo - sygnatariusz Konwencji dopuściło się naruszenia praw i wolności tegoż obywatela.
Powyższa okoliczność przesądziła jednocześnie o tym, iż działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Równocześnie jako błędny ocenić wypada zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż firmie "D." Sp. z o.o. przysługiwał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony, przez co mogła ona skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Wojewody [...]. Jak słusznie bowiem zauważył WSA w Warszawie Spółka "D." jest obecnie właścicielem nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie. Ma zatem nie tylko interes faktyczny, ale i prawny do tego aby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot stwierdzenie, czy określona część wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie jest jej własnością, podlegała, czy też nie podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 2 lit. b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).