Pełny tekst orzeczenia I OSK 543/26

I OSK 543/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2586/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184 w zw. z art. 182a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2586/25 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. w K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 września 2025 r. nr 977/S/2025 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2586/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw P. S.A. w K. (dalej: "Skarżący" "Skarżący kasacyjnie") od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji") z 24 września 2025 r. nr 977/S/2025, którą to organ – po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Starosty S. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z 24 czerwca 2025 r. nr G.683.3.2.2016, orzekającej w punkcie pierwszym o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 5.854 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 0,49 ha i nr [...] o pow. 0,16 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], dla której przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...], objętej decyzją Starosty [...]z 4 kwietnia 2016 r., ograniczającą sposób korzystania z ww. nieruchomości, stanowiące wartość szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości powstałych w skutek zdarzeń spowodowanych budową napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 400 kV relacji [...] - na rzecz właścicielki nieruchomości – H. S.; natomiast w punkcie drugim do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązał P. S.A. w K. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z 24 czerwca 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący kasacyjnie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- prawa materialnego przez błędną wykładnię przy kontroli z art. 64e p.p.s.a. decyzji administracyjnej, art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), polegającą na przyjęciu, że nieruchomości częściowo objęte planem miejscowym, a częściowo tylko studium, przy przeznaczeniu ich tym planem w częściach nim objętych jako tereny urządzeń elektroenergetycznych, nie są pod względem ich przeznaczenia porównywalne z nieruchomością wycenianą, a tym samym do niej pod tym względem podobne, pomimo że nieruchomość wyceniana jest częściowo objęta planem miejscowym przeznaczającym ją w tej części właśnie na tereny obiektów i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej gdy tymczasem:
- art. 4 pkt 16 u.g.n. wyrażający definicję legalną nieruchomości podobnej, stanowi wyraźnie, że nieruchomością podobną do nieruchomości wycenianej jest nieruchomość dająca się z nią porównać między innymi ze względu na przeznaczenie, co jednoznacznie przesądza o tym, że nieruchomości te są pod względem ich przeznaczenia porównywalne z nieruchomością wycenianą, a tym samym do niej pod tym względem podobne.
- ocena prawna wyrażona w wydanym w danej sprawie prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie podobieństwa nieruchomości pod względem ich przeznaczenia do nieruchomości wycenianej, wyjaśniająca istotę prawną tego podobieństwa (art. 153 p.p.s.a.) wskazywała na nieruchomości o częściowym ich przeznaczeniu miejscowym planem pod infrastrukturę energetyczną, co jest realizowane częściowym przeznaczeniem nieruchomości miejscowym planem, jako tereny urządzeń elektroenergetycznych, a co się z tym wiąże uznanie przez Sąd I instancji nieruchomości częściowo przeznaczonych miejscowym planem na tereny urządzeń energetycznych za nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej, z punktu widzenia ich przeznaczenia, świadczy o błędnym rozumieniu przez Sąd wiążącej oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., polegające na niedostosowaniu się Sądu do tej oceny.
Ta błędna wykładnia przez Sąd I instancji prawa materialnego doprowadziła do uznania przez Sąd zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, to jest uznania zasadności zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a., w warunkach, w których przepis ten nie miał zastosowania. Gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 16 u.g.n., tj. zgodnie z literalnym wyrazem tego przepisu i jednocześnie dostosowałby się tym samym do wyrażonej w tym przedmiocie oceny prawnej zawartej w wydanym w danej sprawie prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie doszłoby do uznania przez Sąd prawidłowości wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, co skutkowałoby uwzględnieniem wniesionego od niej sprzeciwu w toku dokonywanej przez Sąd oceny tej decyzji w trybie art. 64e p.p.s.a., a nie jego oddaleniem. Gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni oznaczonego tu prawa materialnego, dostosowując się jednocześnie w tym przedmiocie do wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2047/19 uznałby, że przyjęte w operacie szacunkowym nieruchomości do porównań, o częściowym ich przeznaczeniu miejscowym planem jako tereny urządzeń elektroenergetycznych, a w pozostałych ich częściach objęte jedynie studium, są pod względem ich przeznaczenia nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, przeznaczonej w części miejscowym planem jako treny obiektów i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej, a w pozostałej jej części objętej jedynie studium.
Zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie przy kontroli z art. 64e p.p.s.a. decyzji administracyjnej, tj.:
1. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że pierwsze dwa z wymienionych tu przepisów mają zastosowanie do:
a) gruntu objętego jedynie studium, czyli nieprzeznaczonego miejscowym planem do budowy i utrzymania na nim przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej;
b) obszaru nieruchomości nieobjętej rozstrzygnięciem decyzji administracyjnej ograniczeniu w sposobie korzystania z niej, w sytuacji, gdy
- przepis art. 124 ust. 1 i idący za nim przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. mają postępujące po sobie zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do gruntów przeznaczonych do realizacji na nich celów publicznych, co powoduje, że objęcie gruntu jedynie studium (które nie przeznacza nieruchomości na cele publiczne) nie daje możliwości jego ograniczenia, a tym samym ustalenia odszkodowania za jego ograniczenie;
- skutki ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji mogą legalnie występować jedynie w obszarze jej ograniczenia określonego w tej decyzji, co powoduje, że za ewentualne skutki takiego ograniczenia występujące poza owym obszarem nie jest możliwe ustalenie odszkodowania.
co razem i z osobna przesądza o tym, że zastosowanie tych przepisów nie jest możliwe w odniesieniu do gruntów objętych jedynie studium i do obszaru nieruchomości nieobjętego rozstrzygnięciem decyzji o jej ograniczeniu w sposobie korzystania z niej, a tym samym nie jest możliwe ustalanie w odniesieniu do gruntów objętych jedynie studium, jak i do obszarów nieruchomości nieobjętych ograniczeniem, odszkodowania za skutki ograniczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.
To błędne zastosowanie przez Sąd I instancji prawa materialnego doprowadziło zdaniem Skarżącego kasacyjnie do niezasadnego przyjęcia przez Sąd potrzeby przedstawienia w operacie szacunkowym kwestii odnoszących się do ewentualnego ograniczenia nieruchomości poza obszarem jej przeznaczenia w planie miejscowym pod budowę i utrzymanie na niej przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej i ewentualnego jej ograniczenia poza obszarem objętym rozstrzygnięciem decyzji orzekającej o jej ograniczeniu w sposobie korzystania z niej, a także skutków takiego jej ograniczenia w obszarze nieruchomości objętej jedynie studium i poza obszarem jej ograniczenia określonego w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej. Gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się błędnego zastosowania prawa materialnego w sposób tu wykazany, uznałby za zbędne przedstawianie w operacie szacunkowym kwestii odnoszących się do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji, co do miejsc gdzie ono nie może nastąpić i legalnie nie występuje, w tym poprzez jego skutki, a tym samym uznałby, że decyzja kasacyjna wydana z powodu nieprzedstawienia tych kwestii w operacie szacunkowym nie jest zasadna, uznając jednocześnie w ten sposób, że organ II instancji nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 124 ust. 1 i idący za nim art. 128 ust. 4 u.g.n., zestawiając te przepisy ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym podczas kontroli wg art. 64e p.p.s.a. wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, uwzględniłby wniesiony od niej sprzeciw, a nie sprzeciw ten oddalił;
2. art. 155 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 79 ust. 1 i § 80 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n, w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na niezastosowaniu wymienionych przepisów odnoszących się do operatu szacunkowego, wyrażającym się uznaniem, że operat szacunkowy sporządzony dokładnie w sposób określony w tych przepisach nie odpowiada prawu, a tym samym nie jest wystarczającym materiałem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za skutki ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji, w sytuacji gdy przepisy te wyznaczają normatywną zawartość operatu szacunkowego, określającą jednocześnie sposób jego sporządzenia, co powoduje, że operat sporządzony w sposób w przepisach tych określony niewątpliwie odpowiada prawu i jest tym samym wystarczającym materiałem dowodowym w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za skutki ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji.
To błędne zastosowanie przez Sąd I instancji prawa materialnego, poprzez jego pominięcie, doprowadziło w ocenie Skarżącego kasacyjnie do niezasadnego uznania, że operat szacunkowy oprócz elementów określonych wyżej wymienionymi przepisami odnoszącymi się do zakresu i sposobu jego sporządzenia, powinien zawierać jeszcze inne elementy przepisami tymi niewymagane, a tym samym operat niezwierający tych niewymaganych prawem elementów nie może - w ocenie Sądu I instancji - stanowić wystarczającego materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za skutki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Gdyby Sąd tych przepisów nie pominął, uznałby sporządzony według nich operat szacunkowy za wystarczający materiał dowodowy w tym postępowaniu, a tym samym uznałby wydaną w sprawie decyzję kasacyjną za niezasadną, uznając jednocześnie nieprawidłowość zastosowania w sprawie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. To nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 155 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 79 ust. 1 i § 80 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez pominiecie przez Sąd tych przepisów, doprowadziło do oddalenia sprzeciwu od wydanej w sprawie niezasadnej decyzji kasacyjnej. Gdyby Sąd prawidłowo zastosował te przepisy przy kontroli wymienionej tu decyzji kasacyjnej w trybie art. 64e p.p.s.a., wniesiony od niej sprzeciw zostałby przez Sąd uwzględniony.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 135 w zw. z art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wskazanego w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazania co do dalszego postępowania jeżeli chodzi o kwestię sposobu dokonywania przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, a więc również korygowania cen transakcji nieruchomościami podobnymi przyjętymi w tej wycenie do porównań w zależności od wielkości obszarowych części tych nieruchomości i nieruchomości wycenianej, przeznaczonych miejscowymi planami pod urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej, które to wskazanie wyraźnie mówi o tym, że kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego dokonywana przez organ administracji, czy też przez sąd nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, a więc elementów wyceny nieruchomości uwzględniającej wielkości obszarowe części poszczególnych nieruchomości objętych planem miejscowym, w stosunku do wielkości obszarowych ich pozostałych części objętych jedynie studium;
2. art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że swobodna ocena przez organ administracji kwalifikowanego materiału dowodowego, jakim jest operat szacunkowy sporządzony w sprawie ustalenia odszkodowania za skutki ograniczenia nieruchomości w drodze decyzji, może prowadzić do odmówienia mocy dowodowej tego dokumentu wbrew treści art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n., w sytuacji gdy punktem odniesienia dla tej oceny są w szczególności właśnie powyższe przepisy;
3. art. 50 § 1 w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wymienione tu przepisy postępowania administracyjnego nie mogą mieć zastosowania do wyjaśnienia, czy też uzupełnienia treści operatu szacunkowego, w obszarze w jakim nie jest to wymagane przepisami wyznaczającymi normatywny zakres tego operatu, tj. że przepisy te nie mogą posłużyć organowi administracji II instancji do wyjaśnienia kwestii niezwiązanych normatywnie z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji, czy też posłużyć organowi do zapoznania się ze szczegółową treścią aktów prawa miejscowego, a także studium, w odniesieniu do nieruchomości wycenianej, jak też nieruchomości przyjętych do porównań w ramach dokonywania wyceny, wszystko w sytuacji gdy tego rodzaju wyjaśnienia, czy też uzupełnienia (niewymagane przepisami prawa opisy) nie wpływają na wnioski zawarte w operacie szacunkowym, tj. na sposób dokonanej w niej wyceny, gdy wycena ta została dokonana w oparciu o określone w aktach prawa miejscowego przeznaczenie nieruchomości i w oparciu o określony w decyzji administracyjnej terytorialny zakres orzeczonego w niej ograniczenia.
Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, wymienione naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w szczególności art. 135 p.p.s.a. doprowadziły do oddalenia wniesionego sprzeciwu od wydanej w sprawie niezasadnej decyzji kasacyjnej. Gdyby Sąd tych przepisów nie naruszył, w szczególności, gdyby dostosował się do wskazanego w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 2047/19 wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, jeżeli chodzi o ocenę sposobu wyceny nieruchomości i wycenę obniżenia jej wartości, przedstawionych w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, uwzględniłby sprzeciw.
Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie objętej nim decyzji Wojewody. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 454/20 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA").
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie organ II instancji przyjął, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na stwierdzone wadliwości sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego z 28 kwietnia 2025 r., którą to ocenę następnie podzielił Sąd I instancji.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że to na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Na właśnie taki zakres oceny wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym uprzednio wyroku z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2047/19. W wyroku tym wyjaśniono bowiem, że zagadnienia z zakresu podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny, a także możliwości wyjścia poza rynek lokalny w poszukiwaniu nieruchomości podobnych, stanowią zagadnienia prawne, które dla oceny nie wymagają odwołania do wiadomości specjalnych. Tym samym weryfikacja operatu szacunkowego była możliwa do przeprowadzenia w toku czynności organu administracji, bez konieczności oceny operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.
Na potrzeby niniejszego postępowania sporządzono operat szacunkowy z 28 kwietnia 2025 r., w którym przyjęto dla potrzeb wyceny przedmiotowych nieruchomości transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części pod tereny urządzeń elektroenergetycznych z terenów powiatu [...], poszerzając przyjęty przedział czasu od kwietnia 2022 do kwietnia 2025 r. Ze zbioru 12 transakcji utworzono zbiór 3 nieruchomości podobnych przeznaczonych częściowo pod urządzenia elektroenergetyczne przyjmując, że wartość ustalanej szkody stanowi obniżenie wartości nieruchomości związane z przebiegiem linii energetycznej nad nieruchomością oraz koniecznością tolerowania współkorzystania przez przedsiębiorcę przesyłowego. Biegła wskazała, że przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości zasadnicze znaczenie ma zmiana warunków korzystania z nieruchomości, a więc zmiana spowodowana posadowieniem na powierzchni nieruchomości linii napowietrznych elektroenergetycznych. W pozostałym zakresie przyjęto brak zmian przydatności użytkowej nieruchomości, gdyż działka może być nadal wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem pod tereny urządzeń elektroenergetycznych oraz w pozostałej części pod rolę czy zabudowę mieszkaniowo-usługową a także wskazano, że brak jest na działkach słupów energetycznych, gdyż zawieszono nad nimi przewody energetyczne. Oceniono konieczność wstępu na działkę jako bardzo sporadyczne.
Ponadto w sporządzonym operacie szacunkowym dokonano opisu przeznaczenia nieruchomości, wskazując, że część tych działek znajduje się zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem 4E - tereny obiektów i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej - linia energetyczna, a w pozostałej części nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] były one przeznaczone w odniesieniu do działki nr [...] jako grunty orne, a w odniesieniu do działki nr [...] jako grunty orne oraz obszar zabudowy mieszkaniowo – usługowej.
Dlatego, też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda analizując sporządzony w sprawie operat szacunkowy słusznie zauważył, że przy sposobie określenia przeznaczenia wycenianych nieruchomości, jak również nieruchomości uznanych przez biegłą za podobne - brak jest opisu szczegółowych ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym symbolem 4E, jak również brak jest określenia - jaka część wycenianej nieruchomości znajdowała się na tym obszarze, a jaka znajdowała się w obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz czy obszar ten znajdował się strefie oddziaływania linii energetycznej. Podzielić przy tym należy ocenę Sądu I instancji, że przedstawione w operacie szacunkowym mapki porównawcze działek o nr [...] i o nr [...] uznać należało za nieczytelne i nie pozwalające na poczynienie na ich podstawie żadnych, powyżej wskazanych istotnych ustaleń. Ma rację również Sąd I instancji, że opis uwarunkowań przestrzennych wycenianych w operacie działek ograniczył się zasadniczo do wskazania przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i studium, jednak bez konkretyzacji ustalenia tego przeznaczenia jako czynnika kształtującego wartość nieruchomości.
Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji, że opis nieruchomości przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych – nie pozwalał na ocenę, czy spełniały one cechy wymagane, a więc były podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Organ II instancji, a za nim Sąd I instancji prawidłowo odnotował, że w opisie nieruchomości porównawczych brak jest informacji, jaka część ich powierzchni była przeznaczona pod urządzenia elektroenergetyczne oraz jakie było przeznaczenia ich pozostałej części. Także w tabeli przedstawiającej utworzenie zbioru nieruchomości podobnych w opisie przyjętych do porównania nieruchomości ograniczono się do wskazania symbolu (oznaczenia przeznaczenia nieruchomości) w planie/studium z procentowym określeniem strefy ochronnej lub symbolu "EE", co jednak nie pozwala na odkodowanie, jakie było przeznaczenie przyjętych do porównania działek w odniesieniu do przebiegu linii energetycznej i ich porównania z działką wycenianą.
Ma racje również Sąd I instancji, że analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że brak jest w nim informacji, czy w pasie eksploatacyjnym znalazł się grunt przeznaczony w studium pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MU), jak też nie wyjaśniono, jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomością wiążą się z lokalizacją gruntu w pasie eksploatacyjnym linii wysokiego napięcia. Słuszna jest ocena Sądu I instancji, że prawidłowo przyjął w tym aspekcie organ II instancji, że rzeczoznawca nie ma kompetencji, aby samodzielnie wyznaczać strefę ochronną wokół linii elektroenergetycznej ani określać ograniczenia związane z tą strefą. W realiach niniejszej sprawy w decyzji Starosty [...] z 4 kwietnia 2016 r. został wyznaczony pas technologiczny (zajęcia) o szerokości 70 m, z przeznaczeniem na zakładanie i przeprowadzenie przez działki nr [...] i nr [...] przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej, to nie można przy tym wykluczyć, że zakres ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na skutek eksploatacji linii energetycznej będzie większy niż ten określony w ww. decyzji.
Przechodząc dalej podać należy, że § 52 rozporządzenia wykonawczego, określa, jakie czynniki należy wziąć pod uwagę przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy chociaż to rzeczoznawca określa m.in. zmianę warunków korzystania z nieruchomości i trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z niej, to podstawę takiego ustalenia stanowią informacje uzyskane od operatora sieci, który jako właściciel infrastruktury energetycznej, uwzględniając jej parametry bezpiecznego użytkowania, określa strefę ochroną wokół przebiegu sieci. W niniejszej sprawie prawidłowa jest zatem konstatacja Sądu I instancji, że brak jest informacji, aby biegła lub organ I instancji dokonali takich ustaleń jak również aby poddali ocenie, czy grunt przeznaczony w studium pod zabudowę mieszkaniowo – usługową znajdował się w takim obszarze ochronnym, wywołując ograniczenia w zabudowie.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż niewątpliwie istniały w przedmiotowej sprawie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podzielić należało ocenę organu odwoławczego, że dostrzeżone w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym błędy dotyczące zakresu i sposobu oszacowania szkód na przedmiotowych działkach miały istotny wpływ na ustalenie wartości odszkodowania, przez co dyskwalifikują tenże operat jako środek dowodowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że zasada dwuinstancyjności wymaga, aby konieczny do opracowania operat szacunkowy był przedmiotem oceny przez organy obu instancji. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż stanowiłoby to przekroczenie jego kompetencji z art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że prawidłowe było stanowisko organu o braku możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., albowiem zachodziła konieczność sporządzenia nowego operatu i wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, który przekracza ramy dowodowego postępowania uzupełniającego.
Z tych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a.