I OSK 543/08

I OSK 543/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1581/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-01-16
Skarżony organ
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
art 36, 37a ust 2 i 41 ust 8
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1581/07 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego i uiszczenia opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1581/07 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opuszczenia i przekazania do dyspozycji organu lokalu mieszkalnego i uiszczenia opłat za używanie lokalu oraz opłat pośrednich i odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej opłat i odszkodowania, oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:
Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Ż. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] przyznał mł. chor. G. M. osobną kwaterę stałą nr [...] przy ul. [...] w Ś. o powierzchni użytkowej [...] m2 i powierzchni mieszkalnej [...] m2, uwzględniając przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej - poza skarżącym - żonę A. M. i córkę I. M.
Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Z. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o zwolnieniu lokalu mieszkalnego, działając na podstawie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 3 i 6 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), nakazał G. M. opuścić i przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w Z. zajmowany lokal w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz uiszczenie opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia 1 lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] listopada 2003 r. skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek skazania wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności. Następnie jego była żona pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. poinformowała organ, że w dniu [...] maja 2005 r. wymeldowała się wraz z córką ze spornego lokalu. W dniu [...] maja 2006r. działający z pełnomocnictwa skarżącego jego ojciec C. M. zwrócił się z prośbą do organu o udzielenie informacji na temat stanu prawnego lokalu, wskazując adres do korespondencji w K., ul. [...] m. [...]. Udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2006 r. organ zwrócił się z prośbą o kontakt. Natomiast w dniu [...] maja 2006 r. organ wezwał skarżącego do dobrowolnego przekazania kwatery stałej stosownie do art. 41 ust. 3 powołanej wyżej ustawy i pouczył, że w razie jej nieopuszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc. Odbiór powyższego wezwania potwierdziła matka skarżącego. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący zwrócił się do organu o przedstawienie propozycji zmierzającej do "zakończenia problemu" z mieszkaniem. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. poprosił skarżącego o kontakt w celu uzgodnienia terminu przekazania lokalu, a jednocześnie poinformował, że wszystkie ustalenia organu zostały już przekazane w piśmie skierowanym do jego pełnomocnika z dnia [...] maja 2006 r. Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2006 r. skarżący dołączył ksero zameldowania w K. przy ul. [...] m. [...], a w piśmie z dnia [...] września 2006 r. poinformował, że jest w stanie zwolnić lokal natychmiast w zamian za umorzenie wszelkich zobowiązań wobec Agencji. W tej sytuacji organ pismem z dnia [...] października 2006 r. przedstawił skarżącemu warunki i tryb umarzania należności oraz poinformował, że zostaną podjęte wobec niego działania w celu przymusowego wykwaterowania. Wobec tego, że w dniu [...] czerwca 2006 r. minął 30 dniowy termin zakreślony w wezwaniu z dnia [...] maja 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Z. wszczął postępowanie w sprawie opuszczenia kwatery, zawiadamiając o tym skarżącego, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] nakazał G. M. opuszczenie i przekazanie kwatery do dyspozycji WAM Oddział Regionalny w Z. oraz orzekło obowiązku zapłaty przez G. M. opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokość 200% wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od 1 lipca 2006 r.
G. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Prezesa WAM odwołanie od powyższej decyzji zwracając się o jej zmianę w części dotyczącej obowiązku uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty i orzeczenie, że skarżący jest zobowiązany do uiszczenia zwykłych opłat za używanie lokalu (bez dodatków odnoszących się do trzech osób), od daty faktycznego opuszczenia przez niego lokalu w dniu [...]lipca 2005 r., a przez jego żonę i córkę w dniu [...] maja 2005 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności przez wpisanie konkretnej kwoty zadłużenia oraz uchylenia decyzji w części dotyczącej zapłaty 200% odszkodowania wartości opłat począwszy od dnia 1 lipca 2006 r. W uzasadnieniu podano, że obowiązek opłat za używanie lokalu normuje przepis art. 36 ustawy, a w rozpoznawanej sprawie wszystkie osoby zajmujące sporny lokal dawno się już wyprowadziły i zaskarżona decyzja została wydana ze znacznym opóźnieniem, w wyniku skargi wniesionej do Prezesa WAM w dniu [...] listopada 2006 r. Bezczynność organu w tym zakresie spowodowała skierowanie do sądu pozwów o zapłatę. Ponadto spowodowało to, że skarżącemu nie jest dokładnie znana kwota, którą ma uiścić. Niezależnie od powyższego podał, że ponieważ lokal nie jest zamieszkiwany od dnia [...] maja 2005 r., toteż wygaśnięcie do niego tytułu prawnego nastąpiło dopiero w dniu wydania zaskarżonej decyzji i stąd też nie można orzekać o 200% odszkodowaniu z datą wsteczną.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r., będącym uzupełnieniem odwołania skarżący dodał, że w piśmie z dnia [...] września 2006 r. zobowiązał się do przekazania lokalu i ten dzień winien być uznany za dzień przekazania lokalu organowi. Zatem zaskarżona decyzja w części dotyczącej opuszczenia i przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w Z. powyższego lokalu jest bezprzedmiotowa.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nie uwzględnił zarzutu skarżącego, że przekazał on już kwaterę w dniu [...] września 2006 r., ponieważ przekazanie takie winno nastąpić protokolarnie na podstawie art. 32 ustawy, w piśmie zaś, na które powołuje się skarżący, stawia on organowi warunki co do zwolnienia lokalu. Odnośnie pozostałych zarzutów organ uznał, że nie są one przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.
Na powyższą decyzję Prezesa WAM G. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej polegające na tym, że odszkodowanie naliczono od dnia 1 lipca 2006 r., podczas gdy powinno być naliczone od dnia uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji uwzględniając fakt, że skarżący pozostawił lokal do dyspozycji organu. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zobowiązanie do zapłaty odszkodowania od dnia uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie, bądź uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, przytaczając dotychczasowe zarzuty i ich argumentację, skarżący wskazał, że od marca 2004 r. zamieszkuje u ojca i jest tam zameldowany, od tej więc chwili nie był zobowiązany do wydania lokalu jak i do ponoszenia kosztów jego utrzymania. Wskazał również, że wezwanie organu z dnia [...] maja 2006 r. nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego nie może być mowy o wiązaniu z nią konsekwencji wynikających z art. 41 ust. 6 ustawy. Dopiero decyzja wydana w oparciu o przepis art. 42 ustawy umożliwia zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 46 ust. 6 ustawy i to od dnia jej uprawomocnienia się. To zaś z kolei jest bezprzedmiotowe w świetle przedstawionej już wyżej argumentacji o przekazaniu lokalu organowi już znacznie wcześniej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1581/07 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia 1 lipca 2006 r.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji kwaterę, jeżeli żołnierz został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej z innych przyczyn niż określone w art. 47 ust. 1 pkt 2 i nie nabył uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej lub zmarł przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej. W sprawie zaś bezspornym jest, że skarżący G. M. w dniu [...] listopada 2003 r. został zwolniony z zawodowej służby i nie uzyskał jeszcze prawa do emerytury wojskowej z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzką. W tej sytuacji zatem, to na nim spoczywał obowiązek przekazania kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w Ś. po zwolnieniu ze służby.
Skoro tego nie uczynił, to organ na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy miał prawo wezwać skarżącego do opuszczenia lokalu. W niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Z. wystosował takie wezwanie, według wskazań zawartych w art. 41 ust. 1 ustawy, do G. M. w dniu [...] maja 2006 r. z pouczeniem, że w razie nieopuszczenia lokalu w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania, "Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc". Powyższe wezwanie zostało dostarczone w dniu [...] maja 2006 r., a zatem skoro skarżący do dnia[...] czerwca 2006 r. nie zwolnił lokalu, to od tego momentu powstaje po jego stronie obowiązek do wniesienia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat, co znalazło swój wyraz w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Z. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Innymi słowy mówiąc, obowiązek ten powstał - zdaniem Sądu - nie w chwili uprawomocnienia się tej ostatniej decyzji, jak podnosi skarżący, lecz od dnia podanego w tej decyzji.
W ocenie Sądu, nie sposób również uznać, że taki obowiązek spoczywał na skarżącym dopiero od dnia [...] września 2006 r., w którym - według jego wersji - zobowiązał się pismem do przekazania lokalu organowi. Z treści tego pisma wynika bowiem, że faktycznie takie zobowiązanie było w nim zawarte, ale w zamian za umorzenie 100% wszelkich zobowiązań finansowych w stosunku do WAM. Nie jest to zatem przekazanie lokalu, skoro przepis prawa zobowiązuje żołnierza do przekazania lokalu bez stawiania żadnych warunków. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy przekazanie i zdanie lokalu mieszkalnego następuje protokołem sporządzonym przez przedstawiciela Agencji i osobę uprawnioną, w którym określa się stan techniczny elementów i wyposażenia lokalu mieszkalnego oraz znajdujących się w nich urządzeń technicznych. Protokół ten jest podstawą rozliczeń dokonywanych przy zwolnieniu lokalu mieszkalnego. Podobnie czynność tę określa § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 116, poz. 975), który stanowi, że zwolnienie lokalu mieszkalnego, kwatery funkcyjnej i kwatery zastępczej następuje protokołem przyjęcia/zdania, którego wzór określa załącznik nr 6 do rozporządzenia, sporządzonego przez przedstawiciela Agencji, spełniającego warunki, o których mowa w § 6 ust. 3, w obecności osoby zwalniającej. Przepisy § 6 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zaś o zamiarze zwolnienia lokalu mieszkalnego, kwatery funkcyjnej albo kwatery zastępczej, stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia, osoba zwalniająca zawiadamia dyrektora oddziału regionalnego na piśmie co najmniej na 14 dni przed planowanym terminem zwolnienia. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, skarżący nie zadośćuczynił tym powinnościom.
Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego, że należne opłaty i odszkodowanie należy liczyć od momentu faktycznego opuszczenia przez niego lokalu w dniu [...] lipca 2005 r., bądź od opuszczenia tego lokalu w dniu [...] maja 2005 roku przez jego żonę i dziecko.
Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego, że wezwanie z dnia [...] maja 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, skoro zgodnie z art. 42 ustawy, w przypadkach, o których mowa w art. 41 i 44, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje taką decyzję. Stąd też uznał, że decyzja w części dotyczącej opuszczenia spornego lokalu, została wydana zgodnie z prawem.
Odnosząc się natomiast do zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia 1 lipca 2006 r., Sąd ocenił, że - co do zasady - nie narusza ona prawa. Jednakże należało ją uchylić i w ten sposób zgodzić się ze skarżącym, bowiem organ nie zastosował się w niej do treści art. 37a ust. 2, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie stosownie do brzmienia art. 41 ust. 8 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 37a ust. 2 ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Skoro zatem zarówno w zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji nie określono konkretnej wysokości kwoty należnych opłat za używanie lokalu oraz opłat pośrednich i kwoty odszkodowania, ograniczając się jedynie do ogólnikowego określenia o takim obowiązku, to w ten sposób naruszono przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie są przedmiotem niniejszej sprawy i dotyczą sporu sądowego przed sądem powszechnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty:
I. naruszenia przepisów postępowania, to jest:
1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ w toku postępowania administracyjnego,
3) art. 141 P.p.s.a. poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania przez organ administracji.
II. obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 36, art. 37 a ust. 2 i art. 41 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat bezpośrednich (Dz. U. Nr 14, poz. 118 ze zm.).
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik skarżącego organu podniósł, że uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi G. M. i uchylenie zaskarżonej przez niego decyzji organu I instancji w części dotyczącej opłat i odszkodowania jest następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 P.p.s.a. Obowiązek wynikający z tego przepisu Sąd I instancji wykonał w sposób wadliwy, błędnie bowiem wywiódł, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, jednocześnie przyznając, że co do zasady nie narusza ona prawa. Jeżeli zatem, w ocenie Sądu decyzja narusza jakieś szczególne przepisy prawa materialnego, to Sąd powinien je wskazać, a nie ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd opierając się jedynie na treści art. 37a ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie odniósł się w ogóle do art. 36 tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat pośrednich.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego organu podniósł, że co prawda ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez naruszenie prawa materialnego "mające wpływ na wynik sprawy", jednakże przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, to musiałby wydać decyzję o innej treści. Można się jedynie domyślać, że tym uchybieniem jest nieokreślenie kwotowe wysokości należnych opłat i odszkodowań zamiast zawartego w treści decyzji procentowego ich określenia. Przy czym, jak zauważa autor skargi kasacyjnej, art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie precyzuje sposobu określania w treści decyzji wysokości należnych opłat i odszkodowań z tytułu zajmowania lokalu bez tytułu prawnego. Co więcej, poprzedzający go ust. 1 wskazuje na zobowiązanie osoby zajmującej lokal mieszkalny bez tytułu prawnego do uiszczania opłat i odszkodowania, które jest wyrażone procentowo w odniesieniu do wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem jeżeli nawet organ dopuścił się w tej części naruszenia przepisów prawa materialnego, to pozostawało ono bez wpływu na wynik sprawy.
W uzasadnieniu podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego organu wskazał, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku winien był wskazać organowi w jaki sposób ma prowadzić dalej postępowanie administracyjne, a zwłaszcza w jaki sposób ma być określana w decyzji wysokość należnych opłat i odszkodowań.
Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że Sąd Wojewódzki uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie powołał się tylko na dyspozycję art. 37a ust. 2 ustawy, tymczasem zagadnienie określenia wysokości należnych opłat i odszkodowań należy rozpatrywać w kontekście art. 36 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat pośrednich. W powołanym przepisie ustawy wskazano, w jaki sposób należy określić wysokość należnych opłat za używanie lokalu – poprzez odniesienie do ustalanej raz w roku przez Prezesa Agencji wartości odtworzeniowej m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, będącej średnią arytmetyczną, wyliczoną na podstawie kosztu odtworzenia ustalanego przez wojewodów na podstawie odrębnych przepisów dla poszczególnych powiatów, za pierwsze półrocze na rok następny (art. 36 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy).
Z kolei zaś z § 6 ww. rozporządzenia MON wynika, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji może ustalić i wprowadzić opłaty za używanie lokalu mieszkalnego corocznie z dniem 1 maja i 1 listopada, jak również w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez właściwy organ wspólnoty mieszkaniowej lub spółdzielni. Ponadto, jeżeli koszty w bieżącym roku obrotowym odbiegają od kosztów przyjętych do kalkulacji o ponad 5%, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, niezależnie od wskazanych powyżej terminów, może dokonać zmiany opłat za używanie lokalu mieszkalnego. Stosowną informację osoby zajmujące lokal mieszkalny otrzymują w formie zawiadomienia – a nie decyzji administracyjnej – dyrektora oddziału regionalnego Agencji, nie później niż na 30 dni przed planowaną datą zmiany opłat. Mając powyższe na uwadze, wydanie przez organ Agencji – stosownie do zawartej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 37a ust. 2 ustawy – decyzji określającej konkretną wysokość kwoty należnych opłat i odszkodowań spowoduje, w razie zmiany wysokości stawek opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, konieczność wzruszania decyzji w trybie art. 155 kpa. Skuteczna zmiana decyzji w zakresie wysokości orzeczonych opłat i odszkodowań uzależniona będzie natomiast od wyrażenia jednoznacznej zgody przez stronę na takie rozstrzygnięcie.
Wskazywanie zatem w sposób kwotowy konkretnej wysokości odszkodowania w treści decyzji organów administracyjnych będzie de facto wprowadzać w błąd dłużnika co do wysokości jego rzeczywistego zobowiązania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik G. M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty i wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.u.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) to należy wyjaśnić, że art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi normę o charakterze kompetencyjnym, w której określono zadania sądów administracyjnych i sposób ich wykonywania. Przepis ten będący w istocie swej normą ustrojową, a nie procesową, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. To, czy kontrola legalności decyzji została przez sąd administracyjny przeprowadzona z naruszeniem przepisów postępowania, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 P.u.s.a. także w powiązaniu z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepisy te z kolei określają przedmiot i zakres działania sądów administracyjnych, a ich funkcją jest wyznaczenie przesłanek dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a nie sposób dokonywania sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sądowej kontroli decyzji dokonanej przez sąd administracyjny, w tym w szczególności dokonanej przez sąd oceny prawnej zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, jest możliwe przez wskazanie na naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z wykazaniem, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie przez wskazanie na naruszenie norm odnoszących się do określenia przedmiotu oraz zakresu działania sądownictwa administracyjnego.
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a., powołanych samodzielnie, jest chybiony.
Do podważenia wyroku Sądu i instancji również nie jest wystarczające powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., gdyż także ten przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a określa tylko sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 30.11.2005 r. sygn. akt FSK 2396/04 publik. w Lex nr 18753, z dnia 24.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1509/07 niepublik.). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego, którego naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Tak więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy mógłby być skuteczny tylko w powiązaniu z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami odnoszącymi się do naruszeń prawa materialnego, tj. art. 36, art. 37a ust. 2 i art. 41 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, gdyby okazały się trafne.
NSA nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które – zdaniem skarżącego organu – polega na braku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania w sprawie są jednym z elementów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Jednak pamiętać też należy, że brak w uzasadnieniu wskazań, konkretnie i jednoznacznie sformułowanych podlega ocenie pod kątem wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej takiego wpływu nie wykazano poprzestając na stwierdzeniu, że gdyby do zarzucanego uchybienia nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Takie stwierdzenie nie jest wystarczające. Dla skuteczności zarzutów, o jakich mowa w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., strona skarżąca obowiązana jest co najmniej uprawdopodobnić, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. Zauważyć też należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, do czego ma zmierzać dalsze postępowanie organu w sprawie. Sąd wyraźnie bowiem stwierdza, że zgodnie z art. 37a ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP decyzja ma orzekać o opróżnieniu lokalu oraz o wysokości należnych opłat i odszkodowań. Całkowicie bezzasadne jest przekonanie organu, że Sąd I instancji winien był wskazać, w jaki sposób organ ma prowadzić dalej postępowanie administracyjne, a zwłaszcza w jaki sposób ma być określona w decyzji wysokość należnych opłat i odszkodowań. Oczekiwania organu w tym zakresie są zbyt daleko idące; sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego roli prowadzącego postępowanie administracyjne.
Za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzuty odnoszące się do prawa materialnego – art. 36, art. 37a ust. 2 i art. 41 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie. Nieporozumieniem jest twierdzenie skarżącego organu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był do zastosowania w sprawie przepisu art. 36 powołanej ustawy, który zawiera szczegółowe wytyczne w zakresie naliczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, a także przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat bezpośrednich (Dz. U. Nr 14, poz. 118 ze zm.). Poza przytoczeniem treści tych przepisów, pełnomocnik skarżącego organu nie wyjaśnia, w jaki sposób Sąd I instancji miałby je w rozpoznawanej sprawie zastosować.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia przepisu art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie, to nie wymaga szerszego uzasadnienia, że z treści tego przepisu, który organ miał obowiązek zastosować w zw. z art. 41 ust. 8 ustawy, wynika, że decyzja dyrektora oddziału regionalnego WAM, o jakiej mowa w art. 42 ust. 1 omawianej ustawy, winna orzekać o zwolnieniu lokalu oraz o wysokości należnych opłat i odszkodowań. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż pominięcie przez organ wyraźnej dyspozycji przepisu art. 37a ustawy przy wydawaniu decyzji jest naruszeniem prawa materialnego skutkującym koniecznością uchylenia decyzji obu instancji w części dotyczącej opłat i odszkodowania.
Oznacza to, że także podstawa kasacji odnosząca się do prawa materialnego okazała się nieskuteczna.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.