I OSK 542/13

III SA/Łd 226/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 134 § 1, art. 135, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 1 pkt 2, art. 145a, art. 104 § 1 i 2, art. 107, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 145
art. 107 ust. 1, art. 115a, art. 121 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190 ust. 4, art. 2, art. 66 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 19 lutego 2025 r. nr F-5/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z dnia 2 grudnia 2024 roku nr 43/2024.
Uzasadnienie
Decyzją z 19 lutego 2025 r., nr F-5/2025, Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 2 grudnia 2024 r., nr 43/2024 odmawiającą D. Ł. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z powodu przedawnienia roszczenia oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 14 listopada 2018 r. D. Ł., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz o wypłatę jego wyrównania.
Postanowieniem z 28 stycznia 2019 r., nr 5/2019, Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu odmówił funkcjonariuszowi w stanie spoczynku wznowienia postępowania w zakresie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W związku z wejściem w życie 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 ze zm.), zwanej dalej "ustawą nowelizującą z 14 sierpnia 2020 r.", Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu pismem z 9 listopada 2020 r., doręczonym 12 listopada 2020 r., poinformował skarżącego o wprowadzeniu regulacji prawnych w zakresie naliczania ekwiwalentu, na podstawie art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.). Jednocześnie w piśmie tym organ zawiadomił skarżącego, że z uwagi na treść art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop.
8 października 2024 r. do Komendy Powiatowej Policji w Sieradzu wpłynął wniosek D. Ł. z 30 września 2024 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w uzasadnieniu którego skarżący wskazał, że w oparciu o orzecznictwo administracyjne zapadłe w sprawach wyrównania ekwiwalentu policyjnego przysługuje mu należność z tytułu wyrównania ekwiwalentu za urlop.
Decyzją z 2 grudnia 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu odmówił funkcjonariuszowi w stanie spoczynku wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z uwagi na przedawnienie roszczenia.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
Organ drugiej instancji wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalenia wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 stycznia 2017 r. i uzyskał ekwiwalent w wysokości wyliczonej na podstawie przywołanych przepisów.
6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66. ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, bowiem z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalić wysokość omawianego ekwiwalentu. 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, na mocy której art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy o Policji w art. 1 w brzmieniu nią nadanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.
W związku z powyższym, pismem z 9 listopada 2020 r. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu poinformował skarżącego, że biorąc pod uwagę datę jego zwolnienia ze służby w Policji, tj. 20 stycznia 2017 r., organ nie może wypłacić wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pismo to zostało doręczone skarżącemu 12 listopada 2020 r. Skarżący nie zakwestionował stanowiska organu pierwszej instancji.
W ocenie organu drugiej instancji, tym samym organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Pomimo, że pismo to nie posiada tytułu, zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej. W sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zapadło już rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wniosku skarżącego w oparciu o regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu wydając decyzję z 2 grudnia 2024 r. pominął regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego błędnie przyjmując, że wniosek D. Ł. z 30 września 2024 r. jest nową sprawą, której rozstrzygnięcie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Wniosek ten jest tym samym żądaniem, z którym funkcjonariusz w stanie spoczynku wystąpił 14 listopada 2018 r. Żądanie z 14 listopada 2018 r. zostało załatwione ostatecznie pismem z 9 listopada 2020 r., które strona otrzymała 12 listopada 2020 r. Pismem tym skarżący został poinformowany o stanie prawnym i o braku podstaw do realizacji jego żądania. W rozpoznawanej sprawie zaistniała tożsamość względem sprawy, która została już rozstrzygnięta wcześniejszym stanowiskiem organu pierwszej instancji, w związku z czym skarżącemu należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z 30 września 2024 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
1. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie skarżącego należnych mu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;
2. działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/15;
3. stosowanie przez organ pierwszej instancji terminu przedawnienia roszczeń, choć od samego początku skarżący wnosił o zastosowanie art. 156 k.p.a., jako naruszającego zasadę praworządności.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przeprowadzona przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie.
W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 19 lutego 2025 r. nr F-5/2025 uchylająca decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 2 grudnia 2024 r. nr 43/2024 o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ drugiej instancji wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ drugiej instancji przyjął, że organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę naruszył zasadę res iudicata, co uzasadnia zastosowanie tego przepisu.
W ocenie organu drugiej instancji Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu wydając 2 grudnia 2024 r. decyzję nieprawidłowo uznał, że wniosek funkcjonariusza w stanie spoczynku z 30 września 2024 r. o wypłatę wyrównywania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest nową sprawą, której rozstrzygnięcie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 145). W ocenie organu drugiej instancji wskazany wniosek jest tym samym żądaniem, z którym funkcjonariusz w stanie spoczynku wystąpił 14 listopada 2018 r., a żądanie to zostało załatwione pismem z 9 listopada 2020 r., które organ drugiej instancji uznał za decyzję.
Z tym ostatnim stwierdzeniem organu drugiej instancji nie sposób się zgodzić.
W sprawie nie jest sporne, że 20 stycznia 2017 r. skarżący został zwolniony ze służby.
Poza sporem jest, że 20 stycznia 2017 r., tj. w dacie zwolnienia ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782) w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku.
Okolicznością bezsporną jest także to, że wnioskiem z 14 listopada 2018 r. funkcjonariusz w stanie spoczynku D. Ł. po raz pierwszy domagał się wyrównania ekwiwalentu wypłaconego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Skarżący we wskazanym wyżej wniosku wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a., upatrując na tej podstawie możliwości prawidłowego naliczenia przysługującego mu świadczenia.
Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu postanowieniem z 28 stycznia 2019 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za czas pełnienia służby, nie została rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego. Postanowienie to Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy postanowieniem z 13 lutego 2019 r. podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, co do niedopuszczalności wznowienia postępowania. Organ drugiej instancji w postanowieniu z 13 lutego 2019 r. twierdził, że nie przesądza ono kwestii przyznania lub odmowy prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, wniosek skarżącego z 14 listopada 2018 r nie został w całości załatwiony przez organ. We wskazanym wniosku skarżący w sposób wyraźny wniósł o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jednocześnie wnosząc o wznowienie postępowania. Z treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 13 grudnia 2018 r. skierowanego do skarżącego jednoznacznie wynika, że osobno załatwiony zostanie wniosek o wznowienie postępowania i wniosek obejmujący żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Fakt wydania 28 stycznia 2019 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie oznaczał załatwienia wniosku w całości. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania było rozstrzygnięciem formalnym. Organ wyjaśnił w nim jedynie, że ponieważ sprawa wypłaty ekwiwalentu nie została rozstrzygnięta w formie decyzji lub zaskarżalnego postanowienia, brak jest podstaw do wznowienia postępowania.
Wniosek skarżącego w zakresie żądania wyrównania wypłaconego ekwiwalentu, wbrew temu co twierdzi organ drugiej instancji, nie został załatwiony także pismem Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 9 listopada 2020 r., doręczonym skarżącemu 12 listopada 2020 r. Wskazane pismo nie wydane zostało w formie decyzji administracyjnej, a więc w formie przewidzianej dla tego typu spraw.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, Lex nr 1798154).
Elementy treści decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Ponadto, stosownie do art. 107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.
Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich konstytutywnych składowych decyzji należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyroki NSA: z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81; z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 3134/14).
Niezbędnym elementem decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 4147/18). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji.
Zdaniem sądu, Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi nie może powoływać się na to, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 9 listopada 2020 r. jest decyzją odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu nie nadal mu takiej formy. Pismo zostało zredagowane jako informacja o treści nowej regulacji prawnej, która nie daje podstaw do wypłaty wyrównania. Pismo nie zostało nazwane decyzją i nie zawiera jednoznacznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie pismo pochodzi od właściwego organu do rozpoznania sprawy, jest podpisane przez piastuna organu, opatrzone datą, skierowane do skarżącego w nawiązaniu do treści wniosku złożonego 14 listopada 2018 r., jednakże organ nie rozstrzyga w nim w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego w sprawie indywidualnej.
Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny i tak zostało potraktowane przez skarżącego. W treści tego pisma organ poinformował skarżącego o wprowadzeniu nowych regulacji prawnych w zakresie naliczania ekwiwalentu na podstawie art. 115a ustawy o Policji w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Przytoczył nadto treść art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy i stwierdził, że "biorąc powyższe pod uwagę /../ brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop". Powyższe nie stanowi, w ocenie sądu, rozstrzygnięcia sprawy wypłaty wyrównania ekwiwalentu zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 14 listopada 2018 r. Stwierdzenie, że "brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu" nie rozstrzyga jednoznacznie o prawach skarżącego. Wskazane pismo jest oświadczeniem wiedzy organu o treści określonej regulacji prawnej i jej wpływie na prowadzoną sprawę. Udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej nie są aktami administracyjnymi, ponieważ brak jest tutaj woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych.
Zauważyć ponadto trzeba, że w myśl art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. jednym z obligatoryjnych elementów decyzji jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Wskazane wyżej pismo organu pierwszej instancji z 9 listopada 2020 r. nie zawiera żadnego pouczenia w powyższym zakresie, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za brakiem podstaw do uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Należy również zauważyć, że brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla strony.
W okolicznościach sprawy błędne i całkowicie nieuzasadnione uznanie przez organ drugiej instancji pisma informacyjnego Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 9 listopada 2020 r. za decyzję administracyjną skutkowało tym, że skarżący został pozbawiony prawa do dochodzenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Powyższe doprowadziło zatem do skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Działanie organu administracji polegające na niezachowaniu właściwej formy rozstrzygnięcia sprawy nie może prowadzić do niekorzystnych dla obywatela skutków prawnych. W przypadku uznania, że nie ma podstaw do wypłacenia skarżącemu wyrównania, Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu miał obowiązek wydania decyzji jednoznacznie rozstrzygającej o prawach skarżącego, z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia od niej odwołania.
Wskazać należy, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r., to jest z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw, mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej powinien zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego przy zastosowaniu korzystniejszego przelicznika.
Jednocześnie zauważenia wymaga, że skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., Il OSK 2311/14). Tym samym zasadnym jest przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 przyznał policjantom prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084), która wprowadziła zmianę systemu urlopu wypoczynkowego 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Z przywołanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Jak podkreślił Trybunał w uzasadnieniu wskazanego wyroku, taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP skarżący miał prawo do wystąpienia z żądaniem przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy wypłaty mu ekwiwalentu za urlop w dniu zwolnienia ze służby. Celem ustawowej procedury, realizującej normę zawartą art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być bowiem realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału.
Należy również zauważyć, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r. art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r. zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
Zaprezentowane w powołanym przez organ drugiej instancji piśmie Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 9 listopada 2020 r. stanowisko, oprócz braku zachowania formy decyzji administracyjnej, zawiera błędną interpretację art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r. We wskazanym piśmie organ stwierdził bowiem, że z treści art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop. Stanowisko to, ignorujące znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15, jest niezgodne z prawem.
Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym zdążył się już ugruntować pogląd, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2024 r., III OSK 2963/23 i z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5129/21). W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
W związku z wyrokiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz wskazanym wyżej rozumieniem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, wbrew temu co stwierdził organ pierwszej instancji w piśmie z 9 listopada 2020 r., skarżącemu przysługiwało zatem prawo do żądania wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowi i dodatkowy wypłaconego w następstwie zwolnienia ze służby.
W ocenie sądu wadliwa jest również decyzja organu pierwszej instancji, bowiem w decyzji tej organ błędnie uznał, że wniosek skarżącego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie może zostać uwzględniony z uwagi na przedawnienie roszczenia. Stosownie do treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ pierwszej instancji wskazał, że od zakończenia postępowania wydaniem 13 lutego 2019 r. prawomocnego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi do czasu złożenia wniosku 8 października 2024 r. upłynęło ponad 3 lata, co skutkuje przedawnieniem roszczenia.
Jednocześnie w wydanej decyzji organ pierwszej instancji nie wspomniał o treści kierowanych do skarżącego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi kolejnych pism z 12 marca 2019 r. i 10 sierpnia 2020 r. Zauważyć należy, że w piśmie z 12 marca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wyraźnie wskazał, że na podstawie wcześniej złożonego wniosku organ sam podejmie czynności związane z wypłatą ekwiwalentu oraz nie będzie wymagane ponowne złożenie wniosku o przeliczenie i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W kolejnym piśmie skierowanym do skarżącego z 10 sierpnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi poinformował go o tym, że w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji został przygotowany projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który zapewnia realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt K 7/15 i projekt ten został uchwalony przez Sejm 24 lipca 2020 r. Komendant zapewnił skarżącego, że niezwłocznie po wejściu w życie tych przepisów organ pierwszej instancji rozpatrzy żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu.
W tym stanie rzeczy powoływanie się przez organ Policji na fakt, że skarżący dopiero w piśmie z 30 września 2024 r., doręczonym organowi 8 października 2024 r., ponownie domagał się wypłaty wyrównania ekwiwalentu, jest nadużyciem prawa (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP) i jako takie nie może być zaakceptowane przez sąd.
Powyższej oceny nie zmienia fakt, że organ pierwszej instancji w piśmie z 9 listopada 2020 r. wycofał się ze złożonej wcześniej deklaracji, stwierdzając, że w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w przypadku skarżącego brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Jak już wyżej wskazano zaprezentowane w tym piśmie stanowisko organu co do rozumienia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r. jest całkowicie błędne i niezgodne z prawem, wobec czego sąd nie może przyjąć wyjaśnień udzielonych w tych piśmie na korzyść organu.
W związku z powyższym sąd nie może również poczytać na niekorzyść skarżącego okoliczności, że po otrzymaniu pisma organu z 9 listopada 2020 r. nie podjął żadnej akcji procesowej, co organ mógłby uznać za przerwanie biegu przedawnienia. Sąd podkreśla, że to organ bezpośrednio przyczynił się do tego, że skarżący nie dochodził swoich praw między 1 kwietnia 2019 r. (data doręczenia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 13 lutego 2019 r.) a 8 października 2024 r. (data złożenia kolejnego pisma z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop). Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji wadliwego działania organu administracji. Odpowiedzialność za niepodejmowanie żadnych działań przez skarżącego we wskazanym okresie obciąża więc organ, a nie skarżącego. W tej sytuacji nie można mówić o przedawnieniu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi m. in. w wyrokach z 13 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 789/24, z 19 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 724/24 i z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 154/25.
Na marginesie tylko wskazać należy, argumentację organu pierwszej instancji w zakresie przedawnienia roszczenia błędnie powielił organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę. Niemniej jednak argumentacja organu drugiej instancji wskazana na tym etapie nie może zostać wzięta pod uwagę przez sąd, albowiem odpowiedź organu na skargę jest pismem procesowym, które nie może uzupełniać zaskarżonego aktu lub czynności (por. m.in. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017).
Resumując sąd uznał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji błędnie uznał, że wniosek skarżącego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie może zostać uwzględniony z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji w formie decyzji administracyjnej, czym naruszył regulację zawartą w art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło organ do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji w wydanej decyzji wadliwie powołał na instytucję przedawnienia (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji) z pominięciem art. 2 i 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. W rezultacie organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 115a ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie z uwzględnieniem jego normatywnej treści wyznaczonej treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
ds