I OSK 54/22

I OSK 54/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2260/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2260/19 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek Gminy Wrocław o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2260/19 - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę T. S.A. w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 grudnia 2018 r. i stwierdzono nabycie - z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. - przez Gminę Miejską Wrocław prawa własności nieruchomości, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...], o pow. [...]ha.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości T. S.A. w K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
I) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość położona we Wrocławiu, w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...]ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], odpowiada wszystkim warunkom komunalizacyjnym, o których mowa w tym przepisie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Wrocław prawa własności tej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie Z. (poprzednika prawnego skarżącej), co wyłączało możliwość stwierdzenia jej komunalizacji,
a w konsekwencji powyższego naruszenia, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
2) art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację spornej nieruchomości, podczas gdy organem założycielskim poprzednika prawnego skarżącej nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a Minister Przemysłu, który zarządził utworzenie Z. z siedzibą w L. zarządzeniem z dnia 1 czerwca 1945 r., wobec czego wskazany podmiot wykonywał zadania należące do właściwości administracji rządowej, co stanowiło przesłankę negatywną komunalizacji ww. nieruchomości;
względnie, na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów skargi kasacyjnej (pomimo, że w ocenie skarżącej wskazane powyżej naruszenia są wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku);
3) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że nieruchomość położona we Wrocławiu, w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...]ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], z dniem 1 sierpnia 1985 r. (dniem wejścia w życie ww. ustawy), jako nieruchomość użytkowana ówcześnie przez Z. przeszła z mocy prawa w zarząd tego podmiotu, która to okoliczność wyłączyła w dniu 27 maja 1990 r. komunalizację tej nieruchomości, jako nieruchomości, co do której tytuł prawny posiadał Z. (poprzednik prawny skarżącej);
II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi skarżącej i brak jakiegokolwiek rozpoznania (odniesienia się) podniesionych przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzutów dotyczących dokonanych przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w Warszawie w toku postępowania administracyjnego naruszeń przepisów postępowania, co w konsekwencji oznacza, że na wynik sprawy (treść zaskarżonego wyroku) mogły mieć bezpośredni, istotny wpływ dokonane przez organ naruszenia przepisów postępowania, które zostały wyczerpująco przedstawione w skardze, a których to jednak oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie zaniechał lub dokonał z naruszeniem zasad postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 80 oraz art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), poprzez:
a) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej błędnym ustaleniem, że w dniu 27 maja 1990 r. poprzednik prawny skarżącej nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, w szczególności skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że przedłożone przez skarżącą dokumenty w postaci m.in. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Wrocławia, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 13 sierpnia 1971 r., decyzji Urzędu Miejskiego we Wrocławiu, Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 czerwca 1987 r., pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we Wrocławiu, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Oddziału Przekazywania Mienia Nierolniczego z dnia 27 listopada 1950 r., pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we Wrocławiu, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 13 października 1953 r., pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu, Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 maja 1954 r., decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 6 kwietnia 1956 r., pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław-Krzyki, Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 lipca 1962 r., decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław-Krzyki, Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 6 października 1962 r. o lokalizacji szczegółowej, decyzji Urzędu Województwa Wrocławskiego i Miasta Wrocławia z dnia 26 czerwca 1976 r. nie stanowią dowodu na przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie lub zarząd poprzednikowi prawnemu skarżącej, podczas gdy ze wszystkich przedłożonych dokumentów, wydawanych na przestrzeni kilkudziesięciu lat, w zmieniającym się nieustannie ustroju, jednoznacznie wynika, że ustanowiono na rzecz poprzedników prawnych skarżącej zarówno zarząd, jak i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, co nadto wprost wynika z treści decyzji Urzędu Miejskiego we Wrocławiu, Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 czerwca 1987 r., w której odwołano się do decyzji przekazującej ww. nieruchomość w zarząd na rzecz Z., tj. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Wrocławia, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 13 sierpnia 1971 r., do której to decyzji WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku się nie odniósł, a brak możliwości jej przedłożenia do akt przez uczestników postępowania może wynikać z upływu czasu oraz wydarzeń lat minionych jak np. powódź czy inne naturalne oddziaływania siły wyższej nakazując uznanie wskazanej decyzji za zaginioną lub zniszczoną, co w konsekwencji sprawia, że poświadczane przez nią fakty mogą i powinny być posiłkowo wykazywane przez inne - w tym te przedłożone przez skarżącą - dokumenty urzędowe;
2) zastosowanie niewynikającej z przepisów prawa formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez powielenie stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie i uznanie, że istotną dla wyniku sprawy okoliczność posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej tytułu prawnego do nieruchomości położonej we Wrocławiu, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], (w postaci ustanowienia zarządu lub użytkowania) można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, tj. enumeratywnie wymienioną decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości (na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) lub decyzją właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium rady powiatowej (art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach) lub w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź umowy zawartej za uprzednią zgodą władz państwowych (na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych), podczas gdy przepisy komunalizacyjne nie regulują w sposób szczególny postępowania dowodowego, co nakazywało uznać, że postępowanie dowodowe odbywa się na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego, a w konsekwencji jako dowód należało dopuścić i rozważyć wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny, czego zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i organ odwoławczy zaniechali.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Poza tym skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wrocław wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w ww. skardze.
Zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może więc nie przedstawiać pełnej relacji z przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych zarzutów.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała jako podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 30 sierpnia 2019 r. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Organ odwoławczy zaznaczył, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co potwierdza treść księgi wieczystej, którą objęta jest przedmiotowa nieruchomość oraz pismo Dyrektora Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z 16 listopada 2016 r., a pozostawała jedynie we władaniu Z., co wynika z wypisu z rejestru gruntów obowiązującego na dzień 27 maja 1990 r. Komisja podkreśliła, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. Z. dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez niego było jedynie władztwem faktycznym. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Komisja wskazała, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Komisja wskazała, że przedstawione przez Spółkę dokumenty nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym na datę komunalizacji czyli na dzień 27 maja 1990 r. Ponadto w ocenie Komisji decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia 22 lutego 1994 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie nie tworzy tytułu do gruntu eliminującego komunalizację z mocy prawa, albowiem nie stwierdza nabycia na datę komunalizacji, tylko na późniejszą datę. Tym samym faktyczne władanie mieniem przez Z. nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Spółki, podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Brak tytułu prawnego Z. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości wynikającego z obowiązujących przepisów oznacza, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że istnienia zarządu w dacie komunalizacji nie można domniemywać. Jeżeli zatem określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia na datę 27 maja 1990 r., to mienie to było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w niniejszej sprawie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest poprzednika prawnego skarżącej spółki.
Rozważana problematyka jest również częściowo powiązana z treścią niedawno podjętej, bo w dniu 16 grudnia 2024 r. uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 2/23) w której to uchwale skład poszerzony stwierdził, że "W postępowaniu o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, decyzja o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.)".
Wskazać należy, że w uzasadnieniu ww. uchwały skład poszerzony precyzyjnie określił, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku rzutuje jedynie na właściwość organu (wojewody albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała własnością odpowiednio skarbu Państwa lub właściwej gminy) do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. Jak z powyższego zatem wynika, fakt komunalizacji danego gruntu nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o uwłaszczeniu tym gruntem określonego podmiotu, zwłaszcza, że różne są też daty, w których komunalizacja oraz uwłaszczenie – z mocy prawa - następują. W przypadku komunalizacji, jest nią dzień 27 maja 1990 r. gdyż – zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy komunalizacyjnej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. W myśl natomiast art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób.
Podkreślić jednocześnie wypada, że w uzasadnieniu omawianej uchwały (sygn. akt I OPS 2/23) Naczelny Sąd Administracyjny, zwracał uwagę na odrębność charakteru postępowania uwłaszczeniowego, które ma na celu wykazanie pozostawania danej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej - jest to postępowanie o tyle specyficzne, że działając na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie to określa więc m.in. szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne. Zatem w tych warunkach wykazanie istnienia na dzień 5 grudnia 1990 r. zarządu państwowej lub komunalnej osoby prawnej w stosunku do danego mienia może następować w oparciu o środki dowodowe, określone w tym rozporządzeniu. Jednym z takich środków dowodowych jest m.in. decyzja o opłatach z tytułu zarządu (jeśli oczywiście jest możliwe w oparciu o nią zidywidualizowanie danej nieruchomości). W świetle treści wspomnianej uchwały powyższe dowody wymienione w rozporządzeniu dotyczą tylko postępowania uwłaszczeniowego. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygnaturze akt I OPS 2/16, decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania zarządu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy, jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, na odrębne przedmioty postępowania komunalizacyjnego i postępowania uwłaszczeniowego, postępowania te mają bowiem za przedmiot zupełnie odmienne prawo. O ile bowiem skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej jest nabycie prawa własności gruntu (co nie niweczy uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu na dotychczasowych zasadach), o tyle postępowanie uwłaszczeniowe prowadzi do nabycia przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego tego gruntu (co również nie wpływa na uprawnienia właścicielskie gminy). Z istoty użytkowania wieczystego wynika, że polega ono na korzystaniu z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Postępowania te nie pozostają wobec siebie konkurencyjne ani nie wykluczają się.
Biorąc powyższe pod uwagę – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie bowiem do treści art. 38 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być generalnie tylko: decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 87 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r.) ust. 1 Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Ust. 2 Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Ust. 3 Decyzja wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Rozwiązanie zawarte w powołanym art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r.) stanowiło dodatkową, można powiedzieć szczególną podstawę prawną pozwalającą na uregulowanie stanu prawnego posiadanego gruntu, równocześnie przyjęte rozwiązanie oznacza, że prawo do gruntu nie mogło powstać w sposób dorozumiany. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanego art. 87, a dodatkowym dowodem potwierdzającym to stwierdzenie jest fakt, że poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie wystąpił i uzyskał decyzję Wojewody Wrocławskiego z dnia 22 lutego 1994 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Powyższa decyzja w sposób jednoznaczny wskazuje, że nabycie prawa do gruntu nastąpiło z mocy prawa na dzień 5 grudnia 1990 r., a nie na inną wcześniejszą datę.
W tej sytuacji należało uznać, że także zarzuty obrazy prawa materialnego w postaci: art. 5 ust. 1, art. 11 ustawy komunalizacyjnej, art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są niezasadne.
Niezasadność zarzutów materialnoprawnych sprawia, że nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów to przede wszystkim wskazać należy, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a uzasadnienie wyroku pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Nietrafne jest również stwierdzenie, iż w sprawie doszło do zastosowania niewynikającej z przepisów prawa formalnej (legalnej) teorii dowodów, podczas gdy przepisy komunalizacyjne nie regulują w sposób szczególny postępowania dowodowego, co nakazywało uznać, że postępowanie dowodowe odbywa się na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego, a w konsekwencji jako dowód należało dopuścić i rozważyć wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, użycie sformułowania "w szczególności" pozwala bowiem przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 820/17). Otwarty katalog dowodowy o którym mowa w powołanym przepisie, czyli możliwość wykorzystywania różnych środków dowodowych może być wykorzystywana przy ustalaniu okoliczności faktycznych danej sprawy (o ile oczywiście z przepisów szczególnych nie wynika, że dany fakt może być ustalony tylko w określony sposób) natomiast w tych sprawach w których istotne jest wykazanie okoliczności prawnych np. istnienie określonego prawa, można to uczynić jeżeli prawo to powstało z zachowaniem wymaganych dla tego prawa wymogów w tym przepisów dotyczących formy prawnej, czy też wymogów dotyczących danego zdarzenia prawnego. Nie można zatem powołując się na art. 75 k.p.a. i szeroki katalog środków dowodowych wykazać istnienie określonego prawa jeżeli dla jego powstania niezbędne jest spełnienie określonych wymogów czy to co do formy prawnej czy też materialnoprawnych. Odmienną sytuację mamy w postępowaniu uwłaszczeniowym, w którym zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydane na podstawie art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W powołanym rozporządzeniu § 4 stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów wymienionych w ust. 1 pkt 1 do pkt 10. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli nie zachowały się dokumenty o których mowa w ust. 1 stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowych i komunalnych jednostkom organizacyjnym. Wskazany w powołanym przepisie katalog środków dowodowych, za pomocą którego można stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu stanowi rozwiązanie szczególne, które pozwala na stwierdzenie istnienia tego prawa w oparciu o szerszy katalog środków dowodowych niż wynika to z przepisów materialnoprawnych regulujących tryb i sposób powstania prawa zarządu, aby to było możliwe niezbędne było wydanie przepisów szczególnych, natomiast nie można było powyższych ustaleń dotyczących okoliczności prawnych czynić w oparciu o katalog środków dowodowych określonych w art. 75 k.p.a. Dlatego też zarzut dotyczący zastosowania nie wynikającej z przepisów prawa nieformalnej teorii dowodów nie jest trafny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania Gminy Wrocław o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.