I OSK 538/05

I OSK 538/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 212/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-12-22
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1230
art. 13 ust. 3
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
1. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./ nie ma zastosowania do odwołania zastępcy komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ odmienna interpretacja prowadziłaby do zanegowania specyfiki służby pożarniczej.
2. Warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska, Sędziowie NSA Joanna Runge- Lissowska, Jan Paweł Tarno /spr./, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krzysztofa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 212/04 w sprawie ze skargi Krzysztofa D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ oddala wniosek Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2004 r., II SA/Wa 212/04 oddalił skargę Krzysztofa D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 23 grudnia 2003 r., (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1230 ze zm./ zastępców komendanta powiatowego /miejskiego/ Państwowej Straży Pożarnej powołuje spośród oficerów lub aspirantów Państwowej Straży Pożarnej i odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na wniosek komendanta powiatowego /miejskiego/ Państwowej Straży Pożarnej. Z tego przepisu, jak również z innych przepisów ustawy, nie wynika, że organ dokonujący odwołania z zajmowanego stanowiska jest ograniczony w swojej decyzji jakimikolwiek kryteriami czasowymi czy też przyczynowymi. Tym samym strażak powołany na stanowisko może być w każdym czasie z tego stanowiska odwołany przez organ, który go powołał. Organ, działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest jednak zobowiązany do przestrzegania zasady określonej w art. 7 Kpa, tzn. załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W rozpoznawanej sprawie decyzja o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska została wydana przez właściwy organ, po złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Stwierdzić należy, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych jest niezasadny, pomimo że skarżący niewątpliwie jest członkiem zakładowej organizacji związkowej. Art. 58 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1230 ze zm./ stanowi, że strażacy mogą się zrzeszać w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./ do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyżej Izby Kontroli stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy pracodawca, bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, nie może:
1/ wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy,
2/ zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 z wyjątkiem, gdy dopuszczają to odrębne przepisy.
Podkreślenia wymaga, że użyty w tym przepisie termin "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych nie w każdej sytuacji znajdują zastosowanie. Do sytuacji takiej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy niniejsza sprawa, w której stosunek służbowy skarżącego został nawiązany w wyniku powołania na stanowisko kierownicze /funkcyjne/ w administracji państwowej. Specyfika regulacji prawnej stosunku służbowego z powołania w formacjach mundurowych, z oczywistych powodów, wyklucza możliwość bezpośredniego stosowania art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych do ochrony funkcjonariusza /strażaka/ będącego działaczem związkowym, przed decyzją przełożonego o odwołaniu z zajmowanego stanowiska, co w konsekwencji prowadzi do zmiany warunków pracy i płacy. Stosowanie bowiem wprost tego przepisu doprowadziłoby do sytuacji, w której z ochrony związkowej korzystaliby funkcjonariusze stanowiący kadrę kierowniczą w rozumieniu art. 32 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z art. 10 tej ustawy, zasady członkostwa w związku zawodowym oraz sprawowanie funkcji związkowych ustalają statuty i uchwały statutowych organów związkowych.
Na uwagę zasługuje fakt, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst jednolity statutu NSZZ "Solidarność" po poprawkach przyjętych uchwałą przez XIV Krajowy Zjazd Delegatów NSZZ "Solidarność" z dnia 26 października 2001 r., który w par. 9 pkt 7 lit. "b" określał zakaz łączenia funkcji związkowych z kierowniczym stanowiskiem w administracji państwowej. W par. 12 pkt 1 statutu na członków Związku został nałożony obowiązek przestrzegania jego postanowień. Nie ulega wątpliwości, że skarżący z nałożonego obowiązku nie wywiązał się, gdyż pomimo zakazu łączenia funkcji związkowej z kierowniczym stanowiskiem w administracji państwowej, nie dokonał wyboru pomiędzy kontynuowaniem działalności związkowej, a pełnieniem służby na rzecz administracji państwowej.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, również w zakresie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych prawa nie naruszył, gdyż przewidziana tym przepisem ochrona nie przysługiwała skarżącemu i organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie byt zobowiązany do uzyskania zgody zakładowej organizacji związkowej, której członkiem był i jest skarżący.
Ponadto na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolną i samorządową organizacją łudzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych i jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji. Nie budzi zatem wątpliwości, iż dopuszczenie do możliwości łączenia funkcji w związku zawodowym ze stanowiskami w administracji państwowej doprowadziłoby do oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi tym przepisem prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Krzysztof D. zarzucając mu:
a/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 p. 2 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji o odwołaniu w związku z art. 58 ustawy z dnia 21.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1230 ze zm./ - polegające na przyjęciu, że organ odwołujący skarżącego nie był zobowiązany do wyjaśnienia statusu związkowego i uzyskania zgody związku zawodowego na jednostronną zmianę warunków pracy i płacy;
b/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ustawy o związkach zawodowych w związku z paragrafem 9 ust. 1 pkt 7 lit. "b" statutu związku - polegające na przyjęciu do ustalonego stanu faktycznego przepisu, który nie może mieć do zastosowania do skarżącego jako, że nie pełnił on żadnej funkcji w strukturach związkowych;
c/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na uznaniu przez Sąd zasadności odwołania skarżącego w oparciu o uznanie administracyjne, którego granice zostały przekroczone;
d/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 145 paragraf 1 pkt 1 lit. "c" - polegające na nie zauważeniu i nieuwzględnieniu przez WSA uchybień organów I i II instancji, które polegają na ustaleniu błędnego stanu faktycznego tj. na przyjęciu, że skarżący utracił zaufanie przełożonego przez "składanie skarg do organów";
e/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie art. 141 paragraf 4 ustawy p.p.s.a. - polegające na braku stosunkowania się WSA do zarzutów skarżącego w zakresie zasadności skargi na opinię służbową wystawioną z naruszeniem prawa.
Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że stanowisko swoje Sąd I instancji uzasadnił tym, że zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy PSP, przepisy tej ustawy stosuje się tylko "odpowiednio" a nie wprost, co zdaniem Sądu oznacza, że "przepisy ustawy związkowej nie w każdej sytuacji znajdują zastosowanie". Powołany przez Sąd przepis art. 2 ust. 6 ma następujące brzmienie: "Do praw związkowych funkcjonariuszy (...) PSP stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw". A zatem określenie "odpowiednio" należy odnieść do ewentualnych ograniczeń występujących w odrębnych przepisach. Te odrębne przepisy to art. 58 ustawy z dnia 21.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowi, że "strażacy mogą zrzeszać się w związkach zawodowych na zasadzie określonej w ustawie o związkach zawodowych." Z powyższego widać, że ustawa resortowa w obowiązującym stanie prawnym nie przewiduje żadnych ograniczeń co do stosowania ustawy związkowej do strażaków. Co więcej - z art. 58 nie można wyprowadzić wniosku, że jest dopuszczalna - bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej - jednostronna zmiana warunków pracy i płacy będąca następstwem odwołania ze stanowiska.
O zasadności stosowania ochrony z art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 także do stosunku służby, wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29.09.2001 r., którego teza brzmi następująco: "zakaz jednostronnej zmiany warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika z art. 32 ust. 2 /po nowelizacji art. 32 ust. 1 pkt 2 - przyp. B.L./ ustawy o związkach zawodowych, obejmuje nie tylko zmiany, które mogłyby być wprowadzone do umowy o pracę w drodze wypowiedzenia zmieniającego, lecz także inne zmiany na niekorzyść pracownika wprowadzone jednostronnie przez pracodawcę, dotyczące stosunku pracy opartego również na innych podstawach niż umowa o pracę." Nie jest więc prawdą - jak twierdzi w uzasadnieniu WSA - że stosunek służbowy z powołania z oczywistych powodów wyklucza możliwość bezpośredniego stosowania art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1, gdyż z ochrony przewidzianej tym przepisem korzystaliby funkcjonariusze stanowiący kadrę kierowniczą w rozumieniu art. 32 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych. Przepis ten określa, kto wchodzi w skład kadry kierowniczej pracodawcy wyłącznie na potrzeby wyliczenia ilości osób chronionych /vide odesłanie do ust. 3 tegoż przepisu/ i nie ma tu żadnej analogii z sytuacją skarżącego. Nadto również orzecznictwo sądowe wyraża pogląd, iż art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 znajduje zastosowanie do osób zajmujących stanowisko z powołania - np. uchwała SN z dnia 14.07.1992 r., I PZP 42/92 - PiZS 1992 nr 10 str. 86 - "zakaz rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, ustanowiony w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, odnosi się także do pracowników, których stosunek pracy powstał na podstawie powołania w rozumieniu art. 68-72 Kodeksu pracy."
Jak widać z powyższego - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię - polega na mylnym rozumieniu przez Sąd treści art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 ustawy związkowej w zw. z art. 58 ustawy o PSP, które polega na przyjęciu, że skarżący nie był osobą chronioną w dacie podejmowania decyzji, a zatem organ nie miał obowiązku uzyskania zgody zarządu związku na odwołanie ze stanowiska. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ oparcie się przez Sąd na prawidłowej interpretacji podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby chronionej przepisem związkowym, nie spowodowałoby oddalenia skargi, tylko jej uwzględnienie.
Drugie naruszenie prawa materialnego - przez niewłaściwe jego zastosowanie jest konsekwencją błędnej interpretacji analizowanej normy prawnej z ustawy związkowej. Sąd I instancji odwołuje się /poprzez art. 10 ustawy związkowej odsyłający do uregulowania w statucie zasad członkostwa oraz sprawowania funkcji związkowych/ do statutu NSZZ "Solidarność", który w paragrafie 9 pkt 7 lit. "b" zakazuje łączenia funkcji związkowych z kierowniczym stanowiskiem w administracji państwowej. W oparciu o te postanowienia statutu Sąd uznał, że skarżący nie dokonał wyboru pomiędzy wykonywaniem funkcji związkowych a pełnieniem służby na rzecz administracji państwowej. Z uchwały zarządu związku z dnia 26.06.2003 r. oraz z pisma z dnia 30.06.2003 r. nie wynika, aby skarżący pełnił jakąkolwiek funkcję w związku. Należy tu podkreślić, że statut związku jednoznacznie przesądza, że funkcją związkową, o której mowa w ust. 1 pkt 7, jest funkcja członka komisji zakładowej, zarządu regionu, Komisji Krajowej, rady sekcji i rady sekretariatu oraz komisji rewizyjnych /paragraf 9 ust. 2 statutu/. Żadnej z tych funkcji skarżący nie wykonywał i nie może mieć do niego zastosowanie powołane przez Sąd uregulowanie statutu. Problem wyboru pomiędzy funkcją związkową, a stanowiskiem zastępcy komendanta jest więc bezprzedmiotowy.
Zgodnie z ustawą z dnia 26.07.2002 r. o zmianie Kodeksu pracy i niektórych innych ustaw /Dz.U. 2002 nr 135 poz. 1146/ zmieniającą ustawę o związkach zawodowych od dnia 01.07.2003 r. - skarżący został imiennie wskazany jako osoba uprawniona do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy. Przy czym nie może tu być mowy o konflikcie interesów pomiędzy reprezentowaniem związku wobec pracodawcy a pełnieniem funkcji zastępcy komendanta, z dwóch powodów. Po pierwsze skarżącego nie można uznać za pracodawcę, ponieważ - zgodnie z art. 3 Kp w związku z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o PSP - jest nim jednostka organizacyjna, którą jest komenda, a nie komendant czy jego zastępca. Po drugie zaś - z art. 13a ust. 4 ustawy o PSP oraz z paragrafu 1 ust. 1 i paragrafu 4 ust. 1 i 2 Regulaminu Organizacyjnego Komendy Powiatowej PSP w S. - wśród praw i obowiązków zastępcy komendanta nie ma uprawnienia do dokonywania za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Wręcz przeciwnie dokonanie przez zastępcę komendanta np. tzw. wypowiedzenia zmieniającego jest powodem do unieważnienia, na podstawie art. 268 Kpa, przez Sąd takiej decyzji - vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.10.2004 r. II SA 3137/03 - nie publ. WSA przyjął za organami I i II instancji, że skarżący jest członkiem związku, ale do tak ustalonego stanu faktycznego przyjął przepis statutu, który nie może mieć zastosowania, ponieważ skarżący nie pełnił żadnej funkcji w związku. Sąd dokonał więc podciągnięcia stanu faktycznego pod abstrakcyjny stan faktyczny zawarty w normie prawnej, co kwalifikuje się do uznania za naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie - tzw. błąd subsumcji. Tak samo - wyrok SN z dnia 05.03.1997 r. II CKN 20/97/.
Istnieje tu wyraźny związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa przez Sąd I instancji, a wydanym wyrokiem, polegający na tym, że gdyby wskazanego uchybienia nie było, to treść wyroku byłaby inna. Naruszenie to spowodowało, że orzeczenie WSA nie odpowiada prawu.
Przy wydawaniu wyroku doszło również do naruszenia art. 141 paragraf 4 ustawy o p.p.s.a., który to przepis stanowi:" Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie brak jest przedstawienia przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze /a także oceny wiarygodności dowodów/, a dotyczących oceny zasadności złożonej skargi co do błędnie sporządzonej opinii służbowej. WSA w uzasadnieniu w ogóle pominął milczeniem zarzut skarżącego w tym zakresie, a jedynie stwierdził, że decyzja została wydana przez właściwy organ, który nie jest ograniczony w swojej decyzji kryteriami przyczynowymi. A przecież - zgodnie z art. 107 paragraf 1 i 3 Kpa, każda decyzja powinna podawać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie faktyczne, a więc organ wydający decyzję o odwołaniu w granicach uznania administracyjnego musi liczyć się z przyczynami tego odwołania.
Z powyższym naruszeniem przepisów postępowania przez Sądu I instancji ściśle łączy się kolejne naruszenie, a mianowicie art. 145 paragraf 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd ten nie zauważył bowiem uchybienia popełnionego przez organy I i II instancji polegającego na ustaleniu stanu faktycznego, wedle którego skarżący utracił zaufanie przełożonego przez "składanie skarg do organów", a tym samym, że zaistniały podstawy do odwołania. Miało to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem podstawowym zarzutem organów I i II instancji była utrata zaufania spowodowana właśnie owym "składaniem skarg na przełożonego". Skarżący złożył tylko jedną skargę w kwestii opinii służbowej i skarga ta została uznana za zasadną przez Komendanta Głównego /pismo z dnia 16.06.2003 r. w aktach sprawy/. Wobec tego nie można czynić zarzutu z prawem przewidzianych działań skarżącego, który nieprawidłowości w tym zakresie zgłaszał wcześniej przełożonemu. Organy I i II instancji działały z naruszeniem art. 7 Kpa, który to przepis nakazuje im podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego dotyczącego zasadności złożenia skargi na błędną opinię służbową, pomijając dowód z pisma Komendanta Głównego z dnia 16.06.2003 r. Jeśli bowiem Komendant Główny uznał, że opinia o pracy skarżącego była sporządzona z naruszeniem przepisów prawa, to oznacza, że skarżący miał prawo złożyć w tym zakresie skargę, a to z kolei nie może stanowić o utracie zaufania i być powodem do odwołania go ze stanowiska. Pomimo, iż skarżący podnosił zarzuty dotyczące tych uchybień w skardze do WSA, to Sąd I instancji pominął ich, nie zauważając tym samym uchybień organów I i II instancji.
Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wzięcie przez Sąd pod uwagę uchybień organów I i II instancji w zakresie ustalenia zasadności skargi dotyczącej opinii służbowej, nie mogłoby doprowadzić do wniosku, że skarżący utracił zaufanie przełożonego i z tego powodu winien być odwołany. To z kolei skutkowałoby uwzględnieniem przez WSA skargi i uchyleniem obu decyzji o odwołaniu. W ten sposób również nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego i naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy o PSP przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji. Organy obu instancji działając w oparciu o ten przepis, który ma niewątpliwie charakter uznaniowy, są zobowiązane do przestrzegania zasady prawdy obiektywnej określonej powołanym wyżej art. 7 Kpa. Skoro nie podjęły one wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego /zasadność skargi w przedmiocie opinii służbowej/, to znaczy, że naruszyły tą zasadę i jednocześnie spowodowały, że decyzja o odwołaniu podjęta została w sposób dowolny a nie swobodny - czyli z przekroczeniem granic tego uznania. Decyzje takie podlegają zarówno instancyjnej, jak i sądowej kontroli legalności. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik na wynik sprawy - por. wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. III SA 764/00. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia właśnie art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. WSA nie zauważając uchybienia przepisom postępowania przez organy I i II instancji - nie dokonał kontroli legalności tych decyzji. W efekcie doprowadziło to do naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy o PSP polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu do skarżącego, któremu nie można przypisać zarzutu utraty zaufania.
Już tylko tytułem uzupełnienia należałoby dodać, że pismo Komendanta Głównego z dnia 24.11.2004 r. /zalegające w aktach sprawy/ informujące Sąd o uznaniu skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych - nie może mieć jakiejkolwiek mocy dowodowej - tak z uwagi na to, że zarzut ten nie był podnoszony w decyzji o odwołaniu, jak również z tego powodu, że orzeczenie w tej sprawie jest nadal nieprawomocne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podzielając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a./. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio do praw związkowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw /art. 2 ust. 6 ustawy o zz/. Tą odrębną ustawą w rozumieniu cyt. przepisu jest w szczególności ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast określenie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o zz będą miały zastosowanie w odniesieniu do strażaków PSP będących członkami związku zawodowego tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych i nie będzie to sprzeczne z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o PSP. Skoro specyfika służby pożarniczej spowodowała, że kwestię powołania i odwołania zastępcy komendanta powiatowego PSP pozostawiono uznaniu komendanta wojewódzkiego PSP /art. 13 ust. 3/, to przepis art. 32 ust. 1 ustawy o zz nie ma zastosowania do odwołania zastępcy komendanta, ponieważ odmienna interpretacja prowadziłaby do zanegowania specyfiki służby pożarniczej. Dodać należy, że przyjęta tu wykładnia pozostaje w zgodności z linią orzeczniczą prezentowaną przez NSA w stosunku do funkcjonariuszy służb mundurowych - por. np. wyrok NSA z 12 marca 2002 r., II SA 3504/01 /Lex nr 83725/ czy wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., II SA 1563/01 /Lex nr 77682/.
W kontekście wyżej poczynionych uwag, drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy uznać jako nie mający wpływu na wynik sprawy, ponieważ art. 32 ust. 1 ustawy o zz nie ma zastosowania do odwołania skarżącego Krzysztofa D. z funkcji zastępcy komendanta powiatowego PSP, niezależnie od tego, czy był on imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem, czy też innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia granic uznania administracyjnego, przyjętego w art. 13 ust. 3 ustawy o PZP. Między każdym kierownikiem i jego zastępcą musi istnieć zaufanie, co wynika z charakteru pełnionych przez nich funkcji. Tym bardziej musi ono występować między komendantem jednostki organizacyjnej PSP a jego zastępcą, ponieważ wielokrotnie wykonują oni powierzone im zadania w warunkach zagrożenia zdrowia lub życia ludzkiego. Dlatego też utrata tego zaufania niekoniecznie musi być następstwem nagannych czy niezgodnych z prawem zachowań zastępcy. Wystarczy, że są to zachowania, które stwarzają uzasadnione prawdopodobieństwo, że nie w każdych okolicznościach będzie można liczyć na zachowanie się zastępcy zgodne z oczekiwaniami jego komendanta. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie prawdopodobieństwo takie można było uznać za uzasadnione.
Zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. jest także niezasadny, ponieważ WSA w Warszawie nie dokonywał oceny zasadności złożonej przez Krzysztofa D. skargi w kontekście błędnie sporządzonej opinii służbowej. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy wystarczająco uzasadniał przekonanie przełożonego o braku możliwości dobrej współpracy z podwładnym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania kasacyjnego Sąd oparł na par. 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349, zm. Dz.U. 2003 nr 97 poz. 888 i nr 212 poz. 2074/. Komendant Główny PSP wniósł o zasądzenie należnych kosztów postępowania według norm przepisanych, nie przedstawiając przy tym zestawienia kosztów, jakie poniósł w związku z postępowaniem kasacyjnym. Powołany wcześniej przepis rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. stanowi, że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji:
a/ za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - 75 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli w drugiej instancji nie prowadzi/ sprawy ten sam radca prawny - 100 % tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,
b/ za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej - 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy ten sam radca prawny w drugiej instancji - 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,
c/ za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy w drugiej instancji ten sam radca prawny, nie sporządził i nie wniósł kasacji - 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,
d/ w postępowaniu zażaleniowym - 120 zł.
W świetle tego unormowania jest rzeczą oczywistą, że przytoczony przepis nie przewiduje stawki minimalnej za udział w postępowaniu kasacyjnym polegający na sporządzeniu i przesłaniu do NSA odpowiedzi na skargę kasacyjną, a zatem żądanie organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania należało oddalić.
Jednocześnie należy zauważyć, że przepis par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. "c" cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, choć nie określa stawek minimalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji za sporządzenie przez radcę prawnego odpowiedzi na skargę kasacyjną, to nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniem zawartym w art. 204 p.p.s.a. Wykładnia systemowa obu tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że w tym stanie prawnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną.