I OSK 533/22

I OSK 533/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2601/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1145
art. 925
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28, art. 61 § 3 i § 4, 61a § 1 art. 62
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 ust. 3, ust. 3a, 3b, ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 § 3, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2601/20 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 września 2020 r. nr 1039/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2601/20 oddalił skargę M. B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 30 września 2020 r. nr 1039/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 § 1 (powinno być "pkt 1" – przypis NSA) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w związku z pojęciem interesu prawnego na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że toczące się postępowanie spadkowe wyklucza uznanie wnioskodawcy za spadkobiercę wywłaszczonego właściciela nieruchomości według stanu na dzień złożenia wniosku, podczas gdy organ powinien uznać, że z uwagi na to, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (to jest z dniem śmierci spadkodawcy), wydanie postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po złożeniu wniosku potwierdza ze skutkiem ex tunc (to jest od daty otwarcia spadku), że wnioskodawca był spadkobiercą wywłaszczonego właściciela już w wyżej wymienionej dacie, a więc osobą uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania już w dacie złożenia wniosku;
2) art. 136 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), powoływanej dalej jako "nowelizacja u.g.n.", przez brak zastosowania, polegający na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, pomimo zakreślenia przez ustawodawcę terminu zawitego na składanie wniosków o zwrot nieruchomości wraz z normą intertemporalną;
II) na podstawie art. 174 § 2 (powinno być "pkt 2" – przypis NSA) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy K.p.a. i w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo że przy rozpatrywaniu sprawy naruszono wyżej wymienione przepisy postępowania, przez ich błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że brak zakończenia postępowania spadkowego na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przesądza o braku interesu prawnego wnioskodawcy, podczas gdy Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę, uznając, że wnioskodawczyni posiadała taki interes prawny;
2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo że przy rozpatrywaniu sprawy naruszono wyżej wymienione przepisy postępowania przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę uznając za zasadne i konieczne zastosowanie art. 61 § 3 i § 4 K.p.a., ponieważ wniosek wnoszącej skargę kasacyjną skutecznie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu spornych nieruchomości;
3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 62 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3a i ust. 3b u.g.n. ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo że przy rozpatrywaniu sprawy naruszono wyżej wymienione przepisy postępowania przez brak zastosowania, polegający na pominięciu części dalszych spadkobierców S. C., podczas gdy Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę uznając, że bezzasadne było wydanie rozstrzygnięcia bez zawiadomienia pozostałych uprawnionych;
4) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutu skargi z 9 listopada 2020 r. oznaczonego jako "ad.I.1.", to jest zarzutu naruszenia art. 925 K.c., jak również przez fragmentaryczne przedstawienie stanu faktycznego, w szczególności przez pominięcie, że postępowanie spadkowe zostało zainicjowane przed złożeniem wniosku, prawomocnie zakończyło się na etapie postępowania przed Sądem I instancji i to w sposób potwierdzający legitymację czynną wnoszącej skargę kasacyjną, a w konsekwencji również naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ z zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji zapoznał się i przeprowadził dowód z prawomocnego postanowienia spadkowego po Z. C., przedłożonego wraz z pismem z 27 kwietnia 2021 r.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że obywatelom "narzucono" termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, przy jednoczesnym paraliżu sądownictwa spowodowanego pandemią i niemożnością zakończenia postępowań spadkowych, pomimo wszczęcia ich w rozsądnym terminie. Wydłużenie terminu na złożenie wniosku o 44 dni, wynikające z przepisów COVID-19, nie było w stanie zrekompensować odwołanej rozprawy spadkowej, braku możliwości przelotu przez wnoszącą skargę kasacyjną z A. do Polski, co skutkowało koniecznością złożenia zapewnienia spadkowego w trybie odezwy sądowej i wielomiesięczną procedurą przed polskim konsulem.
Prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt [....], potwierdzające następstwo prawne wnoszącej skargę kasacyjną po jej matce, Z. C. (B.), zostało przedłożone Sądowi I instancji wraz z pismem z 27 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wskazanego dowodu i wynikających z niego okoliczności.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, spadkobiercy poprzedniego właściciela muszą wykazać się dokumentem potwierdzającym nabycie przez nich praw do spadku (postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, poświadczeniem dziedziczenia lub odpowiednim dokumentem zagranicznym). Nie oznacza to jednak, że postępowanie nie może zostać wszczęte i zawieszone do czasu uzyskania przez spadkobierców należytego dokumentu. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie wynika obowiązek odmowy wszczęcia "postępowania nieważnościowego", w przypadku niedostarczenia przez wnioskodawców postanowień spadkowych (a co za tym idzie, w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego).
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinno się ograniczać do sytuacji, w której takie żądanie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tej okoliczności nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W toku postępowania, wnosząca skargę kasacyjną twierdziła, że jest spadkobierczynią Z. C. Spadkobranie wymagało jedynie "deklaratywnego potwierdzenia w postanowieniu sądu spadku w już zawisłej sprawie".
Jak następnie podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Jeżeli ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien wszcząć postępowanie. Dopiero gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, takie postępowanie wyjaśniające może obejmować oczekiwanie na prawomocne zakończenie sprawy spadkowej i adekwatnie do jej wyniku, sprowadzać się do dalszego procedowania sprawy lub do umorzenia postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie będzie możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego po zakończeniu sprawy spadkowej, z uwagi na termin zawity składania wniosków.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie ma wpływu na datę nabycia spadku przez spadkobiercę. Zatem, na gruncie postępowania administracyjnego interes prawny może wynikać ze spadkobrania po uprawnionej osobie. Zgodnie z art. 925 K.c., spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, czyli śmierci swojego poprzednika prawnego. Nabycie spadku przez spadkobiercę z mocy samego prawa oznacza, że do nabycia spadku nie jest konieczne dokonywanie przez spadkobiercę lub inne podmioty żadnych czynności. W szczególności, do nabycia spadku nie jest konieczne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku (ewentualnie wydanie europejskiego poświadczenia spadkowego) albo uzyskanie notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Mają one charakter deklaratoryjny i jedynie stwierdzają stan, jaki wystąpił z chwilą otwarcia spadku, a data ich wydania czy sporządzenia nie mają wpływu na datę nabycia spadku przez spadkobiercę.
Z tego względu, wnosząca skargę kasacyjną powtórzyła, że organ nie ma obowiązku odmowy wszczęcia postępowania w przypadku braku przedłożenia postanowień spadkowych wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania, a kwestia ustalenia spadkobierców jawi się najczęściej jako przyczyna zawieszenia postępowania i podjęcia postępowania wyjaśniającego.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, skoro postanowienie spadkowe ma charakter jedynie deklaratoryjny, a przymiot spadkobiercy przysługuje osobie uprawnionej z mocy prawa i to już z chwilą otwarcia spadku, to wnioskodawcy którzy nie dysponują odpowiednim postanowieniem spadkowym, mogą domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego i zawieszenia go do czasu uzyskania postanowienia sądu spadku. Odmienne podejście, zaprezentowane przez Sąd I instancji, różnicuje osoby o tożsamych uprawnieniach ze względu na "dość przypadkowe okoliczności" (śmierć osoby uprawnionej przed upływem terminu zawitego składania wniosków, spór w rodzinie co do spadkobrania, zamieszkanie osób uprawnionych poza granicami kraju, brak wiedzy o osobie lub miejscu pobytu jednego ze spadkobierców ustawowych). W okolicznościach niniejszej sprawy, czynnikiem spowalniającym było zamieszkanie wnoszącej skargę kasacyjną w A. i spowodowany pandemią brak możliwości złożenia zapewnienia spadkowego na rozprawie jeszcze w 2020 r.
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że Z. C. zmarła [...] lipca 2018 r. i przez niemal 2 lata pozostałe do upływu terminu do złożenia wniosku czyniono starania na rzecz sfinalizowania procedury spadkowej.
Chociaż wnosząca skargę kasacyjną przyznała, że w dacie złożenia wniosku postępowanie spadkowe po Z. C. nie zostało zakończone prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, to jednocześnie zakwestionowała pogląd, że wówczas nie legitymowała się interesem prawnym. Prawomocne postanowienie spadkowe z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt [...] potwierdziło, że wnosząca skargę kasacyjną wstąpiła w ogół praw i obowiązków zmarłej już [...] lipca 2018 r. Zatem, wnosząca skargę kasacyjną tym bardziej miała interes prawny do wystąpienia o zwrot nieruchomości według stanu na dzień 14 maja 2020 r.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, należy odróżnić sytuację, w której dany podmiot nie posiada interesu prawnego od sytuacji, w której posiada interes prawny, a jedynie potrzeba czasu na pozyskanie dokumentu potwierdzającego taki stan rzeczy (wobec toczącej się równolegle sprawy). Sąd I instancji całkowicie pominął aspekt spraw spadkowych, rygorystycznie przyjmując, że wyłącznie legitymowanie się prawomocnym postępowaniem spadkowym lub aktem poświadczenia dziedziczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości umożliwia przyznanie interesu prawnego i uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. Tym samym, Sąd I instancji przedłożył kwestię w istocie proceduralną, ponad normy materialnoprawne, regulujące nabycie spadków i następstwo prawne po osobach fizycznych. Kwestię techniczną przedłożył ponad uzasadnione prawo obywatela do merytorycznego rozstrzygnięcia o jego prawach lub obowiązkach.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, błędna wykładnia przepisów spadkowych doprowadziła Sąd I instancji do niewłaściwego braku zastosowania przepisów art. 136 ust. 3 i ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n.
W zaskarżonym postanowieniu, organ II instancji wprowadził de facto kolejną przesłankę, uzależniając skuteczność złożenia wniosku nie tylko od dochowania ustawowego terminu, ale również od prawomocnego zakończenia spraw spadkowych. Racjonalny ustawodawca niewątpliwie określiłby odpowiednio dłuższy okres przejściowy, niezbędny na przeprowadzenie spraw spadkowych.
Następnie, wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że Sąd I instancji błędnie sprowadził kwestię posiadania interesu prawnego wyłącznie do prawomocnego postanowienia spadkowego (załączonego lub niezałączonego do wniosku). Podała, że interes prawny wnoszącej skargę kasacyjną wynikał również z upływu zawitego terminu na składanie wniosków o zwrot nieruchomości. Realizacja uprawnień przez wnoszącą skargę kasacyjną po zakończeniu postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po Z. C. nie byłaby możliwa (wnosząca skargę kasacyjną utraciłaby możliwość wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości).
Złożenie wniosku 14 maja 2020 r. o zwrot nieruchomości w sposób jednoznaczny zmierza do realizacji jej (oraz innych spadkobierców) interesu prawnego, polegającego na zapewnieniu możliwości ubiegania się o zwrot spornych nieruchomości. Tym samym, przesądza o posiadaniu statusu osoby zainteresowanej i legitymacji czynnej w sprawie oraz bezzasadności odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie nie istniały jakiekolwiek przeszkody prawne, aby postępowanie administracyjne wszcząć i zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sprawy spadkowej, a następnie dalej prowadzić albo umorzyć w zależności od treści wydanego orzeczenia spadkowego.
Dodatkowo, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że w sprawie pominięto część dalszych spadkobierców S. C., mimo że ustawa o gospodarce nieruchomościami wymaga zawiadomienia pozostałych uprawnionych (art. 136 ust. 3a u.g.n.). I tak, organy nie wyjaśniły kwestii spadkobrania po I. F., mimo obowiązku zawiadomienia jej spadkobierców o złożonym wniosku o zwrot nieruchomości. Legitymowanie się spadkobraniem choćby przez jednego spadkobiercę I. F. uzasadniałoby wszczęcie postępowania na jego żądanie. Wobec braku zawiadomienia nie było jednak takiej sposobności.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, wnioskiem z 14 maja 2020 r. M. B. zwróciła się o zwrot nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] SA.n.37/46/53 z 31 maja 1954 r. w sprawie wywłaszczenia od S. C. gruntu o pow. 2,4525 ha i ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych SW.I1I-1/37/64 z 8 maja 1964 r. w sprawie wywłaszczenia od S. C. gruntu o pow. 1,3372 ha i ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.
Starosta Powiatu [...] postanowieniem z 19 sierpnia 2020 r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia M. C. oraz M. B., postanowieniem z 30 września 2020 r. nr 1039/2020 utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 19 sierpnia 2020 r. Organ wskazał, że z treści wniosku o zwrot wyżej wymienionej nieruchomości wynika, że M. B. jest spadkobierczynią S. C., właściciela wywłaszczonej nieruchomości, to jednak okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji dołączonej do wniosku. Z załączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 29 listopada 2005 r. wynika, że spadek po S. C., zmarłym [...] lipca 1981 r., nabyły żona A. C. i córki R. B., Z. B. i I. F.
M. B. poinformowała, że Z. B., I. F. oraz R. B. nie żyją. Przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie spadkowe po Z. B., a przed Sądem Rejonowym [...] w [...] toczy się postępowanie spadkowe po I. F. Ponadto, prawdopodobnie toczy się również postępowanie spadkowe po R. B.
Wojewoda uznał, że na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, nie zostali zatem ustaleni spadkobiercy poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskodawczyni nie wykazała, że jest uprawniona do żądania zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. wniesioną na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 30 września 2020 r.
Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że M. B. w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (14 maja 2020 r.), nie wykazała legitymacji do jego złożenia, ponieważ nie przedstawiła dowodu w postaci postanowienia stwierdzającego prawa do spadku po następcach prawnych byłego właściciela nieruchomości, bądź poświadczenia dziedziczenia po nim. Były właściciel przedmiotowej nieruchomości S. C. nie żyje, a skarżąca wywodzi swoje następstwo po nim, gdyż jedną z jego spadkobierców była Z. B. – matka skarżącej, która zmarła [...] lipca 2018 r.
Sąd I instancji wskazał, że zakres okoliczności faktycznych, które w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem muszą być oczywiste i niebudzące wątpliwości, aby było możliwe zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., wynika z hipotezy normy prawnej ujętej w art. 136 ust. 7 u.g.n. oraz art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n. Stan faktyczny tej sprawy był zaś oczywisty i niebudzący wątpliwości. Zatem, pomimo, że został zachowany termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to brak wykazania przez skarżącą legitymacji do jego złożenia słusznie skutkował w ocenie Sądu I instancji odmową wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, termin przedawnienia (wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu) z art. 136 ust. 7 u.g.n. jest terminem prawa materialnego. Zatem, przed jego upływem należało spełnić wszystkie ustawowe wymagania, a w szczególności wymóg bycia stroną postępowania, którego wszczęcia określony podmiot się domaga. Tym samym, w opinii Sądu I instancji, nie było możliwe uwzględnienie przez organ wniosku o zawieszenie postępowania do czasu stwierdzenia przez sąd powszechny prawa do spadku, gdyż ustawodawca w sposób wyraźny wyposażył w prawo do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę.
Stanowisko Sądu I instancji należało podzielić.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Nie jest w sprawie sporne, że ustalenie kręgu spadkobierców byłego właściciela na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia (P. Wojciechowski w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 680, uw. 78 do art. 136). Nie jest też kwestionowane, że obowiązek przedstawienia odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź wypisu zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 K.c.) po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.) w postępowaniu o zwrot nieruchomości spoczywa na wnioskującym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli wnioskujący nie jest poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości (tak: M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 865, nb 29).
Zarówno przez skarżącą kasacyjnie, jaki i organy administracyjne oraz Sąd I instancji, prezentowane jest zgodne stanowisko, że postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny, a więc nie kształtuje nowego, ale stwierdza istniejący stan prawny. Przepisy prawa cywilnego łączą nabycie spadku z chwilą otwarcia spadku (art. 925 K.c.), a otwarcie spadku następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 K.c.). A zatem nabycie praw i obowiązków wchodzących w skład spadku nie jest uzależnione ani od złożenia przez spadkobiercę oświadczenia o przyjęciu spadku, ani też od uzyskania przez niego orzeczenia właściwego organu państwowego. Inaczej mówiąc, związanie przez ustawę nabycia spadku przez spadkodawcę ze zdarzeniem prawnym, jakim jest śmierć osoby fizycznej, oznacza, że z chwilą śmierci spadkodawcy (a więc z chwilą otwarcia spadku), spadkobierca wchodzi z mocy samego prawa w ogół praw i obowiązków należących do spadku.
Problem w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy okoliczność, że wniosek złożyła osoba deklarująca się jako spadkobierca, ale nie legitymująca się dokumentem potwierdzającym uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości na dzień złożenia wniosku lub wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny może prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości.
Okoliczność ta nabiera dodatkowego znaczenia wobec zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. W art. 136 u.g.n. został bowiem dodany ust. 7 w brzmieniu: "Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2." Zgodnie natomiast z przepisem przejściowym art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n.: "W przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.". W myśl art. 5 nowelizacji u.g.n., weszła ona w życie z dniem 14 maja 2019 r. Zatem, dwunastomiesięczny termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w niej, liczony od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, o którym stanowi art. 2 ust. 1, upływał w dniu 14 maja 2020 r. Jak wskazał prawidłowo Sąd I instancji, wskazany termin został zachowany w sprawie. Kolejno, zasadnie wskazał Sąd I instancji, że przepisem art. 15zzr dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawodawca zawiesił od 31 marca 2020 r. bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w niej. Odwieszenie biegu tego terminu nastąpiło z dniem 24 maja 2020 r., stosownie do unormowania art. 46 pkt 20 w związku z art. 68 ust. 1 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Od dnia zawieszenia biegu terminu do 14 maja 2020 r. pozostawało 44 dni. Zatem, dwunastomiesięczny termin z art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n. do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w niej liczony od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami przesunięty został o 44 dni i mijał 7 lipca 2020 r.
Termin przedawnienia (wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu) z art. 136 ust. 7 u.g.n. jest terminem prawa materialnego. Takie stanowisko prezentuje Sąd I instancji i w tym zakresie nie jest ono kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Podzielając to stanowisko, należy wskazać, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postepowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (Adamiak, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA, Komentarz, 6. wyd., Warszawa 2004, Art. 57 Nb 3).
Z przyjęcia charakteru materialnoprawnego terminu określonego w art. 136 ust. 7 w związku z art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n., Sąd I instancji wywiódł, że nie było możliwe uwzględnienie przez organ wniosku o zawieszenie postępowania do czasu stwierdzenia przez sąd powszechny prawa do spadku, gdyż ustawodawca w sposób wyraźny wyposażył w prawo do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę. Skarżąca kasacyjnie natomiast wywodzi, że Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę, ponieważ jej wniosek skutecznie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu spornych nieruchomości, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej dodatkowo wynika, że skarżąca uznaje, że brak legitymowania się przez nią dokumentem poświadczającym dziedziczenie po dawnym właścicielu nieruchomości powinien być potraktowany jako zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Odnośnie do powyższego, przede wszystkim należy wskazać, że w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ obowiązany jest do zbadania wszystkich materialnoprawnych przesłanek uzasadniających żądanie, w tym także tego, czy z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione osoby, a zatem te, których interesu dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie ustanawia samoistnej normy materialnoprawnej, nie wystarcza więc do przypisania statusu strony jakiemukolwiek podmiotowi. W tym zakresie przepis ten należy powiązać z właściwymi przepisami prawa materialnego, z których można wyprowadzić interes prawny, przyznający określonemu podmiotowi status strony postępowania. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest norma materialna prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 707/20, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym ustalenie, czy wniosek złożyły wszystkie osoby legitymowane, ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, gdyż skuteczne wniesienie wniosku przez wszystkie osoby legitymowane, umożliwia badanie dalszych przesłanek zwrotu.
Krąg podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., został ograniczony przez ustawodawcę tylko do poprzednich właścicieli oraz do ich spadkobierców. Roszczenie o zwrot jest szczególnym prawem podmiotowym (uprawnieniem), ściśle powiązanym z dokonanym uprzednio wywłaszczeniem. Ustawodawca, stanowiąc prawo podmiotowe, ma swobodę w jego kształtowaniu i wprost przyznał je tylko poprzednim właścicielom oraz ich spadkobiercom, a nie następcom prawnym. Stąd też należy dać przewagę wykładni literalnej (E. Mzyk w: red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 493, uw. 5 do art. 136; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 801-802, uw. 5). Zatem tylko spadkobierca przedkładający w postępowaniu o zwrot nieruchomości odpis prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź wypis zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia jest "legitymującym się" koniecznym dokumentem.
W rezultacie należało przyjąć, że przed upływem terminu, określonego w art. 136 ust. 7 w związku z art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n., należało spełnić wszystkie ustawowe wymagania, a w szczególności wymóg bycia stroną postępowania, którego wszczęcia określony podmiot się domaga.
Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym stosowania art. 28 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje się, że ustalenie zasadności żądania objętego podaniem strony powinno następować w toku postępowania, przy zapewnieniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu (zob. np. wyroki NSA z: 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1847/15, 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 600/15, 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1552/14, wyroki WSA z: 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1251/14, 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 232/17). Akcentuje się, że ustalenie zasadności żądania wywodzonego ze wskazanego w podaniu interesu prawnego musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 14. Warszawa 2016, s. 350 - 351). Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, które nie budzą wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.
Jednak w orzecznictwie wskazuje się również, że art. 61a K.p.a. może znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której na etapie wstępnej oceny wniosku, organ dojdzie do przekonania, że podmiot zgłaszający żądanie nie jest legitymowany do uruchomienia postępowania przed organem administracji. Jeżeli natomiast ta formalnoprawna ocena przedstawionego przez podmiot żądania będzie wymagała przeprowadzenia szeregu zabiegów czy też skomplikowanej wykładni, wówczas badanie zasadności wniosku, w szczególności co do istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu występującego z podaniem, powinno mieć miejsce w ramach prowadzonego przez organ postępowania. Dokonywane wówczas ustalenia mogą w szczególności spowodować, że dojdzie do bezprzedmiotowości podmiotowej skutkującej wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Ocena taka nie powinna być dokonywana w ramach mającego charakter wyłącznie formalny postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie może być zapaść tylko wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Może mieć miejsce w przypadkach, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie to może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej.
Na gruncie niniejszej sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że skoro były właściciel przedmiotowej nieruchomości nie żyje, a skarżąca wywodzi swoje następstwo po nim, gdyż jedną z jego spadkobierczyń była matka skarżącej - Z. B., która zmarła [...] lipca 2018 r., to na datę złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skarżąca powinna przedstawić dowód w postaci postanowienia stwierdzającego prawa do spadku po następcy prawnym byłego właściciela nieruchomości bądź poświadczenia dziedziczenia po nim. Niesporne okoliczności dotyczące braku przedstawienia takich dokumentów uzasadniały zatem zakończenie postępowania wyjaśniającego na etapie wstępnym (procesowym), w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i zasadnie, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowieniem odmówiły wszczęcia postępowania zwrotowego.
Wojewoda trafnie zatem uznał, odnosząc się do zarzutu nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, że formuła art. 61a K.p.a. została wprowadzona w celu odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Wniosek o zawieszenie postępowania może być więc rozpatrywany dopiero po wszczęciu postępowania, które w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Podobnie rzecz się ma z brakiem zawiadomienia przez organ pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) oraz obowiązkiem organu prowadzenia jednego postępowania w razie zgłoszenia więcej niż jednego żądania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części (art. 136 ust. 3b u.g.n.). W ramach czynności, które prowadzą do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny sprawy, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.
W niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone właśnie na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. A wskutek stwierdzenia przesłanek negatywnych, w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, co słusznie zaakceptował Sąd Wojewódzki (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2431/22 21 i powoływane tam orzecznictwo).
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, stosownie do art. 1027 K.c., stanowi wyłączny dowód nabycia praw do spadku względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia (obok zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia). Dlatego w opozycji do zarzutu kasacyjnego – co istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy – M. B. nie może udowodnić swoich praw do spadku, w tym także wysokości przysługującego jej udziału spadkowego, za pomocą innych dowodów (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 1 marca 2022 r. sygn. akt. I NSNc 39/21; por. uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 314; K. Sobieralski, Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym. Glosa do wyroku NSA z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20, Państwo i Prawo 2023, nr 11, s. 162–171).
Powyższe uprawnia do konkluzji, że tylko spadkobierca przedkładający w postępowaniu o zwrot nieruchomości odpis prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź wypis zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia jest "legitymującym się" koniecznym dokumentem. Brak legitymacji do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w terminie wskazanym w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n. powinien być zatem rozpatrywany w aspekcie wykazania legitymacji procesowej do wystąpienia z tym żądaniem – art. 28 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. Poza tym powinien być rozpatrywany co najwyżej w kontekście braku formalnego uzupełnianego w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Kolejno, prowadzi to do wniosku, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., okoliczność, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się uprawnieniem do żądania zwrotu nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Niewykazanie się powyższym podmiotowym uprawnieniem, mimo stosownego pouczenia wnioskodawcy przez organ i udzielenia mu terminu do uzupełnienia braków wniosku przez złożenie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, wyłącza możliwość wydania decyzji o uwzględnieniu żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1994 r. sygn. akt IV SA 878/93 oraz Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pod red. G. Bieńka, Wyd. II, Zielona Góra 2000, tom II, s. 169).
Niezasadnie zatem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 925 K.c. w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n., a także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Przy czym autor skargi kasacyjnej błędnie przypisał zarzut naruszenia art. 28 i art. 61a §1 K.p.a. do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przepisy art. 28 i art. 61a §1 K.p.a. są przepisami prawa materialnego, gdyż nie jest możliwe badanie dopuszczalności wniosku złożonego do organu administracji, a zwłaszcza legitymacji wnioskodawcy, jeśli się nie ustali regulacji prawa materialnego administracyjnego, mogącej stanowić podstawę do rozpatrywania określonej sprawy. Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07). Wymóg ten w rozpoznawanej sprawie jest spełniony.
Nie można odmówić pewnej racji skarżącej kasacyjnie, że racjonalny ustawodawca, określając termin zawity w okresie przejściowym na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, powinien uwzględnić czas niezbędny na przeprowadzenie spraw spadkowych, a zatem okres ten powinien być dłuższy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji u.g.n. Zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że pierwotny projekt rządowy przewidywał okres trzyletni (rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, druk nr 3108, https://www.sejm.gov.pl/Sejm). To jednak wskazywany kilkakrotnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument o braku wystarczającego zabezpieczenia praw spadkobierców w postępowaniach o zwrot nieruchomości ze względu na długotrwałość postępowań spadkowych, może być adresowany wyłącznie do ustawodawcy. Przepis art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n. jednoznacznie formułuje normę postępowania, a zatem tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Nie można też tracić z pola widzenia stanu prawnego istniejącego przed omawianymi zmianami z 2019 r. Mianowicie, kwestionowane skargą kasacyjną przepisy powinny być odczytywane również w kontekście tego, że wprowadzenie dwunastomiesięcznego terminu na zgłoszenie żądania o zwrot nieruchomości poprzedzały rozwiązania prawne, które przez kilkadziesiąt lat (biorąc pod uwagę poprzednie ustawy dotyczące gospodarki nieruchomościami) nie ograniczały czasowo w żaden sposób dotychczasowych właścicieli albo ich spadkobierców w dochodzeniu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Istotne jest również to, że celem projektu nowelizacji u.g.n. było zagwarantowanie pewności stosunków prawnych w odniesieniu do nieruchomości objętych regulacją art. 136 u.g.n. przez wprowadzenie terminu wygaśnięcia uprawnienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (rządowy projekt ..., https://www.sejm.gov.pl/Sejm).
Nie mógł również odnieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia przepisu postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. Zasadnie wprawdzie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu w powiązaniu z art. 106 § 3 P.p.s.a., to jednak naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów procesowych nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w istocie nie wynika, czy Sąd I instancji zapoznał się i przeprowadził dowód z prawomocnego postanowienia spadkowego po Z. C., przedłożonego do akt sądowych wraz z pismem skarżącej z 27 kwietnia 2021 r. To jednak w uzasadnieniu Sąd I instancji zawarł stwierdzenie, że ani na datę składania wniosku 14 maja 2020 r., ani 7 lipca 2020 r., ani nawet w dacie składania niniejszej skargi (choć ostatnie dwie cezury czasowe są w sprawie irrelewantne prawnie) prawa do spadku po matce skarżącej nie zostały stwierdzone. Zaznaczyć przy tym trzeba, że należy zgodzić się z Sądem I instancji co do relewantności daty 14 maja 2020 r., to jednak nietrafnie Sąd odmówił tego waloru dacie 7 lipca 2002 r., Dwunastomiesięczny termin z art. 2 ust. 1 nowelizacji u.g.n. do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w niej przesunięty został przecież o 44 dni i mijał 7 lipca 2020 r. Niezależnie od tego uchybienia, wypowiedź Sądu Wojewódzkiego wskazuje, że nawet w sytuacji przeprowadzenia dowodu z przedłożonego przez wnioskodawczynię prawomocnego postanowienia spadkowego po Z. C., stanowisko Sądu I instancji nie uległoby zmianie. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), co oznacza, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu postanowienia ostatecznego zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak rozpoznania przez Sąd I instancji zarzutu skargi z 9 listopada 2020 r. oznaczonego jako "ad.I.1.", to jest zarzutu naruszenia art. 925 K.c., jak również przez fragmentaryczne przedstawienie stanu faktycznego, w szczególności przez pominięcie, że postępowanie spadkowe zostało zainicjowane przed złożeniem wniosku.
Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 P.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.