I OSK 533/06

I OSK 533/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Henryk Ożóg /sprawozdawca/
Ludwik Żukowski
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 628/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-12-15
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Henryk Ożóg (spr.) Ludwik Żukowski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 628/05 w sprawie ze skargi P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U . Nr 115, poz. 741 ze zm.; dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami), decyzją z dnia 22 kwietnia 1999 r., stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr 120/55 o pow. 59289 m2 i nr 120/56 o pow. 5303 m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i budowli położonych na tym gruncie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 11 września 2003 r., działając z urzędu, na podstawie art. 158 § 2 kpa, stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. Wskazał, że organ, który ją wydał był niewłaściwy do orzekania w sprawie uwłaszczenia. Organem właściwym był ówczesny zarząd gminy, bowiem powyższe działki stanowiły własność gminy od dnia 27 maja 1990 r. Nastąpiło jednak zbycie praw rzeczowych na rzecz osób trzecich, co uniemożliwiło stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
Pismem z dnia 19 maja 1999 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.
Wojewoda [...], decyzją z dnia 8 czerwca 1999 r., odmówił wznowienia postępowania, bowiem wnioskodawcy brak przymiotu strony. Decyzja odmowna została uchylona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 29 maja 2001 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzono nietrafność poglądu, że Prezydentowi [...] brak przymiotu strony. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu centralnego została oddalona jego wyrokiem z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1941/01. Sąd potwierdził, że Gmina [...] posiada przymiot strony i była legitymowana do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie, wskazując w podstawie rozstrzygnięcia art. 105 § 1 kpa, lecz decyzja ta została uchylona przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia 25 maja 2004 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, przy czym wskazano nietrafność poglądu o bezprzedmiotowości tego postępowania.
Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania z wniosku Prezydenta Miasta [...], wskazując w szczególności decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r. oraz to, że nowa okoliczność polegająca na potwierdzeniu prawa własności przez gminę nie stanowi podstawy wznowienia, a przyjęcie, że gmina jest też stroną postępowania o wznowienie doprowadziłoby do paradoksu, gdyż nadal w sprawie orzekałby organ niewłaściwy.
W wyniku odwołania od tej decyzji Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] Nr [...], uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 22 kwietnia 1999 r. stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia, zaś weryfikacja decyzji ostatecznej może być dokonana zarówno w trybie odnoszącym się do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) jak i w trybie odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa), przy czym inne są przesłanki rozpatrywania sprawy w każdym z tych trybów. W sytuacji, gdy organ nadzoru nie stwierdzi nieważności decyzji pierwszej instancji i wyda decyzję na podstawie art. 158 § 2 kpa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie ma bezprzedmiotowości postępowania wznowionego, wobec czego postępowanie w tym przedmiocie winno być przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Jest w sprawie bezsporne, że Prezydent Miasta [...] posiada interes prawny (art. 28 kpa) do żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Wniosek taki został złożony pismem z dnia 19 maja 1999 r., w którym powołano się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.
Odmowa wznowienia postępowania mogłaby zatem zaistnieć, jeżeli wniosek złożono po terminie określonym w art. 145 § 1 kpa lub gdy strona nie powołuje się na przepisy art. 145 § 1 kpa i wskazuje na inne podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie nie ma to zastosowania. Strona decyzję uwłaszczeniową otrzymała w dniu 26 kwietnia 1999 r., a wniosek o wznowienie, noszący datę 19 maja 1999 r. wpłynął do urzędu wojewódzkiego w dniu 25 maja 1999 r., co świadczy, iż wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa. Strona powołała się także na konkretny przepis tj. art. 145 § 1 kpa.
Powyższe wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, brak podstaw do odmowy wznowienia postępowania, zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.
Skargę na tę decyzję wniosły P. zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 3 kpa, w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji została prawomocnie rozstrzygnięta przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 11 września 2003 r. stwierdzającą wydanie decyzji uwłaszczeniowej z dnia 22 kwietnia 1999 r. z naruszeniem prawa, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Tym samym decyzja uwłaszczeniowa uległa istotnej zmianie, a decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r. jest nową ostateczną decyzją w sprawie uwłaszczenia.
Zdaniem strony skarżącej, nie można wszcząć postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Wojewody [...], która uległa weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bowiem oba tryby nadzwyczajne oparte są na zasadzie niekonkurencyjności i nie mogą być stosowane zamiennie.
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 628/05 skargę tę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody [...] w przedmiocie uwłaszczenia P. z dnia 22 kwietnia 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, co stwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 11 września 2003 r.
Niezależnie od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r. w przedmiocie uwłaszczenia złożony został dnia 19 maja 1999 r. przez Prezydenta Miasta [...] wniosek o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, bowiem Gmina [...] nie brała udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym. Tenże wniosek rozpatrywany był decyzjami: Wojewody [...] z dnia 28 czerwca 1999 r. (odmowa wznowienia), Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 maja 2001 r. (uchylenie decyzji odmownej z dnia 28 czerwca 1999 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania), Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2004 r. (o umorzeniu postępowania w sprawie o wznowienie), Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2004 r. (uchylenie decyzji Wojewody z dnia 10 lutego 2004 r. o umorzeniu postępowania), Wojewody [...] z dnia 20 sierpnia 2004 r. (odmowa wznowienia postępowania uwłaszczeniowego), Ministra Infrastruktury z dnia 14 lutego 2005 r. (uchylenie decyzji z dnia 20 sierpnia 2004 r. o odmowie wznowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania).
W tej sprawie zapadł również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r. oddalający skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 maja 2001 r. i potwierdzający, że Gmina [...] ma przymiot strony uprawniający do wznowienia postępowania uwłaszczeniowego.
P. wnoszące o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] zarzucają, że wydano ją w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż sprawa uwłaszczenia, czyli decyzja z dnia 22 kwietnia 1999 r. została już zweryfikowana w trybie nadzwyczajnym tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.
Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie konkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne, jak stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Oznacza to, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powołać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Instytucja wznowienia postępowania służy do usuwania następstw szczególnie ważkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnych i ich skutki prawne.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 - 158 kpa ma pewne cechy wspólne z instytucją wznowienia postępowania i obydwa te tryby postępowania skierowane są na wzruszenie decyzji administracyjnej. Zasadnicza różnica pomiędzy tymi postępowaniami polega na tym, że w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 kpa) wadą dotknięte jest samo postępowanie i są to wadliwości zaistniałe jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 kpa wada tkwi w samej decyzji. Regułą jest, że o wznowieniu postępowania orzeka organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, natomiast do stwierdzenia nieważności właściwy jest organ wyższego stopnia (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 286/99, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1999 r. IV SA 543/90).
Okoliczność, że decyzja z dnia 22 kwietnia 1999 r. była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, gdyż nieruchomości w dacie wydania decyzji były własnością gminy, a zatem naruszono art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i organ nadzoru stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa, nie oznacza, iż nie można wznowić postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Postępowanie wznowione jest dwuetapowe, tj jeżeli organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Nawet bowiem, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwości decyzji, to nie będzie mógł jej uchylić w tym trybie, skoro podstawy wznowienia są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji. Tak więc tylko w postępowaniu o wznowienie właściwy organ będzie mógł ustalić, czy zaistniały podstawy do wznowienia, a jeżeli tak- merytorycznie rozpoznać sprawę będącą przedmiotem decyzji weryfikowanej w tym trybie.
Decyzja, która była przedmiotem postępowania nieważnościowego z punktu widzenia art. 156 § 1 kpa, może być weryfikowana w trybie wznowienia z uwagi na podstawy wznowienia wymienione w art. 145 §1 kpa, oczywiście jeżeli wniosek o wznowienie złożyła strona postępowania.
O tym, że Gmina [...] ma, jako właściciel tych nieruchomości, interes prawny w każdym postępowaniu, które dotyczyć będzie tych nieruchomości i że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa Gmina [...] była uprawniona do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2003 r., I SA 1941/01.
Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, to czy są spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, na które wskazano we wniosku o wznowienie postępowania, przy uwzględnieniu także sprawy właściwości organu, nie należało do sprawy rozpatrywanej w decyzji wydanej na podstawie art. 149 § 3 kpa.
Reasumując, zaskarżona decyzja, w której organ odwoławczy wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji, będące przyczyną uchylenia decyzji i do czego organ pierwszej instancji musi się odnieść, nie narusza prawa.
Wbrew zarzutowi skarżącego nie zachodzi przesłanka z art. 156 §1 pkt 3 kpa, co wykazano wyżej, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 i art. 151 p.p.s.a, poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sytuacji gdy, przedmiotem wniosku Prezydenta Miasta [...] oraz zaskarżonej decyzji i skargi oddalonej przez ten Sąd, jest wznowienie postępowania w przedmiocie uwłaszczenia zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r., podczas gdy decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r. i naruszenie przez to art. 156 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 158 § 2 kpa, a nadto, że nie zachodzą w ogóle przesłanki z art. 145 kpa, w sytuacji, gdy Prezydent Miasta [...] miał nie być stroną postępowania, lecz organem właściwym do wydania decyzji zawierającej rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r.
Naruszenie tych przepisów polega również na wadliwym przyjęciu, że treść wyroku NSA z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1941/01 ma jakikolwiek wpływ na ocenę zasadności wniesionej skargi w sytuacji, gdy dotyczył on praw strony tj. Prezydenta Miasta [...] w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r., która następnie usunięta została z obrotu prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r.
Naruszenie przepisów postępowania polega w konsekwencji na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że dopuszczalne jest weryfikowanie w trybie wznowienia postępowania prawomocnej decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r., którą zastąpiła w obrocie prawnym nowa decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, czyli prawomocna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r.
Naruszenie przepisów postępowania polega również na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego w oparciu o ustalony przez organ odwoławczy (str. 1 i 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) z pominięciem okoliczności sprecyzowanych w pkt 1 -3 niniejszej skargi.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pogląd Sądu I instancji jest w całości wadliwy w sytuacji, gdy nie było w dacie wydania decyzji obu instancji, postępowania zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r., gdyż zostało ono wyeliminowane postępowaniem zakończonym prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r.
Sąd I instancji pominął w całości argumentację strony skarżącej, w tym powołane orzecznictwo i piśmiennictwo (np. post. NSA z dnia 20 kwietnia 2004 r. GSK 566/04 M. Prawn. 2004/11/489, wyrok z dnia 28 października 1999 r. NSA IV SA 1335/97 LEX nr 48733, J. Borkowski Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź, Zielona Góra 1997, s. 144).
Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2005 r. o odmowie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sytuacji wyeliminowania z obrotu tejże decyzji, była jedyną możliwą w stanie prawnym zaistniałym po wydaniu prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r.
Należy podkreślić, że wyrok NSA z dnia 27 lutego 2003 r. dotyczył wyłącznie określenia przymiotu strony Gminy [...] w postępowaniu o wznowienie i miał miejsce w stanie prawnym, gdy istniała wówczas w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r. Ten stan uległ zasadniczej zmianie w związku z treścią decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 kwietnia 2003 r.
W całości wadliwie więc przyjął Sąd I instancji, że istnieje w obrocie prawnym postępowanie zakończone prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r. i Gmina [...] uprawniona jest do żądania jego wznowienia. Tę hipotezę wyklucza z kolei zarówno treść prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 kwietnia 2003 r. jak i wcześniejsza decyzja w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta [...], w rezultacie której organ ten nie jest stroną postępowania lecz był organem właściwym do wydania pierwotnej decyzji uwłaszczeniowej.
Pominął również Sąd I instancji kontekst kompetencyjny - zawiniony ze szkodą dla strony przez organy administracji publicznej. Jak to wyżej wskazano pierwotna decyzja uwłaszczeniowa została wydana przez Wojewodę [...] dnia 22 kwietnia 1999 r. Prezydent Miasta [...], zarówno we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 19 maja 1999 r. , jak też w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia 28 czerwca 1999 r. (w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania) zakwestionował prawidłowość decyzji uwłaszczeniowej podnosząc, że brak jest w niej ustalenia czy wskazany teren jest własnością Skarbu Państwa, wiąże się to z właściwością określonych organów; do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W tym miejscu należy wskazać, że do dnia wydania prawomocnej decyzji o uwłaszczeniu z dnia 28 czerwca 1999 r. Prezydent Miasta nie wszczął procedury w przedmiocie komunalizacji, a mienie to figurowało w księdze wieczystej jako mienie Skarbu Państwa. W dniu 17 sierpnia 1999 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr 120/05, o powierzchni 59,289m2 w obrębie W-37. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 10 maja 2000 r. stwierdziła nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] objętych decyzją Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia 31 lipca 2003 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody o uwłaszczeniu z dnia 22 kwietnia 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa po wszczęciu tego postępowania i rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 11 września 2003 r. stwierdził na podstawie art. 158 § 2 kpa, iż powyższa decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przytoczył treść art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Następnie organ ten powołując się na decyzje wydane w postępowaniu przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową wskazał, że organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 29 lutego 2000 r. w przedmiocie nabycia przez Gminę własności przedmiotowej nieruchomości, będącej dotąd w zasobach Skarbu Państwa. Dalej w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa wskazano, że skoro działki nr 120/55 i 120/56 w dniu 11 kwietnia 1999 r. stanowiły własność Gminy [...], to należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Następnie organ ten wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rumieniu art. 156 § 2 kpa i na podstawie art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa orzekł, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Spory kompetencyjne organów administracji publicznej związane z ich zaniedbaniami w przeprowadzeniu we właściwym czasie procedury komunalizacyjnej, nie mogą prowadzić do uwikłania strony skarżącej, nie mającej żadnego wpływu na te procedury, w wieloletnie spory i stan niepewności. Narusza to art. 7 Konstytucji. W efekcie przy tym uwłaszczenia, jako decyzji deklaratoryjnej, powstały dla skarżącego skutki, o których mowa w art. 64 Konstytucji. Według orzecznictwa Sądu Najwyższego (np. uchwała III AZp 4/92, OSPCP 1992/12 ) i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała z 4 listopada 1998 r. OPK 4-7/98), obciążenie nieruchomości prawem wieczystego użytkowania oceniane jest w kategorii powstania skutku prawnego zbieżnego ze zbyciem prawa własności, a więc skutku prawnego nieodwracalnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Taki stan miał miejsce w niniejszej sprawie, bowiem aktem notarialnym z dnia 3 stycznia 2000 r. została zawarta umowa sprzedaży przez stronę skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej, wniesionej w tej sprawie, nietrafnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 i art. 151 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest weryfikowanie w trybie wznowienia postępowania prawomocnej decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1999 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r., podjętą w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Orzeczono w niej, iż decyzja z dnia 22 kwietnia 1999 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na to, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z treści art. 156 § 2 kpa wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 158 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważność decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to nie może zawierać innych postanowień niż wymienione w przepisie, a zwłaszcza odnoszących się do prawnego bytu decyzji dotkniętej nieważnością, która nadal pozostaje w obrocie prawnym, zachowując moc obowiązującą (choć z obalonym domniemaniem legalności) (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2002, s. 731).
Z treści art. 145 § 1 kpa wynika, iż wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Decyzja, w stosunku do której, na podstawie art. 158 kpa, odrębną decyzją stwierdzono, iż została wydana z naruszeniem prawa, jest decyzją ostateczną i tym samym może stanowić przedmiot postępowania w trybie wznowienia postępowania, tym bardziej, iż nadal utrzymuje się w obrocie prawnym.
Decyzja taka może być weryfikowana w trybie wznowienia postępowania na jednej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 kpa, gdy wniosek w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa złożył podmiot, mający w tym interes prawny.
Organ I instancji nie miał zatem podstaw do odmowy wznowienia postępowania w sytuacji gdy przesłanki wznowienia postępowania zostały sprecyzowane, a decyzja weryfikowana w trybie nieważności nadal istnieje, stwierdzono tylko jej wydanie z naruszeniem prawa.
Odrębną kwestą jest natomiast jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte po zakończeniu postępowania wznowionego. Organ administracji publicznej po jego przeprowadzeniu władny jest wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 151 kpa, oceniając jednocześnie jaki wpływ na to rozstrzygnięcie ma decyzja weryfikacyjna z dnia 11 września 2003 r.
Sąd I instancji przy tym zasadnie przyjął stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy, gdyż okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne. Przedmiotem sporu jest jedynie dopuszczalność wznowienia postępowania w sytuacji gdy decyzja była już przedmiotem weryfikacji w trybie art. 156 i n. kpa. W tym zakresie pozytywnie Sąd wypowiedział się już wcześniej.
Z tych względów brak jakichkolwiek podstaw by w niniejszym przypadku dopatrzyć się naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP, dotyczącego problemu prawnych podstaw działania organów władzy publicznej, a tym bardziej art. 64 tego aktu prawnego chroniącego własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Nie wykazano przekonująco by rozważane kwestie procesowe ograniczały tego rodzaju prawa skarżących Magazynów.
Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zatem jak w sentencji wyroku.