I OSK 53/25

I OSK 53/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Rz 432/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-06-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 432/24 w sprawie ze sprzeciwu C. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 432/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw C. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 lutego 2024 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W piśmie z dnia 31 października 2018 r. C. G. wniosła do Starosty Przemyskiego zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w zakresie powierzchni działki nr [...] i granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w Ś.
Decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. Starosta Przemyski: 1) odrzucił zarzut dotyczący powierzchni działki nr [...] w Ś.; 2) uwzględnił zarzut dotyczący danych granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz dokonał aktualizacji bazy danych ewidencyjnych, zgodnie z operatem technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 sierpnia 2023 r. pod nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy podał, że postępowanie prowadzone w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo – kartograficznym ewidencji gruntów i budynków, dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami, dotyczy interesu prawnego wszystkich podmiotów związanych z tymi działkami. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego Starosta ustalił, że S. M., wpisana w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaścicielka działki nr [...], nie żyje. PWINGiK zauważył, że organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie następców prawnych ww. zmarłej i jako zarządcę masy spadkowej uznał M. P., niemniej ustalenia te uznać należało za niewystarczające. Starosta nie uzyskał bowiem od M. P. informacji odnośnie potencjalnych spadkobierców, ani też nie zwrócił się do pozostałych osób wskazanych przez Wójta Gminy D. w piśmie z dnia 17 stycznia 2020 r., jako potencjalnych spadkobierców o złożenie stosownych oświadczeń lub nadesłanie dokumentów na okoliczność ustalenia następców pranych po zmarłej.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że Starosta w sposób nieuprawniony zastosował art. 30 § 5 K.p.a., ponieważ nie ustalono, że postępowanie w sprawie dotyczy spadku nieobjętego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że regulacja ta dotyczy sytuacji śmierci strony w toku postępowania administracyjnego, a nie ustalania przez organ kręgu stron we wstępnej fazie postępowania.
W sprzeciwie skarżąca wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane w decyzji motywy uchylenia decyzji organu I instancji nie wyczerpują hipotezy określonej ww. regulacją, uprawniającej do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy winien uwzględnić jej wniosek i ustalić przebieg spornej granicy zgodnie z decyzją z 1974 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając sprzeciw podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśniono przy tym, że w postępowaniu prowadzonym przez organy służb geodezyjno-kartograficznych interes prawny posiadają podmioty określone w art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową do inicjowaniu i uczestniczenia w takim postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach niniejszej sprawy - determinowanych śmiercią jednego z dotychczasowych współwłaścicieli działki o nr [...], S. M. - winien obejmować także spadkobierców osoby zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania przed Starostą. Wynika to przede wszystkim z faktu, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji, a w ramach postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowego postępowania w przedmiocie ustalenia czy też rozstrzygnięcia o posiadaniu tytułów własności.
Zdaniem Sądu PWINGiK trafnie zakwestionował działania organu I instancji polegające na traktowaniu za stronę postępowania M. P., jako zarządcy masy spadkowej w rozumieniu art. 30 § 5 K.p.a. Art. 30 § 5 K.p.a. daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nie objętych. Z przepisu tego natomiast nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia materialnoprawne tych osób. Zakres tych uprawnień regulowany jest przepisami prawa materialnego, na ogół przepisami prawa cywilnego.
Sąd przypomniał, że ww. zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, bo w dniu 27 marca 1990 r. Spadek uważa się natomiast za nieobjęty, jeżeli żaden ze spadkobierców nie sprawuje nad nim faktycznej pieczy - przez posiadanie, zarząd, użytkowanie, przechowanie. Spadkiem nieobjętym nie jest spadek, co do którego nie nastąpiło prawomocne stwierdzenie nabycia spadku lecz taki gdy żaden ze spadkobierców nie wszedł w jego posiadanie. Dlatego M. P. nie może być traktowana jako zarządca spadku, bowiem jako jeden z ustawowych spadkobierców po zamarłej, weszła już w posiadanie spadku. Potwierdza to protokół z dnia 10 marca 2020 r., z którego wynika oświadczenie M. P. o sprawowaniu zarządu spadkiem po zmarłej matce S. M.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 151a § 2 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu skarżącej na decyzję organu II instancji jako naruszającej art. 138 § 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja ta w sposób nieuzasadniony zawierała nieprawidłowe rozstrzygnięcie skutkujące przekazaniem całości sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wiedza organu posiadana z urzędu pozwalała na merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania toczącego się na skutek złożonych przez skarżącą zarzutów do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym przyjętych w wyniku wykonania prac modernizacyjnych ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki nr [...] położonej w obr. [...] gm. D., a także jej granic, oraz orzeczeniem co do istoty sprawy, poprzez wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działką [...];
2) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 30 § 5 K.p.a. poprzez ich zastosowanie i oddalenie sprzeciwu skarżącej na decyzję organu II instancji jako naruszającej art. 138 § 2 K.p.a., pomimo tego, że w sprawie organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem krąg uczestników biorących udział w postępowaniu prowadzonym od 2018 r. ustalony został prawidłowo w oparciu o oświadczenie zarządcy spadkowego (M. P.). Błędna decyzja skutkująca uchyleniem w całości decyzji organu I instancji wiązało się tym samym z naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, gdyż ponowne rozpoznanie sprawy, pomimo zebrania przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania znaczącej ilości materiału dowodowego prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, które toczy się z wniosku skarżącej od 2018 r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21).
Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wydanie przez Starostę Przemyskiego decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1390 ze zm.), bowiem decyzję wydano bez dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania.
Okolicznością bezsporną jest, że S. M. która była współwłaścicielką działki o nr [...] (sąsiadującej z działką skarżącej kasacyjnie), zmarła w dniu 27 marca 1990 r., tj. przed wszczęciem postępowania zainicjowanego wnioskiem C. G. dotyczącym zgłoszonych zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartografnicznym obrębu ewidencyjnego [...]. W tej sytuacji niezbędne było ustalenie spadkobierców zmarłej S. M., gdyż postępowanie powinno toczyć się z udziałem wszystkich aktualnych właścicieli działki nr [...].
Stosownie bowiem do treści art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wskazane rozwiązanie pozostaje w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, który wskazuje, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że podmiotami uprawnionymi do udziału w niniejszym postępowaniu są podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, tj. aktualni właściciele nieruchomości.
W niniejszej sprawie obowiązkiem Starosty Przemyskiego było zatem ustalenie spadkobierców S. M. (osoby zmarłej przed wszczęciem postępowania administracyjnego), co umożliwiłoby prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie następców prawnych zmarłej bowiem pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. o udzielenie informacji dotyczących potencjalnych spadkobierców. Pomimo wpływu w dniu 22 stycznia 2020 r. odpisu skróconego aktu zgonu oraz informacji udzielonej przez Wójta Gminy D., zgodnie z którą potencjalni spadkobiercy S. M. zameldowani na terenie Gminy D. to: M. P., K. M. oraz A. C., Starosta Przemyski nie zwrócił się do ww. o złożenie stosownych oświadczeń lub nadesłanie dokumentów na okoliczność ustalenia następców prawnych po zmarłej. Ustalenie kręgu stron postępowania uznać należało w tej sytuacji za niewystarczające.
Nie jest przy tym możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 K.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 K.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skoro S. M. zmarła przed wszczęciem postępowania to w sprawie nie miał zastosowania art. 30 § 5 K.p.a. Przepis ten może być bowiem wyłącznie stosowany w sytuacji, w której doszło do śmierci strony postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 957/15 oraz z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2119/18). Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach S. M. zmarła w dniu 27 marca 1990 r., a zatem nie nabyła przymiotu strony postępowania i organ nie miał podstaw do podejmowania czynności opisanych w powołanym przepisie.
Przedstawione okoliczności uniemożliwiały uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 K.p.a. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału właścicieli nieruchomości ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w wyniku prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków osób prowadziło do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wobec powyższego dostrzeżona wada w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji kwalifikowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej bowiem niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 10 K.p.a., a wadliwość ta prowadziła do tego, że nie został wyjaśniony zakres sprawy istotny do wydania rozstrzygnięcia.
Zauważyć także trzeba, że ustalenie prawidłowego zakresu stron postępowania nie jest postępowaniem wyjaśniającym, które można byłoby zakwalifikować jako uzupełniające postępowanie dowodowe możliwe do przeprowadzenia z racji art. 136 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Skoro z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) wynika obowiązek zebrania i oceny materiału dowodowego, ustalenia stanu faktycznego i jego oceny przez organy w dwóch instancjach, to nie można uznać za wystarczające prowadzenie postępowania z udziałem części stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie z udziałem pozostałych stron w postępowaniu odwoławczym.
Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 P.p.s.a. oraz art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 30 § 5 K.p.a. są niezasadne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.