I OSK 526/22

I OSK 526/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1691/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-03
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2542
art. 34 ust. 1-4
Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (t.j.)
Sentencja
Dnia 20 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt I SA/WA 1691/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 1691/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 maja 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 11 marca 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] (obecnie [...]).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1) art. 34 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego " Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 146) - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,
2) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990, Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 34 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" - poprzez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości były własnością innego niż Skarb Państwa podmiotu i że moja mandantka nie mogła nabyć z mocy prawa użytkowania wieczystego na nieruchomościach,
3) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,
4) art. 11 ust. I pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ) - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. I pkt I ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji,
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona;
z daleko posuniętej ostrożności procesowej skarżąca wskazała też na naruszenie:
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 1 51 p.p.s.a.- poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1 -2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...), pomimo że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej, podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie skutkować mogłoby uwzględnieniem skargi.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 34 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) samodzielnie a także w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), art. 87 ust. I ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) i art. 11 ust. I pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 §1 i 2 k.p.a. a także w powiązaniu z art. 75 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zarzuty te okazały się nieuzasadnione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu, iż oddalił skargę na opisaną na wstępie decyzję Ministra Rozwoju dnia 27 maja 2020 r. nr [...], gdyż – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Wspomnianą wyżej decyzją, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 11 marca 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] (obecnie [...] ), ponieważ w toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowy grunt nie stanowił, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu 27 października 2000 r., własności Skarbu Państwa, gdyż stanowił własność Gminy [...]. Decyzją bowiem z dnia 22 czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1, art. 17a ust. 3 oraz 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa - z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] ², nr 1/21 o pow. [...] m² dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] (obecnie nr [...]). Powyższe potwierdzała także treść w/w księgi wieczystej, w której jako właściciel wpisana była Gmina Miasta [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wprawdzie twierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. bo (cyt.): "rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. I u. PKP. Z kolei Sąd I instancji uchybień tych nie dostrzegł. W efekcie rozstrzygnięcie Sądu I instancji błędnie oparto na założeniu, że Skarb Państwa miałby nie być właścicielem Nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i 27 października 2000 r.", tym niemniej stanowisko to nie mogło mieć wpływu na treść wyroku. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając zatem na tej podstawie skargę kasacyjną, skarżący ma obowiązek wykazać nie tylko naruszenie właściwej regulacji procesowej, ale i istotność owego naruszenia. Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej tego ostatniego elementu brak. Skarżąca nie kwestionowała bowiem w skardze kasacyjnej ani treści wpisu dokonanego w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] (obecnie nr [...]), ani treści w/w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 22 czerwca 2016 r. nr [...]. Skarżąca ograniczała się jedynie do gołosłownego twierdzenia, że (cyt.): "rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji", nie precyzując nawet przy tym, jaką dokumentację miała w tym wypadku na względzie.
Nie był też prawidłowym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 §1 i 2 k.p.a.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej – jej autor – twierdził (cyt.): "iż nawet gdyby przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu - czemu skarżąca przeczy - to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności do gruntu będącego elementem infrastruktury kolejowej z dniem I czerwca 2003 r. na rzecz Skarbu Państwa,- jak też stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach na rzecz skarżącej z tymże dniem w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP".
Tymczasem uszło uwagi strony skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek PKP S.A. z dnia 1 grudnia 2011 r., a którego treścią organ był związany. Z w/w pisma wynikało natomiast, że wnosi ona o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego do gruntów Skarbu Państwa i prawa własności fragmentu linii kolejowej relacji [...]oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie - na podstawie art. 34 (a nie art. 37a) ustawy dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W wyniku zaś rozpoznania tego wniosku zostały wydane decyzje merytoryczne, odmawiające uwzględnienia tak określonego żądania.
Skoro zatem, zgodnie z treścią art. 61 §1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej, określonej w w/w wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Fakt natomiast, iż jak okazało się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie miał w tym przypadku podstaw prawnych, nie mógł dowodzić, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego organ naruszył (i to w sposób istotny) przepisy proceduralne bo nie wszczął z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej.
Okoliczność czy w danym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie w danej sprawie jest pozostawione decyzji organu, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek zawartych w art. 61 § 2 k.p.a. Strona zaś, która wniosła do organu wniosek o wszczęcie określonego postępowania ma możliwość - w jego toku - dokonać modyfikacji pierwotnego wniosku. Nic zatem nie stało na przeszkodzie by w trakcie tegoż postępowania, mając na uwadze wyniki prowadzonego w nim postępowania dowodowego, skarżąca – jako wnioskodawczyni - dokonała zmiany treści swego wniosku. Okoliczność zaś, że z takiej możliwości strona nie skorzystała nie mogła prowadzić do przyjęcia poglądu, iż odmowa wydania wnioskowanej decyzji uwłaszczającej była skutkiem wadliwie przeprowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego..
Zarzut oparty natomiast na art. 145 § I pkt I lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § ab initio k.p.a., był całkowicie niezrozumiały.
W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazywał wprawdzie na ograniczenie w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowy, ale po pierwsze, nie wyjaśnił w ogóle na czym to graniczenie miałoby w tym przypadku polegać, a po drugie, przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie organ, stwierdziwszy, że objęty wnioskiem uwłaszczeniowym grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, nie prowadził dalej żadnego, dalszego postępowania dowodowego. Z tej przyczyny – jak wyżej wspomniano – tego rodzaju zarzut kasacyjny nie był przede wszystkim zrozumiały.
Niezrozumiałe okazały się także zarzuty prawnomaterialne oparte na art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. I pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jak również art. 87 ust. I ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W/w przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające (...) nie miały generalnie bowiem zastosowania w postępowaniu uwłaszczeniowym. Ich treść była jedynie prawnie istotna postępowaniu komunalizacyjnym.
Skoro też organ nie prowadził w niniejszej sprawie żadnych ustaleń dotyczących posiadania przez PKP spornego terenu (gdyż w tym zakresie postępowanie dowodowe było w tym przypadku zbędne), to nie można było również zarzucać Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W rezultacie zatem należy stwierdzić, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948), grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich.
Z tej przyczyny więc słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, iż przepis art. 34 ust. 1 omawianej ustawy określa trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez PKP - z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu; 2) posiadanie przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz 3) brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Skoro natomiast z ustaleń dokonanych przez organy wynikało, że przedmiotowy grunt nie stanowił, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu 27 października 2000 r., własności Skarbu Państwa, gdyż stanowił własność Gminy [...], to prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że zarówno Minister, jak i organ pierwszej instancji, zasadnie przyjęły, że brak było w tym przypadku podstaw do stwierdzenia nabycia przez PKP z mocy prawa (ex lege) prawa użytkowania wieczystego gruntów opisanych we wniosku.
Z tych powodów zatem, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.