I OSK 525/07

I OSK 525/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska
Irena Kamińska /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
II SA/Go 543/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2007-01-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art. 29 ust.1, art. 2 pkt 2 lit c, art. 92
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 543/06 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 543/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...] nr [...] w części utrzymującej w mocy punkty 2 i 3 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] nr [...] oraz punkty 2 i 3 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] nr [...]. W pozostałej części Sąd uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: funkcjonariusz MO H. T. przeszedł na emeryturę (rentę) w 1982r. Na mocy decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] czerwca 1998 r. otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. H. T. w czasie pełnienia służby w organach MO i później nie posiadał i nadal nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, zamieszkując w lokalu należącym do jego ojca (umowa najmu).
Na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w Ż. uchylił, za zgodą strony, decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i przyznał H. T. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 grudnia 2004 r. z wyrównaniem za okres 3 lat od dnia złożenia wniosku.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Powiatowy Policji w Ż. stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] o przyznaniu H. T. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Go 775/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ż. Nr [...] z dnia [...]
Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), oraz § 6 ust. 1 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w Ż. postanowił:
1) w pkt 1 - stwierdzić wygaśnięcie z dniem 12 maja 2005 r. punktu 2 własnej decyzji nr [...] z dnia [...],
2) w pkt 2 - zmienić punkt 3 decyzji wydanej przez niego decyzji nr [...] z dnia [...] w ten sposób, że kwotę 5.311,00 zł zastąpić kwotą 5.984 zł brutto,
3) w pkt 3 - dodać pkt 4 w decyzji nr [...] z dnia [...] w brzmieniu: "nakazać zwrot niesłusznie pobranego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2001-2003 w kwocie 673,00 zł".
Organ wskazał, że obowiązujące od 12 maja 2005 r. przepisy szczególne nie przewidują możliwości dalszego wypłacania emerytom i rencistom policyjnym, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), równoważnika za brak lokalu.
Organ stwierdził, iż nie została złamana zasada niedziałania prawa wstecz, bowiem pozbawienie strony prawa do równoważnika następuje nie od dnia przyznania równoważnika, ale od wynikającej ze zmiany przepisów utraty przez emerytów i rencistów policyjnych takiego uprawnieni, tj . od dnia 12 maja 2005 r.
Zdaniem organu pierwszej instancji nakazanie zwrotu niesłusznie pobranego równoważnika za remont lokalu jest uzasadnione w świetle przesłanek wynikających z § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, sam zainteresowany oświadczył, że wszelkie pomyłki i błędy powstałe w wypełnionych oświadczeniach mieszkaniowych za lata 2001-2003 wynikają z jego choroby .
Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w G. W., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70 poz. 633), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne.
Organ odwoławczy wskazał nadto, iż prawa nabyte nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszane, a ustawodawca może je cofnąć ze względu na słuszność innych zasad konstytucyjnych lub szczególne okoliczności jak np. brak dalszego uzasadnienia wypłaty świadczenia dla emerytów i rencistów i brak ustawowego upoważnienia dla wypłaty świadczenia dla tej grupy osób.
Na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...] H. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, domagając się jej uchylenia i przyznania mu wszystkich świadczeń, których żądał wcześniej w odwołaniu.
Skarżący wskazał, że jego zdaniem, interes społeczny przemawia za zachowaniem przez niego prawa do równoważnika, gdyż jest to jego dobro nabyte. Wywodził, iż w trakcie służby nie zdołał dorobić się własnego mieszkania i pozbawianie go równoważnika w okresie, gdy jest osobą schorowaną i pozbawioną możliwości uzyskania samodzielnego mieszkania uważa za złamanie zasad sprawiedliwości społecznej, praw człowieka i prawa materialnego.
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 543/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...] nr [...] w części utrzymującej w mocy punkty 2 i 3 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] nr [...] oraz punkty 2 i 3 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] nr [...]. W pozostałej części Sąd uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] nr [...].
Sąd wskazał, że skarga jest uzasadniona, lecz z innych przyczyn, niż w niej podniesione.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w odniesieniu do pkt 2 decyzji z dnia [...], nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości decyzji. Podkreślono, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70 poz. 633), stanowiły jedynie o uchyleniu § 8 ze skutkiem od dnia 12 maja 2005 r., nie zawierały natomiast żadnych regulacji odnoszących się do decyzji wydanych w oparciu o uchyloną podstawę prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zauważył, że do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., obok bezprzedmiotowości konieczne jest - jeżeli brak przepisu szczególnego nakazującego wygaśnięcie – by leżało to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy z mocy pkt 2 decyzji z dnia [...] H. T. nabył prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, to stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w tym zakresie nie leży w jego interesie.
Sąd wskazał, że § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.), stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, został z dniem 12 maja 2005 r. uchylony na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70 poz. 633).
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku był podstawą prawną dla emerytów i rencistów policyjnych, w oparciu o którą mógł być przyznawany im równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie też zgodził się z poglądem, iż regulacja zawarta w § 8 rozporządzenia wykraczała poza delegację ustawową z ust. 2 art. 92 ustawy o Policji.
W ocenie Sądu nawet przyjęcie, że stwierdzenie wygaśnięcia pkt 2 decyzji z dnia [...] leżałoby w interesie społecznym, nie dawało podstaw do jej weryfikacji w trybie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wobec niezaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji.
Dlatego tego też, w ocenie Sądu, decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...], w części utrzymującej w mocy pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w zakresie jej pkt 1, podlegały uchyleniu, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 162 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Odnosząc się do zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy również pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji, Sąd uznał, iż zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie, jak i nieważności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej punktów 2 i 3 (pkt I wyroku).
Sąd wskazał, że organ drugiej instancji orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym pkt 2 nie tylko nie powołał podstawy prawnej, ale w ogóle nie odniósł się do tego rozstrzygnięcia. Tymczasem taka zmiana decyzji ostatecznej, jak dokonana w pkt 2 decyzji z dnia 29 maja 2006 r., mająca charakter korzystny dla strony, mogła nastąpić w trybie przepisu art. 155 k.p.a., zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w aktach niniejszej sprawy, brak jest zgody strony na zmianę pkt 3 ostatecznej decyzji z dnia [...], zatem Sąd uznał, że wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. bez uzyskania zgody strony, podjęte zostało z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym do zmiany pkt 3 ostatecznej decyzji z dnia [...]
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji objęło też te rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do pkt 3 decyzji z dnia [...].
Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w pkt 3 swej decyzji orzekł o dodaniu pkt 4 do ostatecznej decyzji z dnia [...], co oznacza, iż organ zmienił tę decyzję uzupełniając ją o nowe rozstrzygnięcie, nie wskazując jednak podstawy prawnej dla dokonanej w taki sposób zmiany ostatecznej decyzji.
Sąd podkreślił, że weryfikacja decyzji ostatecznej w trybach przewidzianych w rozdziale 13 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych zmienianą decyzją, a nie kwestii nowych. Tymczasem nałożenie na stronę obowiązku zwrotu równoważnika za remont lokalu jest rozstrzygnięciem nowym, nieobjętym decyzją z dnia [...]
W ocenie Sądu pierwszej instancji, już w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 775/05, Sąd, wytykając organowi wady rozstrzygnięcia w zakresie nakazania obowiązku zwrotu równoważnika za remont, wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem treści poprzednich decyzji administracyjnych rozstrzygających w przedmiocie przysługujących skarżącemu ekwiwalentów za remont lokalu mieszkalnego. Jednak organy obu instancji nie zastosowały się do tych wytycznych.
Sąd podkreślił, że niezależnie od faktu, iż zmiana decyzji z dnia [...] przez jej uzupełnienie o pkt 4 nastąpiła w trybie nieprzewidzianym przez k.p.a., to również samo rozstrzygnięcie zawarte w tym punkcie narusza prawo, brak jest bowiem ustaleń faktycznych, koniecznych dla oceny, czy istotnie zaszły prawem przepisane przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i to za lata 2001-2003 w sytuacji powoływania się przez organ na wynikający z art. 107 ustawy 3-letni okres przedawnienia.
Sąd wskazał ponadto, że żądania zgłoszone w skardze nie mogły być uwzględnione, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej jedynie pod kątem zgodności decyzji z prawem, nie posiada natomiast kompetencji orzekania merytorycznego i w związku z tym nie było podstawy prawnej do uwzględnienia żądania skarżącego w zgłoszonym zakresie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w G. W., wnosząc o jego uchylenie w całości lub w części dotyczącej pkt II wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi - uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz pkt 1 decyzji pierwszej instancji oraz uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji naruszył zasady postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia pkt 2 decyzji nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie nie było dotknięte żadną ze wskazanych wad i istniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia pkt.2 decyzji nr [...] z dnia [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o wskazany wyżej przepis oraz nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit.c wskazanej wyżej ustawy;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 lit.c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji funkcjonariuszy Policji (Dz.U. nr 53 poz. 214 ze zm.) przez przyjęcie, iż emeryci i renciści policyjni zachowali prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu;
3) naruszenie prawa o postępowaniu przez przyjęcie, że do zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji mają zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie stanowiska Sądu doprowadzi do akceptacji trwania skutków przepisów niekonstytucyjnych, Sąd bowiem przyznał niekonstytucyjność przepisów § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz.919 ze zm.), ale pozostał przy swoim poglądzie braku bezprzedmiotowości, a tym samym utrzymał stan niezgodności z prawem wyższego rzędu .
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w dniu 12 maja 2005 r. utracił moc obowiązującą § 8 powołanego rozporządzenia, zatem słuszny jest pogląd o braku podstaw prawnych do przyznania, jak i wypłaty przedmiotowego świadczenia emerytom i rencistom policyjnym, a pozostawienie stanu akceptowanego przez Sąd doprowadzi do nierównego traktowania emerytów policyjnych tzn. tych, którzy przeszli na emerytury przed dniem 6 kwietnia 2005 r. i tych, którzy odeszli na emerytury po tej dacie. Zdaniem organu administracji, doprowadzenie do równego traktowania emerytów po 12 maja 2005 r. leży jak najbardziej w interesie społecznym.
Organ podkreślił także, iż nałożenie obowiązku zwrotu niesłusznie pobranego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego znajdowało uzasadnienie w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący przyznał, iż bezprawne pobieranie równoważnika za remont lokalu nastąpiło wyłącznie z powodu jego choroby, gdy podał nieprawdziwe dane co do posiadania lokalu mieszkalnego w oświadczeniu mieszkaniowym, zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej, w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana bez podstawy prawnej.
Zdaniem organu niczym nie poparte jest też stanowisko Sądu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie w pkt 2 decyzji z dnia [...] nastąpiło bez zgody skarżącego z naruszeniem art. 155 k.p.a.,
Zauważono ponadto, iż organ pierwszej instancji podejmując w decyzji nr [...] z dnia [...] rozstrzygnięcie w pkt 2 sugerował się stanowiskiem zawartym we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Go 775/05.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 183 § 2 cyt. ustawy, a zatem mógł orzekać wyłącznie w granicach wyznaczonych przez przyjęte w skardze kasacyjnej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Z akt sprawy wynika, że funkcjonariusz MO H. T. przeszedł na emeryturę (rentę) w 1982r. Nie posiadał on (i nadal nie posiada) zarówno w czasie pełnienia służby w organach MO, jak i później, własnego lokalu mieszkalnego, zamieszkując w lokalu należącym do jego ojca (umowa najmu).
Komendant Powiatowy Policji w Ż. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] przyznał mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 91. ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 1990r. Nr 30, poz.179 ze zm.) oraz § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP z 1997r. Nr 76, poz.708).
Następnie Komendant Powiatowy Policji w Ż. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił, za zgodą strony (w trybie art. 155 k.p.a. oraz § 1 ust. 1 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002r. Nr 100, poz.918), w/w decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i przyznał H. T. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 grudnia 2004 r. z wyrównaniem za okres 3 lat od daty złożenia wniosku.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego wypłacano uznając, iż uprawnienie to wynika z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Powołany przepis rozporządzenia stanowił, że jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa we wskazanej wyżej ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. Cytowany przepis § 8 ww. rozporządzenia został uchylony § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005r. Nr 70, poz.633).
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt.2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) stwierdzić należy, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do policyjnej emerytury ma prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji - funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do policyjnej emerytury mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Stosownie zaś do art. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego, emerytowi policyjnemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomoc w budownictwie mieszkaniowym.
Jako nietrafny należy zatem ocenić zarzut skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie uwzględnił cytowanego przepisu art. 2 pkt 2 lit. c cyt. ustawy, który nie przewiduje uprawnienia emeryta policyjnego do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Przede wszystkim należy mieć na względzie to, że uprawnienie funkcjonariusza Policji (emeryta policyjnego) do lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji obejmuje przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92) oraz prawo do pomocy finansowej (art. 94). Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik za jego brak. Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Trafność tego poglądu potwierdza treść § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), który stanowi, że decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty. Zatem fakt uchylenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), który stwierdzał, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), pozostawał bez wpływu na prawo H. T. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w związku z art. 92 ustawy o Policji była prawidłowa.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uznać go za nietrafny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w odniesieniu do pkt 2 decyzji z dnia [...], nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości decyzji, o której mowa w art. 162 k.p.a. Podkreślono, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70 poz. 633), stanowiły jedynie o uchyleniu § 8 ze skutkiem od dnia 12 maja 2005 r., nie zawierały natomiast żadnych regulacji odnoszących się do decyzji wydanych w oparciu o uchyloną podstawę prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielając powyższy pogląd pragnie jednocześnie wskazać, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli więc stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanką bowiem wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest jej bezprzedmiotowość, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych i to nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. Z kolei, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość" wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski Komentarz, 1996, s. 750-751). Należy podkreślić, że w przepisach szczególnych bezprzedmiotowość decyzji jest ujmowana jako odrębna i samoistna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, że do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. obok przesłanki bezprzedmiotowości konieczne jest, w sytuacji braku przepisu szczególnego nakazującego wygaśnięcie, aby leżało to w interesie społecznym lub w interesie strony. Skoro więc H. T. na podstawie pkt 2 w/w decyzji z dnia [...] nabył prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu to, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie jej wygaśnięcia w tym zakresie nie leżało w jego interesie.
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że do zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji mają zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa należy uznać go za chybiony.
Przede wszystkim należy podkreślić, wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, że sprawy przyznania, odmowy przyznania i cofania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo tożsamości pod względem podmiotowym (organ, strona), winny być załatwione odrębnymi decyzjami jako odrębne sprawy administracyjne, ponieważ przedmiotem każdej z tych spraw jest inna treść stosunku administracyjnoprawnego (przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie), inny stan faktyczny i podstawa prawna.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, a w szczególności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...] i decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...], trafnie przyjęto w orzeczeniu Sądu, iż zaszły podstawy do stwierdzenia ich nieważności w przedstawionym w tym wyroku zakresie.
Przede wszystkim organ drugiej instancji orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym pkt 2, nie powołał podstawy prawnej, a także nie odniósł się w treści uzasadnienia do tego rozstrzygnięcia. Zmiana decyzji ostatecznej dokonana w pkt 2 decyzji z dnia [...], miała charakter korzystny dla strony więc mogła nastąpić w trybie przepisu art. 155 k.p.a., po uzyskaniu zgody uprawnionego na zmianę pkt 3 ostatecznej decyzji z dnia [...] Jednakże zgody takiej brak jest w aktach niniejszej sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa.
Ponadto, organ pierwszej instancji w pkt 3 decyzji orzekł o dodaniu pkt 4 do ostatecznej decyzji z dnia [...] Oznacza to, że organ zmienił tę decyzję uzupełniając ją o nowe rozstrzygnięcie. Dokonując tej zmiany nie wskazał jednak podstawy prawnej dla tego typu działania.
Należy mieć na uwadze to, że weryfikacja decyzji ostatecznej w trybach przewidzianych w rozdziale 13 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych zmienianą decyzją, a nie kwestii nowych. Nałożenie zaś na stronę obowiązku zwrotu równoważnika za remont lokalu jest rozstrzygnięciem nowym, nieobjętym decyzją z dnia [...]
Tak więc uzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zmiana decyzji z dnia [...] przez jej uzupełnienie o pkt 4 nastąpiła w trybie nieprzewidzianym przez k.p.a., co tym samym naruszyło prawo i to w rażący sposób.
Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.