I OSK 522/22

I OSK 522/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gl 754/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 154 ust. 1-3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 754/21 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz O. S.A. w W. kwotę 4.050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) oddala wniosek T. K. i Z. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 754/21, po rozpoznaniu skargi O. S.A. w W., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 14 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Częstochowie decyzją z dnia 28 czerwca 1973 r. nr [...] zezwoliło Zakładom "R." w R. na przeprowadzenie, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony gazociągu wysokociśnieniowego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]m², której właścicielem był T. K. Wnioskiem z dnia 17 maja 2018 r. uzupełnionym pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. T. K. wystąpił, na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do Prezydenta Miasta Częstochowy o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości wymienionej nieruchomości, w związku z wybudowaniem na niej przedmiotowego gazociągu relacji [...]. Wnioskodawca wskazał, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.
Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 14 września 2020 r. organ pierwszej instancji, przywołując w podstawie prawnej art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił odszkodowanie pieniężne za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...] oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...], aktualnie działki nr [...] o łącznej powierzchni [...]m², spowodowane wybudowaniem gazociągu relacji [...] w wysokości 93.250 zł i zobowiązał Spółkę Akcyjną O. z siedzibą w W. do jego wypłaty w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji na rzecz T. K. i Z. K.
Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. po rozpoznaniu odwołania O. S.A. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka O. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawo materialnego, a to: art. 128 ust. 4, art. 154, art. 30, art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 36 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez bezkrytyczne przyjęcie przedłożonego operatu; - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 154 ust. 3 oraz art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku w z przepisami wykonawczymi przywołanymi w odwołaniu, polegające na przyjęciu przeznaczenia zagrodowego na działce, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że z treści art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bardzo istotną z punktu widzenia ustalenia wartości rynkowej nieruchomości jej cechę (wobec treści art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16), w postaci jej przeznaczenia w dacie ograniczenia praw jej właściciela, ustala według kolejności kryteriów określonych w tym przepisie. W pierwszej kolejności jest to przeznaczenie tej nieruchomości w planie miejscowym, (ust. 1), w przypadku zaś braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), a w przypadku braku studium lub wymienionej decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W niniejszej sprawie przeznaczenie objętej postępowaniem działki było ustalane zgodnie z art. 154 ust. 3, tj. z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w dniu ograniczenia do niej praw właściciela (traktowanego jako wywłaszczenie). Na przedmiotowej działce w dniu ograniczenia do niej praw właściciela w części znajdowała się zabudowa zagrodowa, a w pozostałej części ogród przydomowy i tereny rolne. Natomiast biegły przyjął, a organy to zaakceptowały, że mając na względzie późniejszą parcelację oraz sposób zagospodarowania terenu nieruchomości oraz gruntów przyległych należy przypuszczać, że lokalizacja zabudowy zagrodowej byłaby możliwa w dowolnej części wycenianej działki. l dalej biegły także stwierdził, że gazociąg co prawda przeprowadzono przez obszar gruntów niezabudowanych, lecz ich zainwestowanie w obszarze terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową byłoby możliwe wobec ewentualnego braku sieci gazowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem wskazał, że dokonując literalnej wykładni art. 154 ust. 3 ustawy nie ulega wątpliwości, że chodzi w nim o możliwość faktycznego zagospodarowania działki, w tym jej konkretnego zabudowania w przyszłości, ale o sposób zagospodarowania, użytkowania i wykorzystania w dacie wywłaszczenia. Sąd zwrócił uwagę na trudności w jednoznacznej wykładni pojęcia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w rozumieniu art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to z uwagi na zasadę prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak i rzeczywistość społeczno-gospodarczą w dacie wywłaszczenia, w której faktyczny sposób zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości (nawet w centrum dużego miasta) odbiegał znacznie do formalnie prawnie dopuszczalnej możliwości w tym zakresie. Niewątpliwie jednak nie można zaakceptować poglądu, że przez taki sposób użytkowania należy rozumieć sposób całkowicie, jak to mamy w omawianym operacie, oderwany od rzeczywistego zagospodarowania, użytkowania i wykorzystania nieruchomości w dacie wywłaszczenia, jak przyjął rzeczoznawca na użytek wyceny w niniejszej sprawie. Taka interpretacja pozostawałaby w oczywisty sposób w sprzeczności z wolą prawodawcy. Nie jest do niej uprawniony również Sąd, gdyż prowadziłoby to do tworzenia, a nie stosowania obowiązującego prawa. Tym samym stanowiący podstawy wyliczenia odszkodowania operat został sporządzony niezgodnie z przepisami i z tego powodu nie mógł zostać zaakceptowany. Faktycznie bowiem biegły ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości w całkowitym oderwaniu od faktycznego jej użytkowania w dacie wywłaszczenia. Co więcej przyjął bardzo szerokie jej przeznaczenie gdy chodzi o możliwość zabudowy, mające niewątpliwy i oczywisty wpływ na jej wartość rynkową. Zatem wycenił jej wartość jako działki pod zabudowę zagrodową, nie uwzględniając jej wykorzystywania na ogród przydomowy czy teren rolny.
Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając:
a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie przez Sąd, że przedmiotowy przepis nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek przyjęcia przy wycenie faktycznego zagospodarowania nieruchomości rozumianego zawężająco, czyli uznaniu, że działka ma przeznaczenie pod zabudowę zagrodową tylko w takiej części w jakiej była zabudowana m natomiast pozostała część powinna być wyceniana jako ogród, tereny rolne;
b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy I i II instancji naruszyły wymieniony powyżej przepis prawa materialnego;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniosła skarżąca do WSA Spółka O., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych
Odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną osobiście wnieśli również T. K. i Z. K. wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł nie przedstawiać pełnej relacji z przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych zarzutów.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej to w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n) , poprzez jego błędną wykładnię.
W dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 154 u.g.n. miał następującą treść: 1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Powołany przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. jest jedyną normą zawartą w u.g.n., która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Z jego treści wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości o którym mowa w ust. 2, a przypadku jego braku faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Należy zwrócić uwagę, że w przepisie tym jest mowa o faktycznym sposobie użytkowania, czyli sposobie użytkowania jaki istnieje w dacie ustalenia przeznaczenia nieruchomości. W powołanym przepisie ustawodawca nie odwołuje się do potencjalnego, możliwego sposobu użytkowania, czy też do sposobu użytkowania jakie mogło pojawić się w przyszłości. Faktyczny sposób użytkowania danej nieruchomości, a więc to co rzeczywiście z nią się działo. O faktycznym sposobie użytkowania nieruchomości mamy do czynienia zarówno wówczas gdy mamy do czynienia z formą czynną zachowania, jak i wówczas gdy strona powstrzymuje się od aktywności w zakresie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni pojęcia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w rozumieniu art. 154 ust. 3 u.g.n. nie można zaakceptować poglądu, że przez faktyczny sposób użytkowania będziemy rozumieć taki sposób użytkowania nieruchomości, który pozostaje odmienny (oderwany) od rzeczywistego zagospodarowania użytkowania i wykorzystania nieruchomości. Taka interpretacja niewątpliwie pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 154 ust. 3 u.g.n. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 154 ust. 3 u.g.n. należy ocenić jako niezasadny.
W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy I i II instancji naruszyły wymieniony wyżej przepis prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), wskazują one, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), czy też w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Unormowania te dają zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że naruszenie powołanych wyżej przepisów nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Stąd też sformułowany w powyższy sposób, tj. w sposób nieprawidłowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny i nie mógł być uwzględniony, tym samym wskazana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego nie została zakwestionowana. Stąd też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
W pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono koszty postępowania kasacyjnego na rzecz O. S.A. w W.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia na rzecz uczestników postępowania T. K. i Z. K. kosztów postępowania, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.