I OSK 522/07

I OSK 522/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Jolanta Rajewska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 922/06 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2007-01-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 61 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art. 29 par. 1, art. 34 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Jolanta Rajewska (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Biura Podróży "S" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 922/06 w sprawie ze skargi Biura Podróży "S" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie egzekucji administracyjnej świadczeń niepieniężnych w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Biura Podróży "S" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 922/06, oddalił skargę Biura Podróży "S" Sp z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 października 2006 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Upomnieniem z dnia 14 grudnia 2005 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w [...] wezwał Biuro Podróży "S" do wykonania obowiązku wynikającego z wydanej przez tego Dyrektora, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], decyzji z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr [...], nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego ulic: [...], zajętego przez pawilon Spółki.
Wobec niewykonania powyższego obowiązku, co znalazło potwierdzenie w protokole z kontroli pasa ruchu drogowego przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2005 r., Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w [...] dnia 10 stycznia 2006 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Z kolei postanowieniem z tego samego dnia orzekł o zastosowaniu środka egzekucyjnego, tj. nałożeniu na Biuro Podróży "S" grzywny w kwocie 25 000 zł. Równocześnie wezwał Spółkę do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] .
Biuro Podróży "S" pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. (omyłkowo datowanym 16 stycznia 2005 r.) zgłosiło zarzut nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym oraz wniosło o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że tytuł wykonawczy wynika z decyzji Dyrektora MZDMiZ w [...] z dnia 25 kwietnia 2005 r., która została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia 14 października 2005 r. W związku ze skargą Biura Podróży "S" na wymienioną decyzję SKO w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 2 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 942/05, wstrzymał na wniosek Spółki wykonanie zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2006 r., nr [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postępowanie to zostało podjęte po oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. skargi Biura Podróży "S" Sp. z o.o. w [...] na decyzję SKO z dnia 14 października 2005 r.
Następnie rozpatrzeniu zgłoszonych przez Spółkę zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w [...], postanowieniem z dnia 21 czerwca 2006 r., nr [...], zarzuty te uznał za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podał, że informację o wstrzymaniu wykonania przez Sąd I instancji decyzji SKO w [...] z dnia 14 października 2005 r. powziął w dniu 16 stycznia 2006 r. na podstawie przesłanego faksem, a potem drogą pocztową, wniosku Biura Podróży o anulowanie nałożonej grzywny. Kopia odpisu postanowienia Sądu została następnie dołączona do złożonych przez Spółkę w dniu 18 stycznia 2006 r. zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania. Organ dodał, że wstrzymanie wykonania decyzji oznacza tylko, że egzekucja nie może być w dalszym ciągu prowadzona. Nie powoduje natomiast uchylenia dokonanych już czynności.
W zażaleniu na to postanowienie Biuro Podróży "S" podniosło, że po wstrzymaniu wykonania decyzji SKO w [...] z dnia 14 października 2005 r. brak było podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym uznać należy, że tytuł wykonawczy został wydany w dniu 10 stycznia 2006 r. z naruszeniem prawa.
Pismem z dnia 25 września 2006 r. Biuro Podróży uzupełniło złożone zażalenie, zarzucając dodatkowo, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 15 w zw. z art. 33 pkt 7 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), poprzez niedoręczenie zobowiązanemu upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego oraz zastosowaniem kolejnego środka egzekucyjnego; art. 27 § 1 pkt 1 w zw. z art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne określenie wierzyciela w tytule wykonawczym; art. 33 pkt 3 wymienionej ustawy, poprzez wydanie tytułu wykonawczego, gdy decyzja z dnia 25 kwietnia 2005 r. była niewykonalna; art. 27 § 1 pkt 3 wskazanego aktu prawnego, poprzez powołanie niewłaściwej podstawy prawnej; art. 27 § 1 pkt 3, poprzez brak wskazania, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest wymagalny oraz art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyrażający się brakiem pieczęci urzędowej wierzyciela.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zażalenia Biura Podróży "S" Sp. z o.o. w [...] nie uwzględniło i postanowieniem z dnia 13 października 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości lub w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W przedmiotowej sprawie zobowiązany wniósł zarzut nieistnienia obowiązku, wskazując, że WSA w Olsztynie wstrzymał wykonanie decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję zobowiązującą do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Taki zarzut byłby zasadny, gdyby powyższy obowiązek rzeczywiście nie istniał. Tymczasem w tej sprawie obowiązek wynika z pozostającej w obrocie prawnym decyzji SKO w [...]. Organ dodał, że wobec istnienia obowiązku, o którym mowa wyżej, brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił również, że w postępowaniu egzekucyjnym nieskuteczne jest żądanie stwierdzenia nieistnienia obowiązku. Zgłoszone zarzuty organ egzekucyjny rozpatruje bowiem po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Jeżeli wierzyciel odpowie, że obowiązek istnieje, a przedawnienie nie nastąpiło, to organ egzekucyjny zobowiązany jest nadal prowadzić egzekucję. W przedmiotowej sprawie nie było konieczne wyrażenie stanowiska przez wierzyciela, gdyż Dyrektor MZDMiZ w [...] jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. SKO wskazało także, że upomnienie należy doręczyć zobowiązanemu jedynie raz, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, co miało miejsce w dniu 16 grudnia 2005 r. Pozostałe zarzuty podniesione w piśmie z dnia 25 września 2006 r. zostały uznane przez organ za złożone z uchybieniem terminu i niepodlegające z tego powodu merytorycznemu rozpoznaniu.
Postanowienie SKO w [...] z dnia 13 października 2006 r. stało się przedmiotem skargi Biura Podróży "S" Sp. z o.o. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 7 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych,
2) art. 7, art. 8, art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa) w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez poinformowanie Spółki o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tych dowodów i materiałów,
3) art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie tytułu wykonawczego w momencie, gdy decyzja zobowiązująca do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego była niewykonalna,
4) art. 7 kpa w zw. z art. 18, art. 27 i art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieuwzględnienie zarzutów zawartych w piśmie, stanowiącym uzupełnienie wniesionego wcześniej zażalenia.
Nadto, skarżący wskazał, że organ z urzędu winien badać, czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i analizować zasadność treści wniesionych zarzutów, a nie opierać się jedynie na samym sformułowaniu zarzutu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w szczególności pogląd o niedopuszczalności rozpatrzenia zarzutów wniesionych z uchybieniem terminu. Przedmiotem rozpoznania mogą być bowiem tylko zarzuty złożone w ustawowym terminie, tj. w tym przypadku zarzut nieistnienia obowiązku, podniesiony w dniu 18 stycznia 2006 r. SKO w [...] wskazało również, że w sprawie niniejszej nie pojawiły się dowody, o których strona nie wiedziała przed wydaniem postanowienia zarówno organu I, jak i II instancji, w związku z czym zarzut braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów uznać należy za nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. skargę Biura Podróży "S" Sp. z o.o. w [...] na powyższe postanowienie, podzielił stanowisko organu, że w momencie wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 10 stycznia 2006 r. istniał nałożony na stronę skarżącą obowiązek polegający na przywróceniu do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego ulic: [...] – poprzez rozbiórkę pawilonu handlowego. Wynikał on z decyzji Dyrektora MZDMiZ w [...] z dnia 25 kwietnia 2005 r., która została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia 14 października 2005 r. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że wystawiając tytuł wykonawczy w dniu 10 stycznia 2006 r. organ I instancji naruszył art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek określony w tytule wykonawczym nie był bowiem niezgodny z treścią obowiązku wynikającego ze wspomnianej decyzji Dyrektora MZDMiZ w [...] z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nastąpiła jedynie przeszkoda w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 2 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 942/05, wstrzymał wykonanie decyzji SKO z dnia 14 października 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 25 kwietnia 2005 r. Jednakże o wstrzymaniu wykonania decyzji organ egzekucyjny dowiedział się od strony skarżącej dopiero w dniu 16 stycznia 2006 r., a zatem już po wydaniu tytułu wykonawczego. W tej sytuacji, organ prawidłowo zawiesił postępowanie egzekucyjne, gdyż dalsze czynności egzekucyjne nie mogły być prowadzone. Powyższe nie oznacza, że nie było podstaw do wydania tytułu wykonawczego, bowiem obowiązek nałożony przedmiotowym tytułem wykonawczym wynikał z obowiązującej decyzji Dyrektora MZDMiZ w [...] z dnia 25 kwietnia 2005 r. Okoliczności ujawnione dopiero po wydaniu tytułu wykonawczego powodowały jedynie konieczność czasowego przerwania czynności egzekucyjnych. Organ, wydając w dniu 10 stycznia 2006 r. tytuł wykonawczy, nie mógł wiedzieć o wstrzymaniu wykonania decyzji SKO z dnia 14 października 2005 r., bowiem dopiero w tym dniu postanowienie Sądu zostało wysłane do stron.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zgodził się też z organem, że przedmiotem rozpoznania nie mogły być zarzuty podniesione w piśmie z dnia 25 września 2006 r. Przed rozpatrzeniem zarzutów należało zbadać, czy zostały one wniesione w terminie. Ponieważ zarzuty do tytułu wykonawczego mogą być wnoszone w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, podzielić należy stanowisko, że zarzuty wniesione w piśmie z dnia 25 września 2006 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia, były spóźnione. Odpis tytułu wykonawczego doręczono bowiem stronie w dniu 11 stycznia 2006 r. Złożone po upływie terminu zarzuty nie podlegały zatem merytorycznemu rozpoznaniu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1246/96, niepubl.).
Nietrafne są ponadto zarzuty skargi w zakresie naruszenia w postępowaniu egzekucyjnym ogólnych zasad postępowania, określonych w kpa, a także dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z wniesionego przez stronę zarzutu wyraźnie wynikało bowiem, że kwestionowała ona brak istnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym z dnia 10 stycznia 2006 r., a nie, jak później twierdziła, "faktyczny brak wymagalności" wykonania rozbiórki budynku.
W ocenie Sądu nie można także podzielić wywodów skarżącej odnośnie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności. Rozpatrzenie zarzutów następuje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela. W związku z tym, że w prowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny był jednocześnie wierzycielem, nie zachodziła potrzeba uzyskania takiej odpowiedzi wierzyciela. W sprawie nie pojawiły się zatem dowody, o których istnieniu strona nie wiedziała przed wydaniem postanowienia zarówno przez organ I, jak i II instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 8 kpa Sąd wskazał, że strona nie podała na czym naruszenie to miałoby polegać.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie wniosło Biuro Podróży "S" Sp. z o.o. w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego w potrójnej minimalnej stawce przewidzianej przepisami prawa.
Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1 kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, że organ administracji publicznej nie naruszył w toku postępowania egzekucyjnego ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 kpa, w tym obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co doprowadziło do zastosowania błędnej wykładni ww. przepisów, i nieustalenia w sprawie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, co miało ogromny wpływ na wynik sprawy,
2) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 7 kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyrażające się błędną wykładnią i błędnym ustaleniem przez Sąd zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, co miało ogromny wpływ na wynik sprawy,
3) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 7 kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyrażające się błędną wykładnią i błędnym uznaniem przez Sąd, że zarzut zgłoszony przez skarżącego w piśmie z dnia 16 stycznia 2006 r. jest nieuzasadniony, co doprowadziło do braku ustalenia w sprawie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, co miało ogromny wpływ na wynik sprawy,
4) przepisów postępowania, tj. art. 134 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 7 kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyrażające się przyjęciem przez Sąd, iż rozpatrzeniu przez organ I i II instancji podlegać winien jedynie zarzut nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym z dnia 10 stycznia 2006 r., co jest wyrazem błędnej wykładni ww. przepisów, skutkiem czego Sąd nie ustalił w sprawie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, co miało znaczący wpływ na wynik sprawy,
5) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 7 kpa i art. 18, 27 § 1 pkt 3, art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyrażające się oddaleniem skargi w wyniku przyjęcia przez Sąd, iż wydanie tytułu wykonawczego w momencie, gdy decyzja administracyjna z dnia 25 kwietnia 2005 r. nie była wykonalna (wstrzymanie jej wykonania nastąpiło postanowieniem z dnia 2 stycznia 2006 r. wydanym przez WSA
w Olsztynie), było dokonane zgodnie z przepisami prawa, co wskazuje, że Sąd zastosował błędną wykładnię ww. przepisów, co miało znaczący wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do pierwszego ze stawianych zarzutów, pełnomocnik skarżącego przytaczając treść art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 kpa stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopełniło obowiązku, jaki nakłada na organ administracji publicznej art. 10 § 1 kpa. Podał, że stosownie do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odpowiednie zastosowanie w tym postępowaniu znajdują przepisy kpa. Podkreślił, że odpowiednie stosowanie nie oznacza, że zasad tych nie stosuje się w ogóle. Wskazał, że Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ I i II instancji nie musiał powiadomić skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do niego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu wpłynęło na treść orzeczenia organu I i II instancji oraz kształt całego postępowania, a tym samym na treść zaskarżonego wyroku. Sąd błędnie przyjął, jak wskazano dalej, że nieistnienie dowodów, o których strona nie wiedziała przed wydaniem postanowienia, zwalnia organ od przestrzegania zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa.
Odnosząc się do zarzutu wskazanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej podniesiono, że SKO w [...] zobowiązane było z urzędu analizować treść wniesionych zarzutów, a nie opierać się jedynie na samym sformułowaniu zarzutu. W uzasadnieniu zarzutu zawartego w punkcie 3 skargi kasacyjnej jej autor – wskazując, iż Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że zarzut zgłoszony przez stronę w piśmie z dnia 16 stycznia 2006 r. jest nieuzasadniony, gdyż w momencie wystawiania tytułu wykonawczego istniał nałożony na stronę skarżącą obowiązek – stwierdził, że zarzut nieistnienia obowiązku w momencie wstrzymania wykonania decyzji postanowieniem Sądu z dnia 2 stycznia 2006 r. należy rozumieć jako "faktyczny brak wymagalności" wykonania rozbiórki budynku.
W odniesieniu do zarzutu z punktu 4 pełnomocnik skarżącego, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że organ administracji z urzędu obowiązany jest badać, czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony. W jego ocenie tytuł wykonawczy z dnia 10 stycznia 2006 r. zawierał liczne błędy i nieprawidłowości, których organ egzekucyjny nie poddał analizie. Zarzucił, że Sąd I instancji nie zbadał treści zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem, lecz ograniczył się do jego badania pod kątem zarzutu sformułowanego przez skarżącego, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sposób rażący naruszył przepisy wskazane wyżej.
Uzasadniając zarzut z punktu 5 skargi kasacyjnej, jej autor raz jeszcze podkreślił, że tytuł wykonawczy z dnia 10 stycznia 2006 r. nie był wystawiony prawidłowo,
a de facto nie powinien być w ogóle wydany. Konsekwencją wstrzymania przez Sąd wykonania decyzji SKO w [...] z dnia 14 października 2005 r. był bowiem, w ocenie pełnomocnika skarżącego, brak możliwości podejmowania przez organ administracji publicznej I instancji jakichkolwiek działań na podstawie zaskarżonych decyzji administracyjnych oraz jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do realizacji obowiązku stwierdzonego w ww. decyzjach administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., nie wystąpiły, NSA związany był zarzutami sformułowanymi przez skarżącego. Rozpoznawana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, że ostateczna decyzja administracyjna jest wykonalna. W myśl art. 61 §2 cyt. ustawy organ administracji lub sąd administracyjny mogą jednak wstrzymać jej wykonanie w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w ustawie. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie negatywnym dla strony skutkom wykonania decyzji, do czasu rozpoznania skargi. Jej celem nie jest cofnięcie już podjętych przez organ działań, nie ma ona także mocy uchylenia wydanych przez organ administracyjny aktów zmierzających do wykonania zaskarżonej decyzji. Ma ona jedynie przeciwdziałać konsekwencjom wykonania decyzji, które mogą nastąpić w przyszłości. Dlatego wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy wyłącznie czynności, których organ jeszcze nie podjął, nie zaś tych, które zostały już dokonane przed wydaniem postanowienia w tym zakresie. Dodatkowo należy wyjaśnić, że postanowienie sądu administracyjnego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji staje się prawomocne dopiero z chwilą upływu terminu do złożenia zażalenia, o ile nie zostało ono zaskarżone. Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 2 stycznia 2006 r. dotyczące wstrzymania wykonania decyzji SKO [...] z dnia 14 października 2005 r. nie było jeszcze prawomocne w dniu wystawienia tytułu wykonawczego tj. 10 stycznia 2006 r. Z tego względu chybiony jest argument autora skargi kasacyjnej, jakoby tytuł ten został wydany w chwili, w której decyzja ustalająca obowiązek podlegający egzekucji nie podlegała wykonaniu. Należy także wyraźnie podkreślić, że wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej na stronę obowiązek nie daje podstaw do powoływania się na nieistnienie tego obowiązku. Skutek taki mogłoby odnieść jedynie prawomocne orzeczenie sądowe eliminujące tę decyzję z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie organ administracji po powzięciu wiadomości o wstrzymaniu przez sąd wykonania decyzji SKO z dnia 14 października 2005 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu rozpoznania sprawy, co należy uznać za działanie wystarczające do wykonania postanowienia sądowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego stanowiska Sądu I instancji, iż organy administracji nie naruszyły art. 7 i art. 8 kpa, dokonując prawidłowych ustaleń dotyczących stanu prawnego i faktycznego sprawy. Ponadto, ponieważ w licznych pismach procesowych kierowanych do sądu, w tym w skardze kasacyjnej, skarżący nie wskazał, na jakie okoliczności chciałby dodatkowo powołać się w razie ewentualnego wezwania przez organ do wypowiedzenia się co do materiału zgromadzonego w sprawie i jaki wpływ okoliczności te mogłyby wywrzeć na ocenę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, uznać należy, że uchybienie przez organy obowiązkowi, o którym mowa w art. 10 kpa, nie miało wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Za bezzasadny należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej, jakoby organ administracyjny rozpoznający wniesione przez skarżącego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym winien był z urzędu badać poprawność wystawionego tytułu wykonawczego w całości, nie ograniczając się jedynie do uchybień wskazanych przez stronę. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie jest środkiem odwoławczym od tytułu wykonawczego i nie zobowiązuje organu do zbadania poprawności tego tytułu, bez względu na treść złożonych zarzutów. To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji opiera swój zarzut. Jedną z podstaw zarzutu może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy, tj. nieprawidłowości w samym tytule wykonawczym. Takiego zarzutu skarżący jednak nie złożył. Zgodnie z art. 29 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi. Jednak z brzmienia tego przepisu nie można wywieść obowiązku ponownego badania przez organ poprawności tytułu wykonawczego w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów, o ile kwestia ta nie została podniesiona przez stronę. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny rozpatruje zgłoszone zarzuty, nie bada natomiast wszelkich okoliczności mających wpływ na poprawność prowadzonej egzekucji.
Podsumowując należy stwierdzić, że WSA w Olsztynie, rozpoznając skargę na postanowienie SKO w [...] z dnia 13 października 2006 r. o uznaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, słusznie stwierdził, że skarga Biura Podróży "S" podlega oddaleniu. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 151 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do twierdzenia, że postanowienie SKO w [...] z dnia 13 października 2006 r. oceniane było nie tylko pod względem jego zgodności z prawem, do czego Sąd nie był uprawniony. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 134 ustawy P.p.s.a, stanowiącego, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu nie świadczy w szczególności fakt uznania przez WSA w Olsztynie, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów.
W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 cyt. ustawy.