I OSK 521/21

I OSK 521/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 738/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-10-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 p. 1 c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 128 ust. 1 , art. 132 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D.K. i N.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 738/20 w sprawie ze skarg D.K. i N.J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2020 r., znak: WS-VI.7534.2.41.2019.KP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2019 r., nr GS-14.6821.60.2018.PM, 2. odrzuca skargę kasacyjną D.K., 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz N.J. kwotę 1394 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa – z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz D.K. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 738/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2020 r., znak: WS-VI.7534.2.41.2019.KP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji i wypłaty odszkodowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie waloryzacji i wypłaty na rzecz [...] i [...] odszkodowania przyznanego za udział wynoszący 1/4 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. 11 jedn. ewid. Kraków - Podgórze wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków - Podgórze z dnia 31 marca 1987 r., nr G.8221/l/Kb/21/87, na rzecz [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że waloryzacja odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną jest czynnością techniczno-obrachunkową, dokonywaną na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, a więc roszczenie o waloryzację odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, gdyż brak obecnie wyraźnego przepisu prawa pozwalającego na dokonanie takiej waloryzacji w tej formie prawnej. W szczególności takim przepisem nie jest art. 132 ust. 3 u.g.n. Dalej Wojewoda Małopolski podniósł także, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem, wobec czego także roszczenie o waloryzację odszkodowania przysługuje tylko osobie wywłaszczonej, nie zaś spadkobiercom tej osoby.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n."), przepis ten nie może również stanowić podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież sporów dotyczących innych aspektów jej funkcjonowania w obrocie prawnym (np. przedawnienia, skutków ewentualnej cesji, potrącenia bądź innych czynności prawnych rozporządzających). Reasumując, stwierdził, że w świetle art. 132 ust. 3 u.g.n. w jego obecnie obowiązującym brzmieniu waloryzacji odszkodowania można żądać tylko na drodze cywilnoprawnej (...)" (M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 711).
Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
[...] zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji wskazując tylko na naruszenie art. 132 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W skardze kasacyjnej wskazał, że nie przekonują go ani prezentowany przez sąd pogląd prawny, ani też argumenty służące do jego poparcia.
[...] zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła:
- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (cyt. dalej: u.g.n.), poprzez jego błędną wykładnie skutkującą przyjęciem, że w sprawie z wniosku o dokonanie waloryzacji odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomości nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie wydaje się decyzji administracyjnej, choć w rzeczywistości przedmiotowa waloryzacja winna zostać dokonana w formie decyzji administracyjnej i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego,
- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 128, ust. 1 u.g.n. w związku z treścią przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że odszkodowanie przyznane za wywłaszczoną nieruchomość należne jest wyłącznie osobie wywłaszczonej i nie stanowi przedmiotu spadkobrania oraz nie mogą go dochodzić następcy prawni wywłaszczonego, choć w rzeczywistości osobami uprawnionymi do żądania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości są również następcy prawni wywłaszczonego,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 par. 1 p. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję która narusza art. 105 par. 1 w związku z art. 104 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące umorzeniem postępowania w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy w stanie sprawy nie zachodziły podstawy do umorzenia tego postępowania, a na organie spoczywał obowiązek wydania decyzji o waloryzacji odszkodowania.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, przy jednoczesnym wskazaniu mu sposobu jej załatwienia, nakazując mu wydanie decyzji administracyjnej dokonującej waloryzacji odszkodowania; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skargi kasacyjne (środki odwoławcze) zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Wniesiono dwie skargi kasacyjne, pierwsza została wniesiona przez [...] i podlega odrzuceniu. W myśl art. 220 § 1 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata, w tym opłata, o której mowa w art. 235a. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2, 3 i 3a, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Natomiast art. 220 § 3 p.p.s.a. stanowi, że skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd.
W niniejszej sprawie wezwanie do uiszczenie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi [...] w dniu 29 grudnia 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – karta 133 akt sądowych), a zatem termin do wniesienia przedmiotowego należnego wpisu upłynął w dniu 5 stycznia 2021 r. (wtorek), który nie był dniem wolnym od pracy. Tymczasem wniesienia należnego wpisu w formie przelewu bankowego od skargi kasacyjnej [...] dokonano w dniu 7 stycznia 2021 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 220 § 1 p.p.s.a. (dokument bankowy (przelew) – karta 166 akt sądowych).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2. sentencji. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie 4 sentencji.
Natomiast druga skarga kasacyjna, wniesiona przez [...] (dalej też skarga nr 2) jest uzasadniona. W tym drugim środku odwoławczym powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej nr 2.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów ulokowanych w/w środku odwoławczym należy przypomnieć, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis wskazany został w szczególności jako podstawa prawna ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2020 r. – kontrolowanej przez Sąd wojewódzki – stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Rozważając przedmiotowe zagadnienie prawne w ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, nie można tracić z pola widzenia celu postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzającej do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 681). Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może mieć postać zarówno decyzji pozytywnej, jak i negatywnej, które można wyróżnić przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. W pierwszym wypadku decyzja spełnia żądania strony zawarte w podaniu, natomiast w drugim nie (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010).
W odniesieniu zaś do kwestii wyboru sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji odmownej czy decyzji umarzającej postępowanie, zauważyć trzeba słuszny kierunek zmierzający do przyjęcia, że decyzję odmawiającą żądaniu strony należy wydać wtedy, gdy domaga się ona uprawnienia jej nienależnego, natomiast gdy strona domaga się uprawnienia w ogóle nie przewidzianego w przepisach prawa, należy postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wskazać też trzeba na powszechnie akceptowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony wyrok." (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 79/10. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt. I OSK 904/19 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołać jeszcze trzeba poglądy, zgodnie z którymi przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 20/10, w którym stwierdzono, że: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne."). Jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa jest bowiem zasada, że kompetencji organu administracji publicznej do działań władczych nie można domniemywać. Organ władny jest zatem orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, a gdy uprawnienie istnieje tylko w przekonaniu strony, to postępowanie będzie dotknięte bezprzedmiotowością.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych wypada wskazać, iż zagadnienie sporne na obecnym etapie postępowania ogranicza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ waloryzując odszkodowanie na podstawie przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n. nadal rozstrzyga sprawę administracyjną ? Powyższa kwestia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie postrzegana i aktualnie nie budzi kontrowersji. Powyższy przepis stanowi o prawie jednostki do waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty. Jakkolwiek nie określa on in extenso formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, to jednak brak określenia formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. Dla oceny tej kwestii istotne jest to, że źródłem żądania waloryzacji odszkodowania jest akt administracyjny ustalający wysokość odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego, a zatem spór co do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż sam spór o wysokość ustalonego odszkodowania (zob: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 2013/11; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1297/11; wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., I OSK 2650/17, wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4133/18; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 807/21 oraz powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić trzeba, że waloryzacja to dokonanie ustaleń w zakresie opóźnienia w zapłacie ustalonego odszkodowania, a następnie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku gdy przepis prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni art. 132 ust. 3 u.g.n. wynika z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to również waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. Przy czym decyzyjnego sposobu rozstrzygnięcia kwestii waloryzacji odszkodowania nie wyklucza także zakres podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia na gruncie art. 132 ust. 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4133/18; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 807/21 oraz powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto należy dostrzec, iż z mocy art. 132 ust. 3 u.g.n. strona uzyskała roszczenie odrębne od roszczenia o ustalenie odszkodowania. Skoro nie gruncie u.g.n. nie budzi wątpliwości konieczność ustalenia odszkodowania w drodze decyzji, to również skonkretyzowanie ustalonej już w decyzji wysokości odszkodowania, w następstwie jego waloryzacji, także powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej właściwego organu (vide: uchwała SN z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174). Rozstrzyganie w przedmiocie zwaloryzowania odszkodowania stanowi zatem konkretyzację określonej normy prawnej, a tym samym jest rozstrzygnięciem o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie można zatem twierdzić, iż takie określenie uprawnień strony może nastąpić z pominięciem administracyjnego trybu postępowania przez załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.), a jedynie jako wskutek czynności obrachunkowej o technicznym charakterze. Aspekt systemowy i celowościowy wykładni art. 132 ust. 3 u.g.n. wyraźnie się takiemu poglądowi przeciwstawia. Również kontekst konstytucyjny owej wykładni, akcentujący gwarancyjny charakter art. 132 ust. 3 u.g.n., nie pozwala zgodzić się na waloryzację odszkodowania poza ramami postępowania administracyjnego, w formie, która pozbawia stronę procesowych gwarancji zweryfikowania poprawności dokonanej czynności obrachunkowej. Rozstrzyganie w przedmiocie waloryzacji ustalonego odszkodowania niejednokrotnie wymaga przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego, co trafnie dostrzega Sąd I instancji. W tym kontekście nie można jednak zgodzić się aby wynikiem takiego wielowątkowego postępowania była czynność o charakterze technicznym. Nawet jeśli praktyka, jaka wykształciła się na gruncie tego rodzaju spraw wskazuje, iż kluczowym ustaleniem w toku postępowania wyjaśniającego jest weryfikacja wypłaty odszkodowania dokonanej w przeszłości, to nie jest to okoliczność, która mogłaby podważyć trafności stanowiska o konieczności rozstrzygnięcia w przedmiocie waloryzacji na podstawie władczej decyzji organu administracji. Przy czym trafnie wskazuje skarżący, iż jest to ustalenie konieczne w każdej sprawie waloryzacji odszkodowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4133/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym ulokowany w środku odwoławczym zarzut naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 132 ust. 3 u.g.n jest uzasadniony.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 128 ust. 1 u.g.n. w związku z przywoływanymi normami Konstytucji RP – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd I Instancji, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP), co uwypukla uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 oraz judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 807/21 oraz powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konstytucja wymienia ochronę własności i prawo dziedziczenia, jako jedną z podstawowych zasad ustroju państwa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak szeroka ochrona wynikająca z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji obejmuje nie tylko prawo własności, ale również inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Ochrona innych praw majątkowych może obejmować zarówno prawa o charakterze bezwzględnym jak i prawa o charakterze względnym. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.5. 2006 r. SK 51/05). Również w wyroku z 21.7.2014 r. K/36/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Dlatego też wynikająca z art. 64 ust. 1 Konstytucji ochrona własności i innych praw majątkowych nabiera istotnego znaczenia w przypadku stosowania instytucji wywłaszczenia, wówczas bowiem zachodzi szczególny związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym.
Konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 § 1 i 2 kc, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwila jego śmierci na jedna lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób.
Obok konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, fundamentalną zasadą ustrojową jest również konstytucyjna zasada zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo.
Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania, co wymaga uwypuklenia - w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości - przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.
Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, bowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20. Zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2492/20; 14 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 950/21; 12 października 2021r., sygn. akt I OSK 1427/21, z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 807/21 oraz powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale I OPS 1/20, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Uchwała I OPS 1/20 ma charakter uchwały abstrakcyjnej i skutkuje pośrednią mocą wiążącą. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004; A. Mudrecki, Moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Ius est ars boni et aequi. Studia ofiarowane Profesorowi Romanowi Hauserowi Sędziemu Naczelnego Sądu Administracyjnego, red. W. Piątek, Warszawa 2021, s. 353–363; J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 214-215, nb 4; s. 1313-1314, nb 5).
Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazywanych w niej norm (przepisów) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami u.g.n. oraz normami k.p.a. okazały się usprawiedliwione, bowiem nie powinna zostać wydana w okolicznościach sprawy decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania.
Prowadzące ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić poczynione przez Sąd kasacyjny ustalenia i właściwe w tym zakresie regulacje prawne.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak punkcie 1. sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.