I OSK 516/22

I OSK 516/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2272/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2272/20 w sprawie ze skargi W. T. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., I SA/Wa 2272/20 oddalił skargę W. T. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] stycznia 1959 r. nr [...] orzeczono m.in. o wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako parcele: nr [...] i nr [...], stanowiącej tabularną współwłasność J. S. w 1/5 części i W. G. w 4/5 części. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpiła W. T., następczyni prawna W. G. Minister Rozwoju rozpoznając powyższy wniosek stwierdził, że w sprawie zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania gdyż żądanie dotyczy sprawy, w której zapadło uprzednio rozstrzygnięcie. W. T. domaga się aktualnie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1959 r. Jednakże decyzja ta była już w przeszłości objęta postępowaniem nieważnościowym. W jego toku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] stycznia 1959 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...]. Skarga R. W. i J. S. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., I SA/Wa 903/10. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 2990/14 oddalił skargę kasacyjną R. W. od powyższego wyroku. Minister Rozwoju wskazał w takiej sytuacji, że obecnie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1959 r. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest niedopuszczalne. Ewentualne ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z dnia [...] stycznia 1959 r. i wydanie w tym zakresie decyzji, oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (naruszenie powagi rzeczy osądzonej).
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju złożyła W. T., zarzucając naruszenie art. 61a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r. oddalił skargę stwierdzając, że prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1959 r. zamyka organowi administracyjnemu drogę do ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd administracyjny jedynie w oparciu o dodatkowe zarzuty, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca domaga się wszczęcia sprawy tożsamej z już rozstrzygniętą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], przez co w sprawie wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., z powodu których nie może być wszczęte ponowne postępowanie administracyjne w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 171 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 903/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2990/14 wynika, że sądy administracyjne we wskazanych postępowaniach badały wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zwłaszcza fakt śmierci W. G. i skierowania do niego, jako osoby nieżyjącej, ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] stycznia 1959 r., tworząc przez to stan powagi rzeczy osądzonej, uniemożliwiający ponowne wszczęcie nadzorczego postępowania administracyjnego w stosunku do ww. orzeczenia, choć z uzasadnień ww. wyroków, okoliczności te w żaden sposób nie wynikają;
3. art. 170 w związku z art. 171 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Minister Rozwoju nie może wszcząć ponownego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959 r. z uwagi na fakt związania go oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., I SAAVa 903/10, oddalającym skargę R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959 r.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959 r. wywłaszczającego na rzecz Państwa dwie działki położone w P. o nr [...] i nr [...], będące w udziale 4/5 własnością jej spadkodawcy. W przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia tyczyło się już jednak postępowanie nieważnościowe, które zostało zakończone ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. W takiej sytuacji Minister Rozwoju jako organ nadzoru na podstawie art. 61a § 1 k.p.a odmówił na wniosek skarżącej wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Legalność powyższego rozstrzygnięcia potwierdził Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, co należy uznać za trafne.
Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza zatem konieczność honorowania stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Wyrażająca się w powyższym zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) zapewnia stabilizację i pewność obrotu prawnego. Dla swej skuteczności zasada ta została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) w razie ponownego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy (K.Łuczak, Konstrukcja rei iudicatae decyzji administracyjnej (w Kodeksie postępowania administracyjnego), Kw.Pr.Pub.2012/4/93–109).
Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie zidentyfikowano podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97; wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., I SA 2038/01; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., II OSK 1500/14; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 782/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Jeżeli zatem orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] stycznia 1959 r. było już przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym zakończonym ww. ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., która aktualnie pozostaje w obrocie prawnym, to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności. Skonstatowany w takiej sytuacji stan powagi sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), wypełnia – zawartą w art. 61a § 1 k.p.a. -przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte (vide: Z.R.Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212).
Powyższe okoliczności dostatecznie wskazują na prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. jako podstawy prawnej odmowy wszczęcia kolejnego postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959 r. Sformułowany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. okazał się niezasadny.
Nieadekwatnie do okoliczności badanej sprawy postawione zostały natomiast zarzuty naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Skonstatowany powyżej stan powagi rzeczy osądzonej, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., samodzielnie uzasadnia prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Argumenty zaprezentowane przez sądy w toku kontroli decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2008 r. nie mają istotnego znaczenia, skoro z okoliczności sprawy wynika, iż ww. decyzja wskutek tej kontroli uzyskała dodatkowo przymiot prawomocności.
Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2/56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może też służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z kolei niezwiązanie granicami skargi, o którym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.