I OSK 516/09

I OSK 516/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1400/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-12-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 145 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1400/08 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lipca 2008 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Zarząd Miasta i Gminy Podkowa Leśna decyzją z dnia [..] marca 2000 r., nr [..], orzekł w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej
Na skutek złożonego przez A. P. odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które decyzją z dnia [..] czerwca 2000 r. nr [..], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W dniu 22 marca 2001 r. A. P. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy Podkowa Leśna z dnia [..] marca 2000 r. nr [..] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [..] grudnia 2001 r. nr [..], odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie, a następnie po rozpoznaniu wniosku A. P. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [..] października 2002 r. nr [..] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 2816/02 wydane w sprawie decyzje uchylił.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było rozpoznać wniosek skarżącej jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2000 r. nr [..] utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta i Gminy Podkowa Leśna z dnia [..] marca 2000 r., nr [..] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę - jako postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [..] czerwca 2000 r., nr [..] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r. nr [..] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wskazując, że stosownie do art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, które następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Poza tym postępowanie prowadzone w trybie nadzorczym nie może prowadzić do kolejnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Byłoby to bowiem naruszeniem sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych.
W niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na sprzeczność wydanych przez Kolegium decyzji z uchwałą pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 4-7/00, ONSA 2000/4/143, w której stwierdzono, że użyty w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 115, poz. 741 ze zm.) zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że pogląd wyrażony w powołanej uchwale stanowi wykładnię - interpretację przepisu prawa, zaś dokonanie przez organ wykładni sprzecznej z uchwałą nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku A. P. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [..] lipca 2008 r. nr [..], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji podało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. należy odnosić się ściśle do warunków określonych w § 1 tego artykułu i nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z danego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne i gdy przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni.
Wskazało, że cytowana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4-7/00 wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenia warunków do podłączenia ruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Jednakże orzekanie niezgodne z treścią uchwały samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej - rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Okoliczność ta nie może zatem stanowić samoistnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie powołanego przepisu.
Podkreśliło, iż przepis art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy można uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej. Nie określono w nim bowiem, że urządzenie winno być wykonane w sposób umożliwiający indywidualnym właścicielom nieruchomości bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci bez żadnych dodatkowych kosztów. Przepis ten nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem konkretnego urządzenia.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie można zatem było uznać, że przepis art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został w tej sprawie rażąco naruszony. Przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały bowiem spełnione .
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że została obciążona opłatą adiecancką mimo, że na jej nieruchomości nie zostały wybudowane niezbędne przyłącza umożliwiające podłączenie do znajdującej się na ulicy sieci wodnokanalizacyjnej. W ocenie skarżącej było to niezgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4-7/00. Podkreśliła, że w innych sprawach dotyczących opłat adiacenckich z tytułu oddania do użytku tej samej instalacji wodnokanalizacyjnej decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej zasada praworządności i zasada budowania zaufania obywateli do prawa wymaga, aby w analogicznych stanach faktycznych zapadały identyczne decyzje administracyjne, w przeciwnym razie jest to rażąco niesprawiedliwe, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, nie daje się pogodzić z zasadą praworządności i jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Przedmiotem skargi była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę adiacencką. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] czerwca 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta i Gminy Podkowa Leśna z dnia [..] marca 2000 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym.
Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do treści art. 143 ust. 2 tej ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W myśl art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle art. 146 ust. 1 tej ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przytoczonych wyżej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli w danej ulicy zostanie wybudowany przewód kanalizacyjny w taki sposób, aby do tego przewodu kanalizacyjnego - zbiorczego - każda z nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy miała możliwość dołączenia swojej kanalizacji i przez tę możliwość wzrośnie wartość nieruchomości, właściwy organ może w drodze decyzji ustalić wysokość opłaty adiacenckiej, do uiszczenia której zobowiązany jest właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ prawidłowo uznał, że powołana wyżej ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy można uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej. Nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem konkretnego urządzenia. Kwestia ta została wyjaśniona dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK4-7/00, w której stwierdzono, że użyty w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.
Z akt sprawy wynika, że wybudowano sieć wodociągową przy ul. Orlej - w całości sfinansowaną ze środków Gminy - która umożliwiła indywidualnym inwestorom bezpośrednie podłączenie swoich nieruchomości do tej sieci, mimo iż nie wykonano przykanalików do poszczególnych nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, a więc nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. Powyższa linia interpretacyjna znalazła potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1506/00, LEX nr 81968, wyrażono pogląd, że "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.", zaś w wyroku z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1690/00, LEX nr 82814 wskazano, że "Sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie nie stanowi naruszenia prawa, tym bardziej rażącego i nie wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z kolei w wyroku z dnia 26 maja 2003 r. III SA 2347/01 (LEX nr 158821) wskazano, że "o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu - przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco"
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., reprezentowana przez adwokata i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 8 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej a co najmniej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741, (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.).
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym wynagrodzenia adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, iż Zarząd Miasta i Gminy Podkowa Leśna wbrew uchwale składu pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 roku sygn. akt OPK 4/00 ustalił opłatę adiacencką pomimo, że na jej nieruchomości nie zostały wybudowane niezbędne przyłącza umożliwiające podłączenie się do znajdującej się na ulicy sieci wodnokanalizacyjnej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzję tę utrzymało w mocy, a następnie odmówiło stwierdzenia jej nieważności.
Tymczasem po opublikowaniu w/w uchwały NSA mieszkańcy Podkowy Leśnej którym została wymierzona opłata adiacencka wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o uchylenie decyzji Zarządu Miasta i Gminy ustalającej jej wysokość. W większości przypadków Kolegium uchylało zaskarżone decyzje, zaś w przypadku skarżącej w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.
W związku z powyższym skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował ocenę organu, iż w tej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, Zdaniem skarżącej naruszono wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę praworządności i zasadę budowania zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie skarżącej pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, której jest adresatem w sytuacji, gdy analogiczne decyzje w stosunku do jej sąsiadów zostały z tego obrotu wyeliminowane, jest rażąco niesprawiedliwe, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, nie da się pogodzić z zasadą praworządności, pogłębia nieufność obywateli wobec organów państwa, i w demokratycznym państwie prawa jakim w świetle konstytucji jest Rzeczypospolita Polska jest niedopuszczalne. Tym bardziej, że od daty wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały upłynęło 8 lat, zaprezentowany w niej pogląd został utrwalony i jest podzielany przez przedstawicieli zarówno doktryny jak i judykatury.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z porządkiem konstytucyjnym, obowiązki o charakterze fiskalnym mogą być nakładane na obywateli tylko i wyłącznie w drodze ustawy zakreślającej precyzyjnie moment powstania zobowiązania. Dawał temu wyraz wielokrotnie w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej jest obowiązkiem fiskalnym płaconym na rzecz Gminy. Dlatego też stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprecyzyjność art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem konkretnego urządzenia powoduje, że decyzja której stwierdzenia nieważności odmówiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie została wydana bez podstawy prawnej albo co najmniej z rażącym jego naruszeniem. W demokratycznym państwie prawnym nie można bowiem nakładać na obywateli obowiązków fiskalnych na podstawie przepisów nie wskazujących jednoznacznie na zdarzenie faktyczne powodujące jego powstanie. Zdaniem skarżącej, decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga spełnia przesłanki objęte dyspozycją art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z dnia 12 września 2002 r. Nr 153, poz. 1270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Wskazać należy, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lipca 2008 r. nr KOA/1357/Go/08 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzja ta wydana była w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, w której organ badał jedynie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K. p. a. Z tych względów Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował prawo materialne jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - rażącego naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga zatem pojęcie "rażącego naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W orzecznictwie administracyjnym przeważa pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10), jak również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).
Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa materialnego, do którego należy zaliczyć zastosowanie normy prawnej do stanu hipotetycznego niezapisanego w tej normie prawnej. Art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi zostać zatem stosowany z normą prawa materialnego, która była podstawą wydania decyzji administracyjnej.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż podstawą wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda skarżąca był art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na jego nieprecyzyjność był on różnie interpretowany. W uchwale pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000r. OPK 4-7/00, ONSA 2000/4/143, wyrażono pogląd, że zwrot " po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza – w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Wykładnia ta jest wprawdzie odmienna od wykładni dokonanej w decyzji dotyczącej skarżącej, jednakże niejednolitość interpretacyjna tego przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sprzeczność wykładni nie jest bowiem tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Mając na względzie utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pogląd, że nie stanowi naruszenie prawa sprzeczność decyzji z poglądem wyrażonym w wyroku w innej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt. I SA 1690/00), wskazać należy, iż zarzut rażącego naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości, nie zaś z rozbieżności w wykładni przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana wykładni art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może zatem być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, tj. uznania, że decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wydana została z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje bowiem, łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Jeżeli przepis prawa materialnego, który był podstawą wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, był przepisem nieprecyzyjnym, budzącym wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadmionistracyjnym, nie można stwierdzić oczywistości jego naruszenia. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa należy w tym wypadku uznać za nieuzasadniony.
Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., wskazać należy, że zawarta w powołanym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. "Z zasady wyrażonej w art. 8 powołanej ustawy wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności."(M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2005, wyd. II, str. 154). Zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, że decyzja w sprawie o ustalenia opłaty adiacenckiej nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z zastosowaniem odmiennej wykładni art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, determinuje ocenę w/w decyzji pod kątem naruszenie art. 8 K.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro wydana przez organ administracji publicznej decyzja była legalna to wyczerpała wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania. W związku z tym, spełnienie wymogu praworządności działania organów administracji publicznej, nie uzasadnia twierdzenia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 K.p.a. Zatem zarzut jego naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie.
Z przytoczonych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddaleniu.