I OSK 509/07

I OSK 509/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Łukaszewska - Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 829/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-20
Skarżony organ
Minister Transportu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 8
Obwieszczenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 stycznia 1952 r. o ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 829/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Infrastruktury zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. K.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 829/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 9 stycznia 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu, na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 3), nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] , [...] i [...], o powierzchni 383 m2, zapisanej w księdze wieczystej P. – Z. t. [...] wkl. [...] Sądu Powiatowego w Poznaniu (art. matr. 38, działka nr [...]). stanowiącej własność J. J. K.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu wystąpili spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości A. K. i M. K. W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] września 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa polegającym na rażącym naruszeniu art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z treścią powołanego przepisu wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W rozpoznawanej sprawie, Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. w piśmie z dnia 30 listopada 1953 r. skierowanym do J. K. wyraziła co prawda gotowość zawarcia umowy kupna przedmiotowej nieruchomości, jednakże za cenę, która dopiero zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Brak wskazania konkretnej ceny spowodował, w ocenie Ministra, że wezwanie dokonane w trybie art. 8 powołanego dekretu nie mogło być skuteczne, a nadto wniosek wywłaszczeniowy (z dnia 9 stycznia 1954 r.) złożony został przed upływem terminu na zawarcie umowy, wskazanego w wezwaniu z dnia 30 listopada 1953 r. Tym samym doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu. Organ nadzorczy ograniczył swoje rozstrzygnięcie tylko do stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Nadzorczej w Poznaniu z dnia [...] września 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa w postaci nabycia przez osoby trzecie lokali mieszkalnych w budynku wybudowanym na wywłaszczonej nieruchomości wraz z udziałami we własności gruntu oraz ujawnienia nabytych praw w księdze wieczystej.
Na skutek wniosku Prezydenta Miasta Poznania o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu i Budownictwa powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2006 r. nr uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] września 1954 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ wziął pod uwagę, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M. P. Nr A-89, poz. 1084) wezwanie skierowane do właściciela powinno zawierać wyrażenie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych gotowości zawarcia umowy kupna za cenę, która zostanie określona zgodnie z zasadami art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy, na warunkach ustalonych przez tę władzę. W świetle powyższego Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. nie miała obowiązku, na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zaproponowania właścicielowi nieruchomości konkretnie ustalonej ceny, zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Organ podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że kwestionowane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1954 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 powołanego dekretu oraz że zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] października 2005 r. błędnie zatem uznał, że orzeczenie o wywłaszczeniu jest dotknięte wadą polegającą na rażącym naruszeniu art. 8 dekretu.
Od decyzji ostatecznej Ministra Transportu i Budownictwa M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił błędną ocenę przez organ nadzoru normatywnych warunków art. 8 dekretu interpretując je contra legem. Zdaniem skarżącego, przepis ten jednoznacznie nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania właścicielowi, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zbycia nieruchomości za cenę konkretnie określoną i zatwierdzoną przez wojewódzką radę narodową, a ustaloną zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 28 dekretu. Niedopełnienie tego warunku stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 925/00. Ponadto równocześnie z podaniem ceny powinny zostać ustalone warunki jej zapłaty, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 dekretu. Skoro odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy sprzedaży miała uzasadniać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, to właściciel musiał dokładnie wiedzieć, jakiej treści umowę proponuje mu się zawrzeć. Wobec tego, że w wezwaniu skierowanym do J. K. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. nie wskazała ceny konkretnie określonej i zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, to wezwanie to było wadliwe i prawnie bezskuteczne. Stąd upływ 15-dniowego terminu wskazanego w wezwaniu do zawarcia umowy nie mógł uprawniać Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
Minister Transportu i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 829/06 wskazał w jego uzasadnieniu, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 kpa. Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, iż zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydane w trybie art. 5 dekretu, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej do realizacji planu do odstąpienia mu nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, przez wykonawcę i zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego, iż przepis ten nakładał na Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w P. obowiązek zaproponowania właścicielowi nieruchomości, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ceny konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową. Niespełnienie zaś tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 13 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 925/00, publ. Lex nr 81999, z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 220/00, OSP 2002/1/12).
W ocenie Sądu, skarżący zasadnie podniósł, iż wezwanie tego rodzaju należy traktować jako wezwanie do sprzedaży wymuszonej, gdyż właściciel, który nie zgodzi się na sprzedaż, musi liczyć z jej wywłaszczeniem. Nie można zatem twierdzić, że wola sprzedaży jest w pełni nieograniczona, chodzi tu bowiem o sprzedaż zastępującą wywłaszczenie. Skoro odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy ma uzasadniać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, właściciel musi wiedzieć, jaką dokładnie umowę proponuje mu się zawrzeć tj. musi on mieć świadomość, jaką propozycję zaakceptuje lub odrzuca. W świetle przepisów dekretu administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań wraz z uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa, muszą być interpretowane literalnie z zakazem domniemań ograniczających właściciela poddawanego przymusowemu zbyciu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych, tj. w ścisłym związku z przepisami prawa, a ponadto muszą się mieścić w granicach prawa.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Budownictwa, reprezentowany przez pełnomocnika.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia:
1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § § 1, 2 i 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M. P. Nr A-89, poz. 1084) poprzez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa było wezwanie do odstąpienia nieruchomości jedynie ze wskazaniem podstaw dla ustalenia ceny;
2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej,
- art. 133 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., winno zawierać dokładnie ustaloną cenę, gdyż właściciel musiał wiedzieć, jaką dokładnie umowę proponuje mu się zawrzeć. Zgodnie z art. 8 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a w przypadku wezwań składanych do dnia 31 stycznia 1952 r. zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Minister Budownictwa zauważył, że akty wykonawcze do przedmiotowego dekretu zostały wydane znacznie później niż sam dekret, a zatem jego regulacje pozostawały w znacznej mierze martwe, gdyż samo wywłaszczenie mogło rozpocząć się dopiero po skutecznym wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości. W sytuacji, gdy konieczne było podanie dokładnej ceny, w braku rozporządzenia wykonawczego określającego zasady ustalania wyceny nieruchomości, niemożliwym byłoby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Tak więc odesłanie w art. 8 dekretu do art. 28 musiało być traktowane jedynie jako zasada do ustalenia ewentualnej ceny w sytuacji zgody właściciela na odstąpienie nieruchomości. Samo zaś wezwanie nie było ofertą w rozumieniu prawa cywilnego, lecz raczej zaproszeniem do rokowań. Minister podkreślił dodatkowo, że zarządzeniami Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (które ulegały zmianie) zostały ustalone wzory wezwań do stosowania przez wykonawców narodowych planów gospodarczych, w których również znajdowało się jedynie ogólne odesłanie do art. 28 dekretu, a nie puste pole do wypełnienia określoną kwotą. Zastosowanie się przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do powyższego wzorca nie mogło być odrzucone przez organ. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie bez znaczenia jest także, iż w czasie obowiązywania dekretu z 26 kwietnia 1949 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań, który w art. 296 § 1 umożliwiał określenie ceny poprzez wskazanie jedynie podstaw do jej ustalenia. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że dekret umożliwiał dokonywanie zbiorowych wezwań w drodze obwieszczeń, które mogły być skierowane również do adresata nieznanego z miejsca pobytu. Wezwanie do dokonania czynności sprzedaży umożliwiało jedynie ugodowe załatwienie sprawy. Brak zgody właściciela miał zatem znaczenie w zakresie sprzeciwu co do zasadności samego przejęcia nieruchomości, niż w zakresie kwestionowania wysokości ceny. Dopiero zgoda właściciela na odstąpienie nieruchomości mogła uruchamiać procedurę ustalania ceny, natomiast wezwanie miało na celu uproszczenie i przyśpieszenie postępowania mającego zmierzającego do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepis art. 8 dekretu skierowany był, zdaniem Ministra Budownictwa, do wnioskodawcy wywłaszczenia, a nie do organu, którego zadaniem było tylko sprawdzenie, czy wymóg wezwania został spełniony przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie. W świetle powyższego nie może być uznane za rażące naruszenia prawa wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie w jego następstwie orzeczenia o wywłaszczeniu w sytuacji zastosowania się do obowiązujących zasad.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na tle przedstawionych wywodów, skutkować będzie niepewnością organów orzekających w podobnych sprawach co do sposobu oceny przedstawionego zagadnienia, przy istniejących wątpliwościach, jakie na tle wykładni art. 8 ust. 1 dekretu pojawiły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Uzasadniając zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej podniesiono, iż w świetle przedstawionych powyżej wywodów dokonana przez Sąd I instancji błędna ocena prawna, bez odniesienia się do przyczyn zmiany stanowiska organu, w sytuacji braku innych jeszcze przesłanek nieważności, skutkować będzie niemożliwością wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ, który nie będzie mógł dokonać odmiennych ustaleń, a ponadto prowadzi do wniosku że Sąd I instancji nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, obowiązujących wówczas przepisów, zebranych dokumentów oraz uzasadnionych twierdzeń organu, a tym samym został naruszony art. 133 § 1 P.p.s.a. Błędna wykładnia art. 8 dekretu, przy braku kwestionowania przez Sąd innych ustaleń organu, będzie nieprawidłowo determinować rozstrzygnięcie organu administracji w powyższej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie w całości można się zgodzić z podniesionymi w niej zarzutami oraz argumentacją przytoczoną na ich uzasadnienie.
Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej ceny nieruchomości, czy też wystarczało jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, a także - czy poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu należy uznać za rażące naruszenie prawa.
Skarga kasacyjna zarzuca błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z § § 1, 2 i 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. powiązaniu z niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, błędna wykładnia powołanych przepisów oraz ich niewłaściwe zastosowanie polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., winno zawierać dokładnie ustaloną cenę, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej i że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa było wezwanie do odstąpienia nieruchomości jedynie ze wskazaniem art. 28 dekretu jako podstawy do ustalenia ceny.
Tak skonstruowany zarzut zasługuje na uwzględnienie jedynie w części odnoszącej się do oceny przez Sąd I instancji skutków wadliwego zastosowania art. 8 dekretu, tj. uznania, że spełniało to przesłankę nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Natomiast zarzut błędnej wykładni art. 8 nie daje się obronić w świetle uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, której tezy brzmią następująco:
"1. W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
2. Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.".
Wyjaśniając rozumienie art. 8 ust. 1 dekretu uchwała stwierdza, że wykładnia gramatyczna tego przepisu wprost wskazuje, że nakładał on na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania właścicielowi nieruchomości, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej ceny nieruchomości. Przemawia za tym już choćby fakt, że stosownie do brzmienia tego przepisu, cena musiała być zatwierdzona przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, który to organ był równocześnie zobligowany do ustalenia warunków jej zapłaty. Uchwała zwraca uwagę, że przepis art. 8 dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do regulacji zawartych w zarządzeniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które miały charakter procesowy określający tryb postępowania w kwestiach objętych regulacją powyższego przepisu i postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234 ze zm.), zastąpionego później rozporządzeniem z dnia 28 listopada 1952 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 339 z późn. zm.), które określały wskaźniki dla ustalenia wartości nabywanych nieruchomości. Na podstawie wzoru formularzy wezwań, z samego faktu braku pustego pola we wzorze, przy braku jednoznacznego uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, nie można wyprowadzać takiej interpretacji omawianego przepisu dekretu, która byłaby sprzeczna z jego gramatycznym rozumieniem.
Taka wykładnia analizowanej normy znajduje też swoje uzasadnienie w wykładni systemowej. Jak wskazuje uchwała, wezwanie, o jakim mowa w art. 8 ust. 1, stanowiło ofertę w rozumieniu art. 57 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311), istotnym zaś elementem oferty była w tym przypadku cena lub wskazana nieruchomość zamienna. Do określenia ceny w rozumieniu art. 8 dekretu nie mógł mieć jednak zastosowania art. 296 § 1 Kodeksu zobowiązań, który dopuszczał określenie ceny poprzez wskazanie podstaw do jej ustalenia. Dotyczyło to bowiem tylko sytuacji, gdy istniały podstawy pozwalające na ustalenie ceny w sposób całkowicie jednoznaczny przy zgodnej woli stron co do sprzedaży. Takich podstaw nie zawierały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Uwzględnić też trzeba fakt, że rozporządzenie wydane zostało w terminie późniejszym niż dekret, chociaż weszło w życie z mocą wsteczną. Nie można więc było wymagać od właściciela, aby zaakceptował wezwanie do odstąpienia nieruchomości za cenę, którą określi się według zasad wskazanych w art. 28 dekretu, zwłaszcza w sytuacji gdy rozporządzenie przewidziane w art. 28 nie zostało jeszcze wydane.
W świetle powyższych wywodów, jak stwierdza uchwała, należy przyjąć, że przepis art. 8 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości.
Wobec przedstawionego w uchwale stanowiska za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, bowiem w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął rozumienie tego przepisu zgodne z wykładnią zaprezentowaną w omawianej uchwale.
Inaczej ma się sprawa z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 1 dekretu w aspekcie oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1954 r. z punktu widzenia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odwołując się ponownie do ustaleń omawianej uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. przyjąć należy, że poprzestanie w wezwaniu, o jakim mowa w art. 8 ust. 1, na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi samo przez się, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano w uchwale, powołując się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w judykaturze przeważa pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z przepisem wyraźnym i niebudzącym wątpliwości. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, w warunkach rozbieżności w wykładni prawa, błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną rozstrzygnięcia, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Jak wskazuje praktyka orzecznicza, przepis art. 8 ust. 1 dekretu co do obowiązku wskazania ceny nieruchomości w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości był interpretowany różnie i to co do jego treści jak i konsekwencji przyjęcia określonej jego wykładni. Nie można zatem twierdzić, iż stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny.
Należy też wziąć pod uwagę, że w przepisach dekretu nie ma unormowań, które wskazywałyby bezpośrednio na negatywne skutki niedopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1. W odróżnieniu od późniejszych uregulowań (ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 z późn. zm.), ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), czy ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), w których obowiązek wskazania właścicielowi konkretnie określonej ceny został sformułowany w sposób jednoznaczny, dekret nie zawierał unormowań, które wskazywałyby na negatywne materialne skutki niedopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1. Niedochowanie obowiązku podjęcia rokowań z właścicielem nieruchomości w powołanych ustawach uzasadnia ocenę, że wszczęte mimo to postępowanie wywłaszczeniowe jest dotknięte wadą nieważności. Tego wyraźnego rygoru prawnego nie znajdujemy w przepisach dekretu w sytuacji niezastosowania się przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do wynikającego z art. 8 ust. 1 dekretu obowiązku wezwania właściciela do zawarcia umowy zbycia nieruchomości za konkretnie określoną cenę. Trzeba mieć przy tym na względzie, że czym innym jest zaniechanie przeprowadzenia rokowań, a czym innym wadliwe przeprowadzenie rokowań polegające na zaproponowaniu właścicielowi wadliwie wyliczonej konkretnej ceny albo poprzez wskazanie jedynie podstaw do ustalenia konkretnej ceny. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania ustaleń, w kontekście innych przepisów, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Nie można z góry przyjąć, że stwierdzenie naruszenia jakiegokolwiek przepisu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Konieczne jest wzięcie pod uwagę, jaką funkcję w rozpoznawanej sprawie pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej danej sprawy.
Konkludując uchwała stwierdza, że okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych był obowiązany na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, to poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 tego dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego powodu, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie ma na względzie, że uchwała została podjęta w innej sprawie i z mocy art. 187 § 2 P.p.s.a. jest bezwzględnie wiążąca przy rozstrzyganiu tamtej sprawy, to jednak z uwagi na analogię zagadnienia prawnego stanowiącego istotę niniejszej sprawy, mając na uwadze spójność orzecznictwa uznał, że wykładnia prawa i ocena prawna przyjęta w uchwale powinna znaleźć zastosowanie przy rozpoznaniu zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej.
Za zasadny Sąd uznał zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania za trafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek przyjęcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej w zakresie stopnia naruszenia prawa poprzez uznanie, że wadliwe określenie ceny w wezwaniu właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wystarczająco uzasadnia pogląd, iż decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.
Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.
Na marginesie należy zauważyć, że treść uzasadnienia powyższego zarzutu w zakresie odnoszącym się do art. 153 P.p.s.a. została sformułowana przy założeniu, iż doszło do związania organu administracji wyrokiem obarczonym wadą polegającą na błędnej ocenie prawnej sprawy. Takie założenie w chwili składania skargi kasacyjnej jest nieuprawnione, nie bierze bowiem pod uwagę, że związanie,
o jakim mowa w art. 153 P.p.s.a., dotyczy orzeczeń prawomocnych. O tym, czy Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, zadecyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Konstruowanie zatem podstawy skargi kasacyjnej w oparciu o własne przekonanie kasatora o wydaniu zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa, jest co najmniej bezskuteczne, a tym samym całkowicie chybione.
Za chybiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a to z tego powodu, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji powziął w wyniku wyczerpującej analizy akt sprawy, o czym świadczy obszerny i wyczerpujący wywód uzasadnienia wyroku.
Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.