I OSK 507/22

I OSK 507/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
III SA/Po 632/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-11-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 276
art. 22 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 632/21 w sprawie ze skargi M.D. i A.D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2021 r. nr GK-III.7221.68.2020.5 w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 632/21, oddalił skargę M.D. i A.D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2021 r., nr GK-III.7221.68.2020.5, w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji ewidencji gruntów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący M.D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- naruszenie art. 22 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.; dalej: "p.g.k."), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu wystąpiły przesłanki uprawniające organ I instancji do wydania decyzji o nałożeniu na skarżących obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej.
- naruszenie art. 21 ust. 2 p.g.k. w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, iż decyzja organu I instancji została wydana bez wcześniejszego zasięgnięcia informacji od organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz innych organów administracji publicznej, podczas gdy taki obowiązek został nałożony na organy właściwe do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji nałożono na odwołujących się obowiązek bez wyczerpania dostępnych możliwości technicznych i prawnych do realizacji zadań organów administracji publicznej.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, iż zasadność przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy wydaniu decyzji, nie została skarżącym wyjaśniona. W szczególności zarzuca się zaniechanie przeprowadzenia rzetelnej analizy uzasadnienia decyzji organu I instancji, którego treść ograniczyła się de facto do stwierdzenia rzekomego braku możliwości uzyskania niezbędnych danych w inny sposób niż obciążenie odwołujących się obowiązkiem ich opracowania, bez wskazania czynności podjętych przez organ I instancji w celu uzyskania tych danych, a także bez przeprowadzenia procesu subsumpcji.
- naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązkowi działania na podstawie przepisów prawa, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej analizy decyzji organu II instancji. Rozstrzygnięciu temu zarzuca się dowolność i arbitralność, a treść nie pozwala przyjąć, iż decyzja organu II instancji była wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego oceny, znajdującej wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zarzuca się również niewskazanie, jakie czynności zostały podjęte przez organ I instancji w celu aktualizacji bazy danych.
- naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, iż organ II instancji przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił tego, że Starosta O., prowadząc sporne postępowanie, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W szczególności wskazuje się na brak woli skorzystania z innych niż dokumentacja skarżących danych potrzebnych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skarżący zarzuca także naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, iż postępowanie prowadzone przez organ I instancji naruszało obowiązek procedowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.
- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i w konsekwencji niedostrzeżenie zaniechania przez organ II instancji wyczerpującej analizy postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji. W szczególności wskazuje się na niewywiązanie się organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a co za tym idzie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym poprzez zwrócenie się do innych właściwych podmiotów mających niezbędne dane potrzebne do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, iż decyzja organu I instancji została wydana jeszcze przed zapewnieniem skarżącym obiektywnej możliwości zajęcia stanowiska, a w konsekwencji – pozbawiono strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Nadto, uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.
- naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi z dnia 4 marca 2021 r. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia 4 listopada 2020 r., znak: GN.6622.68.2020, nakładającą na A.D. i M.D. (dalej zwanych "skarżącymi") obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów dla nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o numerach A, B, C, D i E, położonych w G., gmina O.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie skarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości, a tym samym uchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Ewentualnie, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wnoszono o uchylenie skarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wyłącznie w przypadku uznania przez Sąd, że w warunkach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania – wnoszono o uchylenie skarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w części, a tym samym uchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia 4 listopada 2020 r. w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania sprawy.
Pismem z dnia 20 marca 2023 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2021, poz. 1990 t.j. z dnia 2021.11.03 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji o nałożeniu zobowiązania na skarżącego do opracowania i dostarczenia dokumentacji geodezyjnej w celu aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy organ I instancji winien samodzielnie wykonać ten obowiązek. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższy zakres kontroli, należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wraz z upływem terminu wskazanego w art. 177 § 1 p.p.s.a., strona traci prawo do rozszerzania podstaw kasacyjnych. Wobec powyższego, przedstawienie dodatkowych zarzutów w piśmie z dnia 20 marca 2023 r. – a więc po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej – należało uznać za niedopuszczalne i pozostawić poza zakresem merytorycznej oceny Sądu.
Dokonując oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej z dnia 7 lutego 2022 r., należało uwzględnić pełen kontekst rozpatrywanej sprawy. Jak wynika z akt, działania administracji publicznej dotyczące doprowadzenia do zgodności zapisów ewidencji gruntów ze stanem faktycznym, w odniesieniu do działek położonych w G., należących - jak wynika z akt - do A.D. i M.D., trwają od 2014 r. Wówczas Burmistrz O. zwrócił się do Starosty Powiatowego w O., wskazując na konieczność podjęcia działań aktualizacyjnych w związku z działaniami organu podatkowego zmierzającymi do ustalenia zobowiązania podatkowego. Zwrócono wówczas uwagę na potrzebę sprawdzenia klasyfikacji działek, gdyż prowadzona jest na nich działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny ze złoża kruszywa. W związku z pismem Burmistrza O. z dnia 6 maja 2014 r. Starostwo Powiatowe w O. zwróciło się do A.D. i M.D. z informacją, że w związku z rozpoczętą eksploatacją złoża kruszywa naturalnego, obejmującego działki nr C, D i F, położone w G., wraz z chwilą rozpoczęcia innego użytkowania niż rolne, powstał obowiązek złożenia wniosku (w terminie 30 dni) wraz ze stosownymi dokumentami, w celu dokonania zmian w ewidencji gruntów. Wezwanie do złożenia dokumentów w terminie 14 dni zostało ponowione w lipcu 2014 r., pod rygorem zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 5 p.g.k. A.D. i M.D. poinformowali, iż stosowne dokumenty zostaną przez nich złożone do 15 października 2014 r., jednakże tak się nie stało. Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. ponownie wezwano do złożenia dokumentów. Wobec braku reakcji, 30 września 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w celu zmiany danych objętych tą ewidencją w odniesieniu do działek nr A, B, C, D i E.
W tak przedstawiających się okolicznościach faktycznych skarżący kasacyjnie formułuje zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego, w jego ocenie, zastosowania przesłanek nakładających obowiązek sporządzenia dokumentacji geodezyjnej na skarżących. Dokonując oceny zasadności stawianego zarzutu i jego uzasadnienia, w kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy, należało wziąć pod uwagę, że decyzję o zobowiązaniu do przedłożenia dokumentów lub udzielenia informacji starosta może wydać wyłącznie wtedy, gdy uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób. Mając na uwadze pełen kontekst sprawy, nie sposób nie zauważyć, że nałożony na M.D. i A.D. obowiązek, stanowi konsekwencję ich świadomych zaniechań. Dlatego też, zważywszy na okoliczności sprawy, przedstawione przez skarżącego argumenty, nie są trafne. Nałożony zaskarżonymi decyzjami obowiązek, stanowi bezpośrednią konsekwencję wieloletniego uchylania się od realizacji niekwestionowanych w istocie przez samego skarżącego obowiązków. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłaby taka interpretacja znajdujących w sprawie przepisów, zgodnie z którą osoby uchylające się od realizacji ciążących na nich ustawowych obowiązków, ze swoich zaniedbań mogłyby wywodzić skutki korzystne dla siebie. W istocie, na takim właśnie założeniu oparte jest stanowisko skarżącego, który niekwestionując ciążącego na nim obowiązku, wobec braku dobrowolnej jego realizacji, formułuje zarzut naruszenia prawa przez organy. Przekonanie o zasadności swojego stanowiska skarżący opiera na formalistycznej interpretacji znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów. Jakkolwiek, postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, to jednocześnie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący przystąpił do działalności wydobywczej na gruntach rolnych, fakt ten został przez niego przyznany, a on sam był świadom ciążących na nim obowiązków aktualizacyjnych i niekwestionując ich od wielu lat skutecznie unika ich wykonania. W świetle ustaleń sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący nie kwestionuje ciążącego na nim obowiązku zgłoszenia staroście w terminie 30 dni zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 22 ust. 2 p.g.k.), ani że doszło do zmian danych objętych ewidencją, gdyż prowadzona była eksploatacja złoża kruszywa. W tym szczególnym przypadku, brak realizacji ciążącego na skarżącym obowiązku dostarczenia dokumentów w wyznaczonym terminie jest więc okolicznością niewątpliwą, powodującą, że ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 22 ust. 3 p.g.k. "uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób". Skarżący unikając realizacji ciążących na nim ustawowych obowiązków spowodował, że niezbędne do aktualizacji dane nie zostały ujawnione w sposób prawem wymagany (art. 22 ust. 2 p.g.k.). Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, pomija natomiast, że celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Sąd nie kwestionuje, że co do zasady przepis art. 22 ust. 3 p.g.k., który stanowi o obowiązku dostarczenia opracowania dokumentacji geodezyjnej na żądanie starosty odnosi się – w powiązaniu z art. 22 ust. 2 ustawy – do osób wymienionych w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, czyli między innymi właścicieli gruntu, tylko wtedy, gdy to oni zgłaszają staroście zmiany danych objętych ewidencją (tak między innymi w wyroku NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 564/08), czyli zmiany dokonywane są na wniosek właścicieli gruntu. Nie można jednak nie widzieć, że w okolicznościach badanej sprawy zmiany dokonywane zostały na skutek intencjonalnych działań właścicieli gruntu i zarówno same zmiany jak i związane z nimi obowiązki są przez nich niekwestionowane.
Nietrafnie w tej sytuacji skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 22 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.
Również bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 p.g.k. w zw. z art. 7b k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ (Starosta) pozyskał niezbędne informacje na temat prowadzonej działalności na spornych działkach od Burmistrza O. Skarżący nie wskazali, jakie jeszcze organy i w jakim zakresie mogłyby dostarczyć danych zapobiegających konieczności wydania decyzji nakładającej obowiązek. Konieczność wydania decyzji wynikała bowiem ze świadomego zaniechania skarżących w zakresie realizacji obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 p.g.k.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania również nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności, decyzje obu instancji zawierają uzasadnienia wskazujące podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz wyjaśniające, w jakim zakresie doszło do niespełnienia przesłanek aktualizacji ewidencji bez udziału skarżących (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. jest nieuzasadniony, gdyż organy działały w granicach i na podstawie przepisów ustawy.
Z kolei przepis art. 7 k.p.a. i przepis art. 77 § 1 k.p.a. ustanawiają obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i oceny dowodów. W realiach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, aby ten obowiązek został naruszony. Skarżący mieli wielokrotnie możliwość złożenia odpowiednich dokumentów, a okoliczności faktyczne związane z prowadzoną na nieruchomości działalnością nie są kwestionowane. Brak więc podstaw do stwierdzenia uchybienia przez organy wymienionym zasadom.
W odniesieniu do art. 10 § 1 k.p.a., zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została dochowana, gdyż skarżący mieli możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia swoich wniosków. Z prawa tego nie skorzystali przed organem I instancji, natomiast w pełni przedstawili stanowisko na etapie postępowania odwoławczego.
Zarzut naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. jest również nietrafny, ponieważ nie można uznać, aby działania organów, podjęte wskutek wieloletnich zaniechań skarżących, godziły w zasadę zaufania do organów państwa.
Podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ w rozpatrywanym przypadku wykazany nie został.
Wobec bezzasadności zarzutów merytorycznych i proceduralnych niezasadny pozostaje też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.