I OSK 502/10

I OSK 502/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Stopczyński
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Lu 586/09 - Wyrok WSA w Lublinie z 2009-12-03
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183, 174 pkt 1 i 2, 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
art. 18, 41 ust. 2 pkt 2
ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 586/09 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 586/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę Wojewody Lubelskiego stwierdził nieważność (...) zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) oraz w pozostałej części skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Lubelski w skardze z dnia 28 listopada 2008 r., uzupełnionej w dniu 20 lutego 2009 r., domagał się stwierdzenia nieważności (...) uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia (...) czerwca 2008 r. Nr (...) w sprawie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony lub oznaczony dłuższy niż 3 lata, zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość. Ponadto Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności samej nazwy powyższej uchwały w części "zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość".
Wojewoda podkreślił, że stosownie do treści art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) do wyłącznej właściwości sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała sejmiku jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku. Zatem sejmik, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu jest upoważniony do ustalania zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości, ale tylko wówczas, gdy czas trwania stosunku prawnego wynikającego z umowy ma być dłuższy niż trzy lata, nie obejmuje więc umów zawieranych na czas krótszy (do 3 lat włącznie). W innych, niewymienionych w powołanym przepisie sprawach, decyzje gospodarcze może podejmować samodzielnie organ wykonawczy, w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem. Umowy najmu i dzierżawy zawarte na okres 3 lat, dotyczą załatwiania bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia, czyli gospodarowania mieniem. Zarząd Województwa może zatem samodzielnie decydować o zawieraniu takich umów na okres nieprzekraczający 3 lat.
Zdaniem wojewody gospodarowanie mieniem województwa, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji sejmiku jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez sejmik do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki województwa. Sejmik nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez sejmik, jeżeli ustawa takich uprawnień sejmikowi nie przyznaje. Na gruncie powołanych wyżej przepisów, kompetencje sejmiku nie obejmują prawa do decydowania o trybie zawierania umów na okres do 3 lat. Kwestia zatem, czy takie umowy będą zawierane w drodze przetargu, czy w trybie bezprzetargowym należy do sfery wyłącznych uprawnień zarządu. Stąd też w przekonaniu wojewody w kompetencji organu stanowiącego nie mieści się określenie zasad zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat, bowiem przepis art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa jednoznacznie wskazuje, jakie umowy może obejmować akt prawa miejscowego. Nie budzi też wątpliwości, że zasady mogą stanowić jedynie o przypadkach zawierania takich umów na okres powyżej 3 lat. Wymienione na wstępie regulacje stanowią zatem nieuprawnioną ingerencję w przyznane ustawowo kompetencje organu wykonawczego województwa, określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy i wykraczają poza zakres upoważnienia sejmiku, określonego w art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa. Dokonując zatem analizy omawianego przepisu wojewoda stwierdził, że wynika z niego obowiązek wydania przez sejmik zasad dotyczących zarządu nieruchomościami, a więc aktu prawa miejscowego oraz obowiązek wydawania aktu prawa wewnętrznego, jakim jest uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Omawiany przepis nie stanowi uprawnienia do podjęcia generalnej zgody, stanowiącej zasadę, a tym samym aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów.
Według wojewody nie tylko wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, iż uchwała ta winna być aktem prawa wewnętrznego podejmowanym w każdym indywidualnym przypadku zawierania pomiędzy tymi samymi stronami kolejnej umowy, dotyczącej tej samej nieruchomości, po umowie zawartej na okres do trzech lat. Za powyższym stanowiskiem przemawia także wykładnia celowościowa wskazanego przepisu. Przepis art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa stanowi bowiem o uprawnieniu uchwalania przez sejmik zasad obrotu nieruchomościami, w tym ich wydzierżawiania i wynajmowania, ale tylko w przypadku okresu dłuższego niż trzy lata lub na czas nieokreślony. Stąd, na zasadzie tego przepisu, sejmik nie posiada uprawnień do stanowienia zasad co do wynajmu i wydzierżawiania nieruchomości na okresy krótsze niż trzy lata. W sytuacji natomiast, gdyby część drugą omawianego przepisu (uchwała sejmiku jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość), rozumieć tak, jak sugeruje się w wyjaśnieniach, a więc jako uprawnienie do stanowienia aktu generalnego (aktu prawa miejscowego) wyrażającego ogólną zgodę dla zarządu do zawierania kolejnych umów po umowach krótszych niż trzy lata, sejmik zostałby pozbawiony jakichkolwiek kompetencji władczych w tym zakresie – poza jego kontrolą mogłyby pozostać w efekcie kolejne umowy.
Bezpodstawnym jest, zdaniem organu nadzorczego, zaniechanie wydawania uchwał w indywidualnych sprawach i wydanie uchwały w formie aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającym skutki prawa powszechnie obowiązującego, albowiem skutkuje to zamianą ustawowo wyznaczonej kompetencji organu wykonawczego i uchwałodawczego województwa w zakresie wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości gminnych w sytuacji zawierania kolejnych umów po umowach zawartych wcześniej na okres do 3 lat.
Organ podkreślił, że treść przedmiotowej uchwały zwalniałaby sejmik od realizacji jego ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowywania majątku nieruchomego województwa, gdyż sejmik uchyla się od ustawowego obowiązku, co do indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku zawarcia kolejnej umowy najmu czy dzierżawy – pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczących tych samych nieruchomości – po umowach wcześniejszych zawartych na czas określony do lat trzech.
W ocenie wojewody sejmik jest władny określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy. Stąd też określenie tych zasad może dotyczyć wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony. Nie może zatem normować umów zawieranych na okres do 3 lat.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności (...) uchwały w brzmieniu: "oraz wojewódzkie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej jednostkami" oraz (...) organ nadzoru stwierdził, że nie ustanawiają one norm abstrakcyjnych i generalnych, powszechnie obowiązujących na obszarze województwa. Są to zatem akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące tylko wojewódzkich jednostek organizacyjnych, mające moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, a nie nieograniczonego kręgu adresatów i regulują kwestie związane z wykonywaniem określonych czynności w zakresie powierzonego im mienia. Nie wkraczają one w sferę praw i obowiązków mieszkańców województwa, normując określone zagadnienia wyłącznie w obrębie organizacji województwa. Adresatem tych regulacji uchwały nie jest społeczność województwa, bo wprost one do niej się nie odnoszą.
Dodatkową wadą prawną obciążony jest, według skarżącego, § 5 uchwały, w którym sejmik przyznał jednostkom organizacyjnym bez osobowości prawnej, zdolność prawną i zdolność sądową. Stroną w postępowaniach sądowych w odniesieniu do mienia jest województwo jako osoba prawna. Pełnomocnictwo może być udzielone przez zarząd kierownikom tych jednostek, stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, nie zaś jednostkom.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności (...) uchwały w części dotyczącej zwrotu "zbycie" skarżący dowodził, że według tego zapisu uchwały zbycie mienia (zatem także własności nieruchomości) może być dokonane w drodze umowy sporządzonej w formie pisemnej, podczas, gdy jedyną dopuszczalną formą w tym zakresie jest akt notarialny pod rygorem nieważności.
Jeśli chodzi (...) uchwały skarżący wnosił o stwierdzenie ich nieważności z powodu bezprawnej modyfikacji art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Według tego przepisu przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Zakres tego pojęcia nie obejmuje zrzeczenia się nieruchomości, albowiem czynność ta nie powoduje przeniesienia własności, zaś nieodpłatne przeniesienie własności to wymieniona w § 8 pkt 3 darowizna.
W odniesieniu do § 11 uchwały dotyczącego udzielania bonifikat z tytułu zbycia lokalu mieszkalnego wojewoda zaznaczył, że został on podjęty bez ustawowego upoważnienia i stanowi naruszenie przepisów art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa oraz art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie powszechnie obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest bowiem wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 ustawy, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 tej ustawy. Organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób.
Modyfikacji przepisów ustawowych dopatrzył się organ nadzoru także w (...) uchwały, według którego nieruchomości gruntowe oddane w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne (ust. 1); stawkę procentową pierwszej opłaty ustala się na 25% ceny nieruchomości gruntowej z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2); w uzasadnionych przypadkach Sejmik Województwa Lubelskiego może ustalić inną wysokość pierwszej opłaty rocznej z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste (ust. 3). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Zatem regulacja § 12 ust. 1 uchwały stanowi powtórzenie przywołanego wyżej przepisu ustawowego, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie. Jak wynika z powyższego, wyłączna kompetencja do ustalenia wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego przysługuje zarządowi województwa i należy do materii umownej. Sejmik przekroczył zatem swoje kompetencje i bezpośrednio wkroczył w ustawowe uprawnienia organu wykonawczego w zakresie kształtowania treści stosunku prawnego. Sejmik nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów województwa na stanowiące i wykonawcze. Kompetencje sejmiku w zakresie opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości obejmują wyłącznie podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe (art. 76 ust. 1 ustawy) oraz wyrażenie zgody na bonifikatę od pierwszej opłaty i opłat rocznych (art. 73 ust. 3 ustawy).
Przepis (...) uchwały pozostaje natomiast w sprzeczności z zasadą równego traktowania adresatów uchwały. Wobec wprowadzenia do uchwały § 12 ust. 3, upoważniającego sejmik do odstąpienia od uregulowań zawartych w uchwale (abstrahując od ich niezgodności z prawem) postanowienia uchwały zawarte w przepisach poprzedzających tracą moc zasad. Skoro bowiem uchwala określa pewne zasady gospodarowania mieniem na rzecz podmiotów uprawnionych, to wprowadzenie przepisu prowadzającego możliwość odstępstwa od nich – bez wprowadzenia jakichkolwiek warunków (poza nieostrym wyrażeniem "w uzasadnionych przypadkach") narusza prawo poprzez wprowadzenie dowolności w zakresie stosowania prawa, zaś akt prawny jako ustalający zasady gospodarowania czyni niezrozumiałym.
Według organu nadzoru należy stwierdzić nieważność także (...) uchwały stanowiącego, że "nieruchomości mogą być wydzierżawiane lub wynajmowane na okres dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4". Powołane w tych przepisach postanowienia uchwały pozostają zdaniem organu w sprzeczności z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu nadanym ustawą dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), ponieważ przewidują przypadki odstąpienia od trybu przetargowego nie wymienione w art. 37 ust. 2 ustawy.
W ocenie wojewody z wykładni gramatycznej przepisów art. 37 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że odpowiednia rada wyrazi, w drodze uchwały, zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Do odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest jednak odpowiednie zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje uwzględnić regulacje zawarte w ust. 2 i 3 powołanego artykułu, określającego przypadki drogi bezprzetargowej.
Odwołanie się w ust. 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje zatem, że do zawierania umów, o których mowa w tymże ustępie, na dłużej niż 3 lata, ust. 1 art. 37 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy, bowiem ust. 1 powołuje się na te ustępy. Przy czym przepisy ust. 2 i 3 będą miały odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ustępu 4 art. 37 ustawy. Oznacza to, że dzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej na czas dłuższy niż 3 lata jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy.
W konsekwencji, zdaniem wojewody, rozszerzenie ustawowego katalogu przypadków, w których sejmik władny jest do wyrażenia indywidualnej zgody na bezprzetargowy tryb zawierania umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony, narusza w sposób istotny art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 ustawy.
Z uwagi na powyższe zachodzi konieczność wyeliminowania z uchwały także postanowień (...) uchwały w brzmieniu "z zastrzeżeniem ust. 5 i § 15 ust. 5" oraz § 19 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 w brzmieniu "-4" uchwały, które zawierają odesłanie do wadliwych regulacji § 18 ust. 3 uchwały.
Wojewoda wnosił także o stwierdzenie nieważności (...) uchwały, w którym sejmik wskazał, jakie elementy należy uwzględnić w umowie najmu i dzierżawy. W jego ocenie stanowi to naruszenie art. 18 pkt 19 lit. a/ w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa.
Na gruncie art. 18 pkt 19 lit. a/ oraz 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa w ocenie wojewody kompetencje sejmiku nie obejmują kształtowania treści czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa. Działanie takie stanowi ingerencję w przyznane ustawowo kompetencje organu wykonawczego województwa, określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa i godzi w zasadę swobody umów, wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Stosownie do brzmienia powołanego przepisu strony zawierające umowy mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepisy uchwały muszą być zgodne z regulacjami Kodeksu cywilnego, dotyczącymi zawierania umów. Zasada swobody zawierania umów nie może być ograniczona przepisami prawa publicznego.
Według organu nadzoru bez podstawy prawnej, z istotnym przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa został przyjęty (...) zaskarżonej uchwały. Analiza przepisu art. 18 pkt 19 lit. a/ tej ustawy prowadzi do wniosku, że sejmik, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu jest upoważniony jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, takie jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie, przy czym przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej, hipoteki, użytkowania, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz hipoteki – art. 244 k.c.).
W innych, niewymienionych w powołanym przepisie sprawach, w tym w zakresie zawierania umów użyczenia, decyzje gospodarcze może podejmować samodzielnie organ wykonawczy, w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem. Zarząd województwa może zatem samodzielnie decydować o zawieraniu umów użyczenia, nawet wówczas, gdy "po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość". Zamieszczenie takiej regulacji w uchwale stanowi ingerencję w przyznane ustawowo kompetencje organu wykonawczego gminy, określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Lubelskiego wniósł o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w części dotyczącej (...) zaskarżonej przez Wojewodę Lubelskiego w części uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.
Sejmik zauważył, że zaskarżona uchwała została zmieniona w dniu (...) grudnia 2008 r. uchwałą Sejmiku Województwa Lubelskiego Nr (...) , na mocy której uchylono (...). W tej sytuacji postępowanie przed Sądem w powyższym zakresie stało się, zdaniem Sejmiku, bezprzedmiotowe w tej części, co oznacza, że sąd nie może orzec zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Za trafny Sąd pierwszej instancji uznał należy zarzut niezgodności § 18 ust.1 w brzmieniu "z zastrzeżeniem ust. (...) zaskarżonej uchwały z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podniósł, że art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza o obowiązku przetargu zarówno co do nieruchomości samorządowych, jak i skarbowych przy oddawaniu ich w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody wojewody, rady lub sejmiku.
Skoro zatem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg. Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest, zdaniem sądu, argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy prowadziłoby do rezultatu, iż w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Wspomniana uchwała, choć dotyczy rady gminy, to jednak dokując interpretacji art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma także zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Ponieważ sejmik wskazał przypadki w jakich możliwe jest zawieranie umów w trybie bezprzetargowym w przypadkach innych niż wskazane w tym przepisie, należało stwierdzić nieważność (...) uchwały we wskazanej części. To z kolei powoduje, że równie wadliwe są zapisy (...) jako odwołujące się do (...)zaskarżonej uchwały.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie jest uzasadniony wniosek sejmiku o umorzenie postępowania w części dotyczącej oceny zgodności z prawem (...) zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim zostały one uchylone lub zmienione uchwałą nr (...) Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2008 r. Nie można zgodzić się w poglądem skarżącej, iż uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji prawnych, sąd może stwierdzić nieważność uchwały, która została uprzednio przez uprawniony organ uchylona. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny słusznie uznał, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania przed sądem administracyjnym rozpatrującym skargę na tą uchwałę.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że treść art. 37 ust. 4 wspomnianej ustawy oraz powołane orzecznictwo dają uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności także (...) w brzmieniu "z zastrzeżeniem ust. 5" i (...) zaskarżonej uchwały, które, jak trafnie podnosi wojewoda stanowią naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie wspomniany przepis ustawy dotyczy zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata to z powołanego zapisu uchwały nie wynika, czy dotyczy on umów zawieranych do trzech lat czy czas ten przekraczających. Z treści pisma Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 12 marca 2009 r. wynika, że dotyczy on oddania w użytkowanie nieruchomości zarówno na czas oznaczony jak i na czas nieoznaczony. Oznacza to jednak, że wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba, że sejmik wyrazi, w drodze uchwały zgodę na odstąpienie od tego trybu, w każdym indywidualnym przypadku. Możliwość odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony możliwa jest jednak, jak już wskazano, wyłącznie w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy. Rację ma organ nadzoru twierdząc, że sejmik nie może wprowadzać ogólnych regulacji w tym zakresie, ani modyfikowania ustawowych przesłanek bezprzetargowego trybu zawierania umów.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie domaga się Wojewoda Lubelski stwierdzenia nieważności (...) zaskarżonej uchwały, jako podjętego bez ustawowego upoważnienia. Uzyskanie zgody na bonifikatę przy sprzedaży nieruchomości, w tym także lokalu mieszkalnego, możliwe jest wyłącznie w sytuacji ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3. Sąd pierwszej instancji zgodził się z poglądem wojewody, że art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) ustanawia domniemanie kompetencji organu wykonawczego, jakim jest zarząd województwa. Określona tym przepisem właściwość zarządu województwa w zakresie gospodarowania mieniem województwa nie wyklucza jednak dopuszczalności ustalania w drodze uchwały sejmiku województwa ogólnych, wiążących zarząd, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmowanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawie o samorządzie województwa. Stosownie do art. 18 ust. 1 lit. b/ powołanej ustawy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy stanowienie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, którym ustawa nadaje moc aktu prawa miejscowego. Pod pojęciem zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim rozumieć należy natomiast ogólne reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym, skonstruowane w sposób niewykluczający swobody indywidualnych podmiotów przy określaniu treści umów cywilnych. Stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym sejmik działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest zatem uprawniony z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa, określając ogólne zasady, jakie należy uwzględniać przy ich zawieraniu, chyba, że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość zarządu w tym zakresie. Nie stoi temu na przeszkodzie domniemanie kompetencji zarządu województwa wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy, skoro zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, a jak już wspomniano, opracowanie zasad gospodarowania mieniem województwa należy do wyłącznej kompetencji sejmiku i jest aktem prawa miejscowego. Stąd też w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można za uzasadniony uznać wniosek wojewody o stwierdzenie nieważności (...) uchwały, który wskazuje jedynie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy zawieraniu umów najmu i dzierżawy nieruchomości.
Ponadto organ nadzoru słusznie natomiast wniósł o stwierdzenie nieważności (...) uchwały, którym sejmik ustalił generalnie stawkę pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 25%.
Kompetencja w zakresie ustalenia zasad gospodarowania mieniem województwa nie może bowiem oznaczać uprawnienia do ustalania stawek opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w formie aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Zawarcie umowy użytkowania wieczystego stosownie do art. 234 k.c. w związku z art. 158 k.c., a także art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w formie aktu notarialnego. Wszelkie zatem kwestie dotyczące oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste podlegają regulacjom umownym. Zgodnie z art. 41 ustawy o samorządzie województwa to zarząd województwa jest organem właściwym do zawierania stosownej umowy. Ustalenie w sposób sztywny stałej stawki pierwszej opłaty w sposób oczywisty nie tylko krępuje swobodę organu wykonawczego w wykonywaniu swoich ustawowych uprawnień, ale może w konsekwencji doprowadzić do powstania znacznych utrudnień przy tego typu transakcjach. To bowiem organ wykonawczy dokonując konkretnej transakcji ma możliwość właściwej oceny wartości nieruchomości i dopasowania wysokość opłaty. W tej sytuacji, jak już wspomniano, sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Trafnie także wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Nieokreślone pojęcie "uzasadnionych przypadków" uzasadniających ustalenie wysokości pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jakim posługuje się ten przepis, wprowadza niepewność w obrocie i narusza prawo poprzez wprowadzenie dowolności w zakresie jego stosowania, zaś akt prawny jako ustalający zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim czyni niezrozumiałym, czego nie można aprobować. Uzasadnione jest także żądanie stwierdzenia nieważności § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Słusznie zauważył organ nadzoru, że kompetencje sejmiku w sprawach majątkowych województwa zamykają się w granicach art. 18 ust. 1 lit. b/ ustawy o samorządzie województwa, dotyczących czynności zwykłego zarządu mieniem wojewódzkim i art. 18 ust. 19 lit. a/ w zakresie czynności zakres ten przekraczający. Przepis ten jednak odnosi się jedynie do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Do czasu opracowania zasad o jakich mowa w tym przepisie zarząd może dokonywać tych czynności jedynie za zgodą sejmiku. Słusznie zatem zauważył wojewoda, że wspomniany przepis nie dotyczy oddawania nieruchomości w użyczenie, co oznacza, że zgodnie z ogólną kompetencją wynikającą z art. 41 ustawy o samorządzie województwa czynności w tym zakresie należą do zarządu województwa.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie ma natomiast podstaw do stwierdzania nieważności samego tytułu uchwały w części zawierającej sformułowanie "zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeśli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość -- oraz § 1 ust. 1 lit. c/ uchwały o tej samej treści. Treść art. 18 ust. 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa pozwala na przyjęcie, że sejmik jest kompetentny także do określenia zasad zawierania umów do trzech lat w warunkach w tym przepisie wskazanych. Nie ma uzasadnionych powodów, aby twierdzić, że uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości jest aktem prawa wewnętrznego, w przeciwieństwie do zasad gospodarowania mieniem województwa stanowiącym akt prawa miejscowego. Art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa wylicza jedynie przykładowe akty prawa miejscowego, do których stanowienia kompetentny jest sejmik województwa. Oznacza to, że rangę aktu prawa miejscowego mogą posiadać także uchwały podjęte przez sejmik w trybie art. 18 ust. 19 lit. a/, co oznacza, że zarówno zasady gospodarowania mieniem województwa jak i zasady zawierania kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat jeśli dotyczą tej samej nieruchomości, mogą zostać podjęte jedną uchwałą. Z powyższego powodu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności także (...)uchwały.
Słusznie zdaniem Sądu pierwszej instancji zauważa wojewoda, że umowy najmu i dzierżawy zawarte na okres do 3 lat, dotyczą załatwiania bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia, czyli gospodarowania mieniem. Zarząd województwa może zatem samodzielnie decydować o zawieraniu takich umów na okres nieprzekraczający 3 lat. Określona w art. 18 ust. 1 lit. b/ ustawy o samorządzie województwa kompetencja sejmiku do określenia zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim nie jest ograniczona wyłącznie do umów zawieranych na okres dłuższy niż 3 letnie. Przeciwnie, wyłączenie takich umów w art. 18 ust. 19 lit .a/ ustawy pozwala sądzić, że właśnie ogólne sformułowanie "zasady gospodarowania mieniem województwa", o jakich stanowi art. 18 ust. 1 lit. b/ dotyczą także umów dzierżawy lub najmu zawieranych na okres do 3 lat. Nie ma także podstaw do stwierdzenia nieważności (...) zaskarżonej uchwały. Pod pojęciem "zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim", które z mocy art. 18 ust. 1 lit. b/ ustawy o samorządzie województwa należą do wyłącznej kompetencji sejmiku, rozumieć należy ogólne reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem województwa. Sejmik nie może jednak kształtować sytuacji prawnej konkretnych osób. Stąd też oczywiste jest, że wspomniane zasady kierowane są w zasadzie do jednostek organizacyjnych województwa, które w istocie mieniem województwa gospodarują. Nie można jednak uznać, że uchwała w tej części ma charakter wewnętrzny w wąskim rozumieniu sprowadzającym się do relacji pomiędzy organami gminy, skoro właśnie zasady gospodarowania mieniem województwa zostały zaliczone do aktów prawa miejscowego, a więc mogą oddziaływać na prawa i obowiązki obywateli, którzy mogą ubiegać się o nabycie mienia województwa, jego wydzierżawienia lub najmu. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma też podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów dotyczących wadliwości (...) uchwały. Słusznie organ nadzorczy wskazał, że jego treść może prowadzić do wniosku o nabyciu na jego podstawie przez jednostki organizacyjne województwa nieposiadające osobowości prawnej zdolności sądowej i osobowości prawnej. Wynika to jednak z wadliwego sformułowania przepisu, na co zresztą zwrócił także wojewoda podnosząc, że z mocy art. 56 ust. 2 ustawy w imieniu wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo ich kierownicy i tylko w zakresie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa, o czym zresztą stanowi ust. (...) uchwały. Zatem treść pełnomocnictwa wyznacza zakres działania kierowników jednostek. Tak sformułowany zapis nie może być jednak utożsamiany automatycznie z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że rację ma Wojewoda dowodząc, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy wojewódzkie jest niezgodne z zasadami legislacji. Stosownie bowiem do § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ) zakazuje się powtarzania w rozporządzeniu przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, zaś § 137 zamieszczony w Dziale VI – "Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń)" stanowi, iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (II SA/Wr 1179/98) naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza bowiem w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Z tych powodów należało stwierdzić nieważność (...) uchwały. Przepis ten bowiem dokonuje modyfikacji przepisu art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według którego przez zbycie lub nabycie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Nie jest zatem zbyciem nieruchomości zrzeczenie się własności lub użytkowania wieczystego, jak przyjmuje zaskarżona uchwała, skoro czynności te nie powodują przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego. Wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. (K 9/04) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 179 k.c. stanowiący podstawę zrzeczenia się nieruchomości, jest niezgodny z art. 2 i 165 Konstytucji i traci moc z dniem 15 lipca 2006 r. Od tego czasu zatem nie jest możliwa nieograniczona formuła zrzeczenia się nieruchomości. Wprawdzie art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomości będące własnością państwa i jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem m.in. zrzeczenia się, to jednak miał tu zastosowanie odpowiednio właśnie art. 179 k.c. Skoro zatem w dacie podejmowania uchwały przepis ten już nie obowiązywał, zrzeczenie się nieruchomości przez województwo nie znajduje podstawy prawnej. Podstawy do takiej czynności nie daje art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiający zrzeczenie się nieruchomości przez państwowe i samorządowe osoby prawne i to tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Treść tego przepisu oraz art. 4 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawiają wątpliwości, że wymienione podmioty nie mogą być utożsamiane z mającymi również podmiotowość prawną jednostkami samorządu terytorialnego. Z tego względu art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może się odnosić do województwa jako jednostki samorządu terytorialnego.
W opinii Sądu pierwszej instancji rację ma też organ nadzoru twierdząc, że nieodpłatne przeniesienie własności to w istocie darowizna, a więc (...) jest tym samym zapisem co (...). Oczywiste jest także, że ust(...) uchwały niezgodnie ze wspomnianym przepisem art. 4 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie zbycia nieruchomości, skoro przepis ustawy stanowi, że pojęcie to obejmuje nie tylko przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, ale także oddanie jej w użytkowanie wieczyste, co pomija uchwała. Nie ma jednakże powodów do stwierdzenia nieważności także (...) zaskarżonej uchwały. Pojęcie mienia województwa odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c., a więc jest to własność i inne prawa majątkowe. Własność obejmuje zarówno rzeczy ruchome jak i nieruchomości. Dla stwierdzenia nieważności musiałoby by być oczywiste, że zaskarżony przepis uchwały dotyczy tylko zbycia nieruchomości, dla której z mocy art. 158 § 1 k.c. zastrzeżona jest forma aktu notarialnego. Jednak wspomniany przepis stanowi ogólnie o mieniu nie ograniczając się do zbycia nieruchomości. Ponieważ dla zbycia pozostałych praw majątkowych nie jest konieczna forma aktu notarialnego nie ma podstaw do stwierdzenia, że sejmik naruszył prawo, skoro zachowanie formy szczególnej musi wynikać z ustawy ( art. 73 k.c.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski zaskarżając go w części oddalającej jego skargę.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. a/ w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa, polegające na przyjęciu, w tytule uchwały oraz jej (...) , że zasady gospodarowania mieniem mogą normować przypadki zawierania umów najmu i dzierżawy na okres do 3 lat, a także zawierania kolejnych umów po umowach zawartych wcześniej na okres do 3 lat.
2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. a/ oraz art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3531 Kodeksu cywilnego, polegające na przyjęciu w § 21 uchwały dopuszczalności zawierania w akcie normatywnym norm bezpośrednio kształtujących treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa,
3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, w (...) uchwały, że dopuszczalne jest zamieszczenie w akcie normatywnym norm o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej jej tytuł i w brzmieniu: "zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość" oraz (...).
W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł, iż na gruncie art. 41 ust. 2 pkt 1 oraz 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa kompetencje sejmiku nie obejmują prawa do decydowania o trybie zawierania umów na okres do 3 lat. Kwestia zatem czy takie umowy będą zawierane w drodze przetargu, czy w trybie bezprzetargowym należy do sfery wyłącznych uprawnień Zarządu. W kompetencji organu stanowiącego nie mieści się określenie zasad zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat, bowiem przepis art. 18 pkt. 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa, jednoznacznie wskazuje, jakie umowy może obejmować akt prawa miejscowego. Nie budzi też wątpliwości, że zasady mogą stanowić jedynie o przypadkach zawierania takich umów na okres powyżej 3 lat. Wniosek taki wypływa też jednoznacznie z treści art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymienione na wstępie regulacje stanowią zatem nieuprawnioną ingerencję w przyznane ustawowo kompetencje organu wykonawczego województwa, określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy i wykraczają poza zakres upoważnienia Sejmiku, określony w art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa.
Ponadto z art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa wynika obowiązek wydania przez sejmik zasad dotyczących zarządu nieruchomościami, a więc aktu prawa miejscowego, oraz obowiązek wydawania aktu prawa wewnętrznego, jakim jest uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Omawiany przepis nie stanowi uprawnienia do podjęcia generalnej zgody, stanowiącej zasadę, a tym samym aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów. W konsekwencji sejmik jest władny określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy. Stąd też określenie tych zasad może dotyczyć wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony. Nie może zatem normować czynności zawieranych na okres do 3 lat. Stanowienie jakichkolwiek norm prawa miejscowego wykluczone jest zatem w sytuacji, gdy ustawy szczególne zawierają regulację zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi zasób nieruchomości województwa.
W ocenie kasatora nie do przyjęcia jest stanowisko, że sejmik jest uprawniony do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa, i że nie stoi temu na przeszkodzie domniemanie kompetencji zarządu województwa albowiem godzi w treść art. 18 pkt 19 lit. a/ w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy zarząd województwa wykonuje uchwały sejmiku województwa, a według art. 41 ust. 2 pkt 2 do zadań zarządu należy gospodarowanie mieniem województwa. Jak wspomniano, przepis ten ustanawia zasadę, że kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem województwa należy wyłącznie do zarządu. Sejmik może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie. Art. 18 pkt 19 ustawy ustanawia wyjątki od generalnej zasady, iż to zarząd gospodaruje mieniem województwa. Ponieważ prawo sejmiku do podejmowania decyzji w powyższym zakresie jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji zarządu, poszczególne upoważnienia sejmiku do dokonywania określonych czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję, a wykładnia rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa, do wyłącznej właściwości sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała sejmiku jest wymagana również w wypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku. Zatem sejmik, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu jest upoważniony do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu województwa, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości zarządu. Na gruncie powołanych wyżej przepisów, kompetencje sejmiku nie obejmują kształtowania treści czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa. Działanie takie stanowi ingerencję w przyznane ustawowo kompetencje organu wykonawczego województwa, określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa i godzi w zasadę swobody umów, wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Stosownie do brzmienia powołanego przepisu strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepisy uchwały muszą być zgodne z regulacjami Kodeksu cywilnego dotyczącymi zawierania umów. Zasada swobody zawierania umów nie może być ograniczona przepisami prawa publicznego. W konsekwencji czynności nabywania i zbywania nieruchomości należących do zasobu województwa jako przejaw gospodarowania mieniem województwa należą do jego organu wykonawczego czyli zarządu. Oznacza to, jednocześnie prawo tego organu do kształtowania poszczególnych elementów tych czynności, a w istocie do kształtowania treści umowy. Warunki najmu czy dzierżawy zostają skonkretyzowane w odpowiedniej umowie, a uprawnionym do dokonania tej czynności jest zarząd województwa. W uprawnieniu tym zawiera się również możliwość kształtowania – w sposób nienaruszający prawa – treści poszczególnych klauzul umowy w warunkach gwarantowanych treścią przepisu art. 353l Kodeksu cywilnego, statuującego zasadę swobody umów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Lubelskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły przede wszystkim naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. a/ w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zw. z art. 3531 Kodeksu cywilnego. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż zakwestionowane uregulowania uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego mogą normować przypadki zawierania umów najmu i dzierżawy na okres do 3 lat, a także przypadki zawierania kolejnych umów po umowach zawartych wcześniej na okres do 3 lat.
Rozważania dotyczące tej kwestii należy zacząć od stwierdzenia, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP powtórzoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ przystępując wobec tego do podjęcia określonego aktu, winien przede wszystkim ustalić czy przepisy prawa uprawniają go do określonego działania i czy działanie to mieści się w granicach jego kompetencji. Akt czy decyzja administracyjna wydane z naruszeniem przepisów o właściwości są bowiem dotknięte zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ciężką wadą powodującą ich nieważność.
Kompetencje Sejmiku Województwa jako organu samorządu województwa określa art. 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Przepis ten, w ust. 1 lit. b/ stanowi, że do wyłącznej właściwości Sejmiku należy stanowienie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim. Przez "zasady zarządu mieniem" należy rozumieć podstawowe reguły postępowania wiążące organy i jednostki organizacyjne samorządu wojewódzkiego w sferze zarządu majątkiem. Mają one charakter instrukcyjny i określają reguły jakimi podmioty zarządzające mieniem powinny się kierować przy załatwianiu spraw, nie mogą natomiast kształtować sytuacji prawnej obywatela. Równocześnie zgodnie z art. 18 ust. 19 lit. a/ do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała sejmiku województwa jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.
Z brzmienia tego przepisu wynika, że do wyłączności sejmiku należy określanie zasad co do dysponowania nieruchomościami na czas nieoznaczony lub przekraczający okres 3 lat (czy to w zawieranej pierwszej umowie czy też kolejnej dotyczącej tej samej nieruchomości).
Przy zestawieniu tych dwóch przepisów powstaje pytanie, które jest osią sporu w niniejszej sprawie: czy w oparciu o ogólną kompetencję zawartą w art. 18 ust. 1 lit. b/ ww. ustawy sejmik może określać zasady zawierania umów, o których mowa w art. 18 ust. 19 lit. a/ (nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) na czas krótszy niż 3 lata.
Sąd I instancji udzielił na to pytanie odpowiedzi twierdzącej i wskazał, że określona w art. 18 ust. 1 lit. b/ ustawy kompetencja sejmiku do określania zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim nie jest ograniczona wyłącznie do umów zawieranych na okres dłuższy niż 3-letni.
Zdaniem zaś wojewody sejmik upoważniony jest do określenia zasad dotyczących dysponowania nieruchomościami na okres dłuższy niż trzy lata. Umowy zawarte na okres do 3 lat dotyczą bowiem załatwiania bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia. Jest to zatem gospodarowanie mieniem do czego w myśl art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa upoważniony jest nie sejmik tylko zarząd województwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w omawianej kwestii nie zasługuje na aprobatę. Nie można zwłaszcza zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym na str. 30 uzasadnienia, że "Treść art. 18 ust. 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa pozwala na przyjęcie, że sejmik jest kompetentny także do określenia zasad zawierania umów do trzech lat w warunkach w tym przepisie wskazanych". Przeczy temu systematyka i brzmienie obydwu przytaczanych wcześniej jednostek redakcyjnych.
Należy wskazać, że przepis art. 18 ust. 1 lit. b/ ustawy jest przepisem bardzo ogólnym, tak jak pojęcie "gospodarowania mieniem". Dotyczy on zatem wszelkich zasad dotyczących gospodarowania wszelkim mieniem wojewódzkim a nie tylko nieruchomościami. Gdyby intencją ustawodawcy, jak przyjął Sąd, było określenie kompetencji sejmiku w sposób przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zapis zawarty w art. 18 ust. 19 lit. b/ byłby zbyteczny. Kompetencja określania zasad dotyczących zawierania umów co do nieruchomości, bez względu na czas ich trwania, byłaby bowiem zawarta we wcześniej wskazanym uregulowaniu o bardzo szerokim spektrum oddziaływania. Nie dałoby się to pogodzić z koncepcją racjonalnego ustawodawcy, wobec czego przy wykładaniu art. 18 ust. 19 lit. a/ ww. ustawy konieczne jest zastosowanie rozumowania "a contrario" i uznanie, że skoro w przepisie tym dotyczącym nieruchomości, kompetencja sejmiku została ograniczona do umów na okres powyżej 3 lat, stanowienie zasad przy okresach krótszych niż 3 lata nie wchodzi w zakres jego właściwości.
Należy zgodzić się w tym miejscu z wojewodą, że zawieranie umów dotyczących nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata należy do gospodarowania mieniem województwa do czego z mocy art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważniony jest zarząd. Wszystko to powoduje, że zasadnymi są dwa pierwsze zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.
Co do trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej należy zgodzić się z jej autorem, że akty prawa miejscowego, jako przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności.
Akt normatywny stanowiący akt prawa miejscowego rozstrzyga w bezwzględny osób o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania i obowiązki jednostek organizacyjnych województwa. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Uchwała sejmiku, ustalająca w formie takiego aktu zasady gospodarowania mieniem przez te jednostki, obowiązuje bezpośrednio tylko te jednostki organizacyjne i osoby, które w ramach strukturalnych (organizacyjnych) województwa podporządkowane są sejmikowi. Akt kierownictwa wewnętrznego może wiązać jedynie adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Nie może natomiast stanowić podstawy do nakładania obowiązków na obywateli.
Wskazane przez Wojewodę w trzecim zarzucie skargi kasacyjnej regulacje zawarte w uchwale są przepisami wewnętrznymi (aktem kierownictwa wewnętrznego). Ich adresatem nie jest społeczność województwa lecz ściśle określony krąg wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Podstawą stanowienia tego rodzaju uregulowań, jak trafnie wskazuje kasator, jest art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś art. 18 ustawy o samorządzie województwa wskazany w skarżonej uchwale.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.