I OSK 502/06

I OSK 502/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec
Małgorzata Pocztarek
Zbigniew Rausz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1735/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-10-24
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ambasady [...] i Ministra Transportu i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1735/04 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie ustanowienia własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargę kasacyjną Ambasady [...], 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie ustanowienia własności czasowej oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 lutego 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], oznaczonej nr hip. [...].
Powołanym orzeczeniem Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia 23 czerwca 1947 r. działając na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) odmówił dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej z uwagi na przeznaczenie jej zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw państw obcych. W orzeczeniu tym stwierdzono także, że na podstawie art. 8 powyższego dekretu wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. W dniu wejścia w życie dekretu na gruncie znajdował się budynek stary, murowany, front o 2 kondygnacjach mieszkalny, w oficynie 3 kondygnacje, wypalony, do odbudowy.
Rozpatrując ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury podał, że w dacie wydania orzeczenia z dnia 10 lutego 1950 r. przedmiotowa nieruchomość była objęta planem zagospodarowania przestrzennego nr 2 uchwalonym w dniu 31 lipca 1948 r. i opublikowanym w dniu 24 sierpnia 1948 r. w Monitorze Polskim Nr A-68, poz. 533. Plan ten przewidywał przeznaczenie nieruchomości przy [...] w Warszawie na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych, a w ramach tego celu pod budynki na cele biurowe i mieszkalne a także na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego. Z akt sprawy wynika również, że od 1947 r. nieruchomość była przeznaczona dla Ambasady [...] i obecnie jest wykorzystywana przez Ambasadę [...]. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych, nawet jeśli w ramach tego przeznaczenia wchodziły funkcje mieszkalne i biurowe, uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z tej nieruchomości. Przy takim zapisie planu nie można uznać, że organ wydający orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej naruszył obowiązujące wówczas przepisy prawa. Właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy, a więc także z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Takie korzystanie nie będzie jednak możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele użyteczności publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. OSK 348/04 – oddalający skargę kasacyjną).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. A., następczyni prawna poprzedniego właściciela nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego w Piasecznie z dnia 27 września 1976 r., sygn. akt Ns 801/76), wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i [...] zarzucając im naruszenie art. 19 i 20 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, czym naruszony został art. 80 k.p.a. oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a więc wydanie decyzji z naruszeniem art. 77 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonych decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą zważył, iż cytowane w decyzjach ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nr 2 uchwalonego w dniu 31 lipca 1948 r. nie są tak jednoznaczne, jak to przyjął Minister Infrastruktury. Skoro w planie tym mowa, że nieruchomość, obok przeznaczenia jej m.in. dla przedstawicielstw dyplomatycznych mogła być przeznaczona na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, to rzeczą organu było dokonanie szczegółowej analizy tego planu i ustalenie, co w tym przypadku oznacza urządzenie "ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego". Chodzi zwłaszcza o stwierdzenie, kto był uprawniony do realizacji tej części zapisu planu i czy dotyczyło to całej przedmiotowej nieruchomości, czy tylko jej części, a jeżeli tak, to jakiej. Wydane decyzje nie zawierają żadnych ustaleń w tym zakresie. W orzeczeniu administracyjnym z dnia 10 lutego 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej powołano się tylko ogólnie na prawomocny plan zagospodarowania przestrzennego i wskazano, że nieruchomość przy [...] w Warszawie przeznaczona jest "na cele użyteczności publicznej współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw państw obcych". Minister Infrastruktury odmawiając stwierdzenia nieważności tego orzeczenia tym samym uznał, że tak powołany plan nie ma wpływu na jego legalność nie dokonując w tym zakresie żadnych rozważań. Było to tym bardziej konieczne, że w decyzjach z dnia [...] i [...] powołuje konkretny plan wraz z jego miejscem publikacji, ale jego zapisy odnośnie przedmiotowej nieruchomości są inne od przytoczonych w kwestionowanym orzeczeniu. Rozważone powinno być też znaczenie dla niniejszej sprawy – podnoszone w skardze i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie nieruchomości przy [...], będącej również we władaniu Ambasady [...]. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nakłada na organ rozpatrujący wniosek o prawo do gruntu obowiązek ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego i wnikliwej analizy tego planu oraz konieczność rozważenia tego w kontekście możliwości realizacji tego planu przez dotychczasowego właściciela. Zaskarżone decyzje nie zawierają rozważań w tym zakresie. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że Minister Infrastruktury nie zbadał dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i tym samym przedwcześnie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 10 lutego 1950 r.
Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r. skargę kasacyjną złożyła Ambasada [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik ambasady zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 powołanej ustawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – polegające na uwzględnieniu skargi wniesionej przez J. A. i uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], mimo że Sąd nie wykazał istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez organy przepisów w toku postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a), a tylko takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło być w oparciu o powołany przepis podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji.
Zdaniem wnoszącej skargę, wbrew ocenie Sądu, postępowanie prowadzone przed Ministrem Infrastruktury, co do zasady, czyniło zadość wymogom dotyczącym wnikliwego rozpoznania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wskazane uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania i tym samym stanowić wystarczającej przesłanki uchylenia decyzji. W ocenie wnoszącej skargę dalsza analiza zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zgodna z kierunkiem wskazanym przez Sąd jest dla sprawy zbędna, nie może wpłynąć na jej odmienne rozstrzygnięcie, a tym samym organ nie czyniąc wcześniej ustaleń w tym zakresie nie naruszył przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy, stąd uchylenie przez Sąd decyzji Ministra było bezpodstawne w świetle wymogu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zapisy planu przewidują przeznaczenie nieruchomości przy [...] "na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", a dopiero w ramach tak określonego przeznaczenia "pod budynki na cele biurowe i mieszkalne", a także "na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego". Sąd natomiast błędnie przyjmując, że urządzenie ogrodów i dziedzińców na nieruchomości jest samodzielnym przeznaczeniem i może być realizowane obok przeznaczenia jej na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych uznał, że stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco wyjaśniony i postępowanie należy przeprowadzić ponownie w celu dokonania dodatkowych ustaleń. Zdaniem skarżącej ustalenia poczynione przez organ są zgodne z zapisami planu i tym samym wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunkiem niezbędnym dla uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane natomiast w uzasadnieniu wyroku uchybienia mają charakter pozorny i wynikają z błędnie dokonanej przez Sąd interpretacji istotnego dla sprawy planu zagospodarowania przestrzennego. Z całą pewnością naruszenia nie mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy, a w każdym razie Sąd takiego wpływu nie wykazał. Sąd uchylając zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy, mimo braku podstaw (istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania), naruszył ww. przepis w sposób istotny dla wyniku sprawy. Każde bowiem tego typu naruszenie ma charakter istotny zatem wyrok dotknięty takim uchybieniem powinien zostać uchylony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył również Minister Transportu i Budownictwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik Ministra zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
– naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a/ dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) poprzez stwierdzenie, iż przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na "ogrody i dziedzińce do użytku prywatnego" wymaga prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ administracji na okoliczność szczegółowej analizy tego planu,
– naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271 ze zm.) poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 24 października 2005 r. jedynie na samej treści skargi i decyzji organu, z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego; w konsekwencji – uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] pomimo braku podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięcia,
b) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wobec sformułowania w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wadliwych wskazań co do dalszego postępowania organu, które pozostają bez związku dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zdaniem organu rozstrzygnięcie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest prawidłowe, a to z następujących względów:
Ad 1. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a/ dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju obowiązującego w dacie sporządzenia ww. planu nr 2 uchwalonego w dniu 31.07.1948 r. plany miejscowe ustalają przeznaczenie trenów na: zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe oraz inne. Cele współżycia społecznego, a także przeznaczenie dla przedstawicielstw dyplomatycznych zostały w istocie sprowadzone do pojęcia "użyteczności publicznej", którego realizację pozostawiono swobodnej dyspozycji Państwa. Niezasadne zatem pozostaje stwierdzenie Sądu, iż przedmiotowa nieruchomość "obok" przeznaczenia jej m.in. dla przedstawicielstw dyplomatycznych mogła być przeznaczona na urządzenia ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego. Wskazana wyżej kategoria nie stanowiła bowiem odrębnej, niezależnej funkcji, zgodnie z którą można było zagospodarować niniejszą nieruchomość, a jedynie akcesoryjną i służebną wobec ogólnego przeznaczeniu tego terenu na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych". W przypadku tej konkretnej nieruchomości, teren przeznaczony na ogrody i dziedzińce do użytku prywatnego, stanowiąc infrastrukturę otaczającą przedstawicielstwo dyplomatyczne, był funkcjonalnie związany z pozostałą częścią zabudowanej nieruchomości nie podlegając w świetle postanowień planu odrębnemu, samodzielnemu zagospodarowaniu. Mając powyższe na uwadze, całość przedmiotowej nieruchomości miała być przedmiotem swobodnego korzystania przez przedstawiciela państwa obcego (w praktyce realizowane od 1947 r.), co tym samym wyłączało możliwość korzystania z tego gruntu przez jego dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy).
Nieadekwatna do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy pozostaje konkluzja Sądu, że organ "w decyzjach z dnia [...] i [...] powołuje konkretny plan wraz z jego miejscem publikacji, ale jego zapisy odnośnie przedmiotowej nieruchomości są inne od przytoczonych w kwestionowanym orzeczeniu" akapit na 5 str. uzasadnienia). W orzeczeniu administracyjnym Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 lutego 1950 r. odmówiono żądanego prawa do przedmiotowej nieruchomości uzasadniając jej przeznaczeniem na cele "użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw państw obcych", a więc – wbrew stwierdzeniom Sądu – z przywołaniem funkcji wynikającej z prawomocnego i obowiązującego wtedy planu zagospodarowania. Ponadto wskazać należy, iż tak określone zbiorowe przeznaczenie terenu zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego nr 2 uchwalonym w dniu 31 lipca 1948 r. stanowiło przedmiot rozważań w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sądu Administracyjny w Warszawie o sygn. akt I SA 2576, w której wyrokiem z dnia 19 maja 2003 r. oddalono skargę na decyzję nadzorczą organu ostatecznie odmawiającą twierdzenia nieważności odmownych decyzji dekretowych wydanych w stosunku do pobliskiej nieruchomości ([...]).
Ad 2a. W świetle powyższego brak było podstaw do uchylenia nadzorczych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i z [...], czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają dołączone do odpowiedzi na skargę akta sprawy zawierające w szczególności akta archiwalne nieruchomości położonej przy [...] i ekspertyzę biegłego geodety na okoliczność twierdzenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 lutego 1950 r. Zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie całości akt sprawy. Jeśli nawet przyjąć, że decyzja badana przez Sąd I instancji zawierała uchybienia pod względem wszechstronności jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.) – co nie zostało wskazane w zaskarżonym orzeczeniu zawierającym jedynie stwierdzenie, że "Minister Infrastruktury nie padał dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a." – to wady te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Ad 2b. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r. zawarto błędne wskazania co do dalszego postępowania, których realizacja przez organ mogłaby doprowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazuje, iż powinno być rozważone znaczenie dla niniejszej sprawy – podnoszone w skardze i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – odmienne rozstrzygnięcie w sprawie nieruchomości przy Al. [...], będącej również we władaniu Ambasady [...]. Zdaniem organu jest to inna sprawa administracyjna, w której postępowanie nadzorcze prowadzono odnośnie innej decyzji, wydanej w stosunku do odmiennej nieruchomości. Natomiast fakt tożsamości podmiotu władającego nie może sam przez się stanowić okoliczności wpływającej na wynik rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentu pełnomocnika skarżącej gdzie wykazuje brak jednolitości orzecznictwa Ministra Infrastruktury – podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie nieruchomości położonej przy [...] wydawał Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w odstępie czasowym 11 lat od badanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji nadzorczych w sprawie [...]. Orzecznictwo organów administracji publicznej ewoluuje analogicznie do sądowoadministracyjnego, a organ nie jest związany innym rozstrzygnięciem w konkretnej i indywidualnej sprawie.
Odpowiedź na skargi kasacyjne złożył pełnomocnik J. A. wnosząc o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszym rzędzie należało rozstrzygnąć czy Ambasada [...] była uprawniona do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem rozpoznając skargę kasacyjną z urzędu badać czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak wynika z dokumentacji sprawy Ambasada [...] nie była w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 10 lutego 1950 r. nr [...] prowadzonym przez Ministra Infrastruktury traktowana jako strona. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zwrócił na tę okoliczność uwagi i w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuścił Ambasadę [...] do udziału w charakterze strony a następnie z urzędu doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Z faktu jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny (mylnie) zawiadomił Ambasadę o terminie rozprawy, dopuścił do udziału w niej a następnie doręczył Ambasadzie odpis wyroku z uzasadnieniem nie wynika jeszcze, że skarga kasacyjna od tego wyroku została przez nią skutecznie wniesiona. Skargę taką bowiem może wnieść wyłącznie podmiot legitymujący się interesem prawnym w sprawie. Mieć interes prawny w sprawie to znaczy to samo co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której określony podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). W tej sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 10 lutego 1950 r., którym odmówiono dotychczasowemu właścicielowi A. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] w Warszawie oznaczonej nr hip. [...] – Ambasada [...] nie wykazała swego interesu prawnego. Ambasada jest użytkownikiem tej nieruchomości ale nie legitymuje się jak dotąd do niej tytułem prawno-rzeczowym ma zatem w rozpoznawanej sprawie jedynie interes faktyczny. Z tego względu skargę kasacyjną Ambasady [...] jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony należało na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.
Przechodząc od rozważań dotyczących legitymacji Ambasady [...] do wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie do oceny zasadności wniesionej przez Ministra Transportu i Budownictwa skargi kasacyjnej od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje swe rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy. To zaś oznacza, że Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji musi poddać analizie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania tej decyzji przez organ administracji publicznej. To znaczy ocenić czy zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy jest kompletny dla rozstrzygnięcia sprawy i czy został przez ten organ właściwie przeanalizowany i oceniony. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchybił zasadzie wynikającej z powołanego art. 133 § 1 ustawy procesowej rozstrzygnął bowiem sprawę nie oceniając w pełni – choć powinien był – dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że cytowane w decyzjach Ministra Infrastruktury ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nr 2 uchwalonego w dniu 31 lipca 1948 r. nie są tak jednoznaczne jak to przyjął Minister. Skoro – zdaniem Sądu – w planie tym mowa, że nieruchomość, obok przeznaczenia jej m.in. dla przedstawicielstw dyplomatycznych mogła być przeznaczona na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, to rzeczą organu było dokonanie szczegółowej analizy tego planu i ustalenie co w tym przypadku oznacza urządzenie "ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego" oraz kto był uprawniony do realizacji tej części zapisu planu i w jakim zakresie. W ocenie Sądu wydane decyzje nie zawierają żadnych ustaleń w tym zakresie. Zdaniem NSA gdyby Sąd przeanalizował znajdujące się w aktach sprawy przekazane przy piśmie Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z 5 października 2000 r. barwne wydruki dotyczące nieruchomości położonej przy [...] w Warszawie nr hip. [...] wykonane na bazie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 2 (zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy 31 lipca 1948 r.) wraz z częścią opisową – legendą – zapewne znalazłby odpowiedź na nurtujące go wątpliwości.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że omawiany plan zagospodarowania przestrzennego wbrew twierdzeniom Sądu nie przewiduje dla przedmiotowej nieruchomości "obok" przeznaczenia jej m.n. dla przedstawicielstw dyplomatycznych także przeznaczenia na urządzenie "ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego". Jak wynika z odbitki – z części graficznej Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 2, o którym wyżej mowa oraz związanej z nią części opisowej planu nieruchomość położona w Warszawie przy [...] znajduje się w granicach zakreślonych na tym planie linią żółtą przerywaną z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. W ramach tego obszaru część terenu oznaczona kolorem jasnozielonym przeznaczona jest na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego. Nie jest to zatem dla terenu przy [...] funkcja wyznaczona w planie obok przeznaczenia go na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Funkcja ta bowiem może być realizowana w granicach obszaru przeznaczonego na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Na nieruchomości położonej przy [...] część jej przeznaczona na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego znajduje się przy zlokalizowanych na niej budynkach. Pewną wskazówką interpretacyjną zapisów planu wskazującą na to kto może realizować postanowienia planu odnośnie urządzania ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może stanowić zamieszczona w części opisowej planu uwaga nr 6 do zapisu pkt 21 (tereny działek przeznaczonych na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego) dotycząca lokalizacji na tych terenach garaży i dojazdów do nich. Wynika z treści tej uwagi, że omawiane tereny przeznaczone na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego służyć mają użytkownikom budynków znajdujących się na nieruchomości. Zatem zarówno przeznaczenie budynków na spornej nieruchomości na cele biurowe i mieszkalne, jak i przeznaczenie części terenu tej nieruchomości na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla omawianego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych.
Nie jest też zasadne twierdzenie Sądu, że organ nadzorczy nie rozważył czy możliwe jest realizowanie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.
Minister Infrastruktury w uzasadnieniach obu swych decyzji wypowiedział się wyraźnie i jednoznacznie w tej kwestii stwierdzając, że przeznaczenie spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych nawet jeśli w ramach tego przeznaczenia realizowane były funkcje mieszkalna i biurowa uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z tej nieruchomości. Tym samym Minister podzielił stanowisko jakie w tej materii zawiera orzeczenie administracyjne z 10 lutego 1950 r. Sąd dysponował całą dokumentacją sprawy w tym zakresie ale odmiennego wniosku w tej kwestii nie przedstawił.
Sąd zalecił też organowi administracyjnemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie znaczenia dla sprawy niniejszej odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie nieruchomości położonej przy [...] będącej również we władaniu Ambasady [...]. Nie wskazał Sąd tylko jakie znaczenie dla oceny legalności badanego w tej sprawie w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego z 10 lutego 1950 r. ma rozstrzygnięcie w innej sprawie administracyjnej, w której zapadłego rozstrzygnięcia Sąd nie oceniał.
Powyższe prowadzi do wniosku, że nie było wystarczających przesłanek do uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Transportu i Budownictwa Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.