I OSK 50/24

I OSK 50/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
II SA/Ke 456/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-09-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Busku-Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 456/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 16 marca 2023 r., nr LVIII/700/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 16 marca 2023 r., nr LVIII/700/2023, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2023 r., wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 456/23, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Sąd ocenił, że uchwała ta wydana została z naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572). Przepis ten wymaga bowiem aby rada gminy w sposób wyczerpujący i szczegółowy określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu, a także określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Tym samym, program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele programu. Z kolei, jak wskazał Sąd, zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszącym się do kwestii finansowania programu, nie wyodrębniono bowiem środków na: sterylizację i kastrację zwierząt (z wyjątkiem dofinansowania w przypadku psów i kotów posiadających właścicieli), usypianie ślepych miotów, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz odławianie, przekazywanie do schroniska i utrzymywanie w schronisku zwierząt innych niż bezdomne psy. Sąd wskazał przy tym, że nie można uznać za usprawiedliwiające wynikającego z odpowiedzi na skargę twierdzenia, że finansowanie określonego zadania, jak np. odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku dla zwierząt ograniczono wyłącznie do psów, ponieważ do tej pory nie zdarzyło się, aby inne zwierzęta domowe poza psami były odławiane i przekazywane do schroniska. Program opieki nad zwierzętami jest uchwalany na przyszłość i jeśli jego zadania dotyczą zwierząt bezdomnych, to nie można z góry ograniczyć finansowania wyłącznie do określonych zwierząt. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Dlatego też, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40).
Rada Miejska w Busko-Zdroju wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i w związku z tym podlega stwierdzeniu nieważności;
- art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że uchwała narusza prawo w sposób istotny i w związku z tym brak jest podstaw do ograniczenia się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa;
- art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że treść § 18 programu nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji.
Rada wskazała przy tym, że nie ujęto w § 18 programu kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz kosztów odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku zwierząt innych niż bezdomne psy, albowiem dotychczas nie zdarzyło się, aby inne zwierzęta domowe, za wyjątkiem psów, były odławiane i przekazywane do schroniska. Ponadto, w programie nie wyodrębniono środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku, albowiem zgodnie z § 8 ust. 1 regulaminu zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku wykonuje lekarz weterynarii. Usypianie ślepych miotów również odbywa się, zgodnie z § 11 regulaminu, w Schronisku. Schronisko zaś, to podmiot określony w § 18 ust. 6 regulaminu, gdzie wskazano kwotę 98 000 zł, która odnosi się również do tych zadań.
Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie przy tym z treścią art. 91 ust. 4 powołanej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Z powołanej regulacji wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich naruszeń, podobnie jak i nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Z kolei, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2378/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 16 marca 2023 r., nr LVIII/700/2023, albowiem uchwała ta wydana została z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.
Przepis ten stanowi, że uchwalany przez radę gminy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Na podstawie tego przepisu prawodawca lokalny zobowiązany zatem został do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu i do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Przy tym, uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym, środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania programu. Uznaje się zatem, że art. 11a ust. 5 bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2341/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieokreślenie jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań przerzuca na organ wykonawczy gminy pełną swobodę w wydatkowaniu środków przewidzianych ogólnie w uchwale. Narusza natomiast art. 11a ust. 5 pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania na poszczególne zadania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 12/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wyklucza to jednak ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też przez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie (tak też NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 444/22). Najważniejsze bowiem jest, aby w programie, o którym mowa w art. 11a ust. 1, zostały przewidziane i zagwarantowane środki na realizację wszystkich wskazanych w nim zadań. Środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego programu (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2404/24, hhtps://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że Rada Miejska w Busku-Zdroju niewłaściwie zastosowała przepis art. 11a ust. 5 powołanej ustawy, albowiem nie wszystkie zadania wymienione w § 5 zaskarżonej uchwały objęte zostały finansowaniem przewidzianym w § 18 tej uchwały.
Zgodnie bowiem z § 5 kontrolowanej uchwały program obejmuje realizację następujących zadań:
1) zapewnienie zwierzętom bezdomnym miejsca w Schronisku,
2) odławianie zwierząt bezdomnych, a w szczególności psów,
3) obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w Schronisku,
4) poszukiwanie właścicieli dla zwierząt bezdomnych,
5) usypianie ślepych miotów,
6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,
7) zapewnienie opieki nad kotami wolno żyjącymi polegającej na ich dokarmianiu, odrobaczaniu, sterylizacji lub kastracji oraz szczepieniu,
8) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.
Z kolei, zgodnie z § 18 na realizację programu zabezpieczono następujące środki finansowe:
1) zadania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi - 3 000,00 zł,
2) zadania dotyczące ochrony zwierząt zlecane podmiotowi wyłonionemu na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - 5 000,00 zł,
3) dofinansowanie w wysokości 50% zabiegów sterylizacji lub kastracji psów i kotów posiadających właścicieli - 8 500,00 zł,
4) zadania w zakresie zapewnienia opieki zwierzętom poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych - 28 000,00 zł,
5) zadania dotyczące zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim - 2 000,00 zł,
6) zadania dotyczące odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku bezdomnych psów - 93 000,00 zł.
Z powyższego wynika, że uchwała nie zawiera wskazania wysokości środków przeznaczonych na: sterylizację i kastrację zwierząt za wyjątkiem sterylizacji lub kastracji psów i kotów posiadających właścicieli; usypianie ślepych miotów; poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; odławianie, przekazywanie do schroniska i utrzymywanie w schronisku zwierząt innych niż bezdomne psy.
Program w ogóle nie wskazuje środków na określone w § 5 pkt 4 zadanie polegające na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Również, nie można uznać, aby program określał środki na określone w § 5 pkt 1 i 2 zadania polegające na zapewnieniu zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku i polegające na odławianiu zwierząt bezdomnych, a w szczególności psów. Nie wyczerpuje bowiem tego zadania finansowanie odławiania, przekazywanie do schroniska i utrzymywania w schronisku bezdomnych psów. Wskazywana zaś przy tym przez Radę Miejską okoliczność, że dotychczas nie zdarzyło się, aby inne zwierzęta domowe, za wyjątkiem psów, były odławiane i przekazywane do schroniska, nie mogła uzasadniać sfinansowania tylko bezdomnych psów w tym zakresie, albowiem zadania ta dotyczą wszystkich zwierząt bezdomnych a nie tylko psów. Z kolei, w § 18 przewidziano dofinansowanie w wysokości 50% zabiegów sterylizacji lub kastracji psów i kotów posiadających właścicieli a program w § 5 pkt 3 przewiduje zadanie polegające na obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w Schronisku, a więc zwierząt nie posiadających właścicieli. Program nie wskazuje także środków na określone w § 5 pkt 5 programu zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów. Przy tym, wbrew twierdzeniu Rady Miejskiej, nie można uznać, aby zadanie to miało być finansowane ze środków przewidzianych w § 18 pkt 6 programu, który odnosi się do odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku jedynie bezdomnych psów.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wobec wniosku skarżącej kasacyjnie i braku żądania skarżącego przeprowadzenia rozprawy.