I OSK 498/22

I OSK 498/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1808/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-22
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2097
art. 2
Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1808/20 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2019 r. nr 4064/2019; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. S. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1808/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-57/2020/AS w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożyła 30 grudnia 2008 r. K.O. (dalej wnioskodawczyni). Majątek miał stanowić własność A.C. [s. T. i S.C. z d. M. Wniosek w części dotyczącej nieruchomości pozostawionej przez S.C. przekazano Wojewodzie Lubuskiemu; k. 16-2 akt Wojewody].
Decyzją z 30 grudnia 2019 r. nr 4064/2019 znak SPNJP.III.754.8.2017 (dalej decyzja z 30 grudnia 2019 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), [wskazując art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 "z późn. zm.") - w istocie bez późniejszych zmian - uw. NSA], odmówił potwierdzenia K.Z., H.S., R.O., M.O., T.O. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.C. nieruchomości poza obecnymi granicami Polski w miejscowości R., gmina M., powiat wileńsko-trocki, woj. wileńskie [k. 371-368v akt Wojewody].
Decyzją z 19 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-57/2020/AS (dalej decyzja z 19 czerwca 2020 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej ustawa z 2005 r., urpr lub ustawa rekompensacyjna), po rozpatrzeniu odwołania H.S., utrzymał w mocy decyzję z 30 grudnia 2019 r.
Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:
1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:
a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. nr 101 poz. 580) lub
b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz.U. z 1932 r. nr 112 poz. 934), lub
c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. nr 54, poz. 489) - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;
2) posiada obywatelstwo polskie (art. 2 urpr).
W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (art. 3 ust. 2 urpr).
Dnia 27 lutego 2014 r. weszła w życie ustawa z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty [z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - Dz.U. z 2014 r. poz. 195, dalej nowelizacja grudniowa - uw. NSA]. Znowelizowany art. 2 pkt 1 wskazuje przedwojenne przepisy na podstawie których należy badać miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. nr 101 poz. 580, dalej Prawo prywatne międzydzielnicowe) miejscem zamieszkania jest miejsce na obszarze Polski gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu jeżeli mając kilka miejsc zamieszkania - właściwe jest prawo miejsca w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności ([art. 3] pkt 1 [zd. 1 i 2 Prawa prywatnego międzydzielnicowego - uw. NSA]). Zgodnie z art. 24 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. 1932 r. nr 112 poz. 934) miejscem zamieszkania jest miejscowość w której pozwany przebywa z zamiarem stałego pobytu a gdy zamieszkuje w kilku miejscach powództwo można wytoczyć według któregokolwiek z tych miejsc.
Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach "meldunkowych" [winno być "ludności" - uw. NSA] (Dz.U. nr 54, poz. 489, dalej rozporządzenie meldunkowe), pod pojęciem zamieszkania w gminie rozumie się zajmowanie w obrębie gminy mieszkania - ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych. Zgodnie z § 9 rozporządzenia meldunkowego za miejsce zamieszkania osoby która mieszka w dwóch lub więcej miejscach uważa się stosownie do okoliczności tę miejscowość w której osoba posiada siedzibę główną lub w której wykonywany jest jej zawód lub urząd lub gdzie znajduje się jej majętność. W przypadku osób małoletnich i nieubezwłasnowolnionych tam gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania.
Organ wywiódł, że osoba mogła mieć kilka miejsc zamieszkania. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że A.C. zamieszkiwał w swym majątku R. do 1934 r. a następnie na skutek skierowania do pracy na obecnym obszarze Polski przeprowadził się do M. gdzie mieszkał wraz z rodziną do rozpoczęcia II wojny światowej. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim z 19 listopada 1992 r. I Ns 556/92 z którego wynika, że ostatnio zamieszkiwał w M. i zmarł 30 kwietnia 1940 r. w Starobielsku; protokół Sądu Rejonowego w Białymstoku z 11 września 1991 r. II Cps 68/91 w którym J.W. zeznała, że A.C. został przeniesiony do pracy w M. a później zginął w obozie w Starobielsku i od tego czasu ziemia była dzierżawiona [k. 37-35 akt Wojewody]. Fakt śmierci w Starobielsku potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim I Ns 44/92. K.O. złożyła oświadczenie z 20 lipca 2011 r. z którego wynika, że 19 października 1934 r. został jako oficer przeniesiony rozkazem wojskowym z Wilna do M. Wyjechał razem z rodziną. Zdaniem wnioskodawczyni grunty najprawdopodobniej były dzierżawione. Nigdy nie wrócili tam z powodu wojny a ojca osadzono w Starobielsku i tam zamordowano w 1940 r. [k. 73-72, 59-55 akt Wojewody]. Zdaniem organu pobyt A.C. wraz z rodziną w M. miał charakter stały i to ta miejscowość stanowiła ich centrum życiowe. Brak dowodów, że na dzień 1 września 1939 r. zamieszkiwał w miejscowości R. położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej [s. 10 akapit 1 decyzji z 19 czerwca 2020 r.]. Minister podkreślił, że sam fakt posiadania nieruchomości nie przesądza o tym, że właściciel miał tam miejsce zamieszkania. Powołane wcześniej przedwojenne przepisy przesądzały, że kryterium położenia majętności nie świadczyło o posiadaniu w nich miejsca zamieszkania. Tym samym nie została spełniona przesłanka stałego zamieszkiwania gdyż nie zostało udowodnione, że pobyt A.C. w R. w kluczowym okresie poprzedzającym wybuch II wojny światowej miał charakter stały. Nie doszło do Jego repatriacji w trybie tzw. układów republikańskich ani nie został zmuszony do opuszczenia byłych terenów Polski na skutek innych okoliczności związanych z II wojną światową. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 i 2 urpr [k. 13-8 akt Ministra].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła H.S. (dalej skarżąca), zaskarżając w całości decyzję z 19 czerwca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję I instancji, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 1 urpr w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 Konstytucji przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w niewłaściwym przyjęciu, że w przypadku właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski posiadającego w rozumieniu art. 3 ustawy o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności dwa miejsca zamieszkania, każde z nich winno być miejscem stałego pobytu, mimo że wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej uwzględniające konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, zaufania do państwa i stanowiącego przezeń prawa oraz ochrony własności uzasadniają przyjęcie, że dla potrzeb ustalenia prawa do rekompensaty miejscem zamieszkania właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski jest każde z kilku miejsc zamieszkania w rozumieniu wyżej powołanych przepisów. Konsekwencją tego jest wadliwe przyjęcie, że A.C. nie miał miejsca zamieszkania w R. a więc tam gdzie znajdowała się jego majętność.
Skarżąca wniosła o: zmianę decyzji II instancji i potwierdzenie prawa do rekompensaty; zwrot kosztów postępowania (k. 3-6 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie (k. 11-13 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1808/20 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii spełnienia przesłanki zamieszkania i wykładni art. 2 pkt 1 urpr.
Kwestia rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami dawnej Polski budziła liczne kontrowersje i przez wiele lat była kwestią nierozwiązaną w sposób ostateczny. Pierwsza regulacja została zawarta w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie [kwestię tę] regulowała ustawa z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet sprzedaży albo opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. nr 6 poz. 39, dalej ustawa o zaliczeniu lub ustawa z 2003 r.).
Obecnie [prawo do rekompensaty reguluje] ustawa z 2005 r., na gruncie której następuje ocena możliwości przyznania prawa do rekompensaty w niniejszej sprawie.
Art. 2 ustawy z 2003 r. stanowił, że:
1. Prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje właścicielom tych nieruchomości, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki:
1) zamieszkiwali w dniu 1 września 1939 r. na terenach, o których mowa w art. 1, byli w tym dniu obywatelami polskimi i opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.;
2) posiadają obywatelstwo polskie.
W razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, prawo do zaliczenia wartości nieruchomości przysługuje łącznie wszystkim jego spadkobiercom, jeżeli posiadają oni obywatelstwo polskie i zamieszkują na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy albo jednemu z nich wskazanemu przez pozostałych spadkobierców. Wskazanie osoby uprawnionej następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem notarialnie poświadczonym. (art. 2 ust. 2 ustawy z 2003 r.).
Z dniem 7 grudnia 2004 r. art. 2 ust. 2 [ustawy z 2003 r.] w części stanowiącej zwrot "zamieszkują na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 15 grudnia 2004 r. [K 2/04] (Dz.U. 2004 nr 273 poz. 2722, dalej wyrok K 2/04) uznał za niezgodny z art. 2, 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Ocena skutków niekonstytucyjności ww. przepisów prowadzi do wniosku, że na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy wyeliminowana została przesłanka domicylu jako warunkująca możliwość uzyskania rekompensaty przez spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości.
Dnia 8 lipca 2005 r. uchwalona została ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanki prawa do rekompensaty zostały wymienione w art. 2. Sąd I instancji omówił treść art. 2 i art. 3 urpr.
Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. (dalej wyrok SK 11/12) art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. w zakresie w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium R.P. został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.
Trybunał dokonał analizy przesłanki zamieszkiwania na terytorium R.P. dnia 1 września 1939 r. jako jednego z warunków otrzymania prawa do rekompensaty (a w niniejszej sprawie podstawa do odmowy przyznania tego prawa), również w powołaniu na uzasadnienie projektu ustawy (druk sejmowy nr 3793/IV), przyjmując jako wzorzec kontroli art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (pkt 4.2 uzasadnienia).
Trybunał doszedł do następujących wniosków:
- "świadczenie przyznane na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. ma charakter mieszany: zdecydowanie dominuje w nim element socjalny (udzielenie "pomocy na zagospodarowanie" osobom, które przesiedlały się do państwa w obecnych granicach), a mniejsze znaczenie ma element odszkodowawczy, przy czym funkcje te należy oceniać uwzględniając upływ czasu jako upłynął od pobawienia własności";
- analiza zasad rozliczeń, która obowiązuje od wielu lat prowadzi do wniosku, że są one jednak pozbawione istotnej cechy jaka jest charakterystyczna dla świadczeń socjalnych (przyznawanie świadczeń selektywnie dla osób najbardziej potrzebujących) podczas gdy rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskiego przyznawane były wszystkim osobom o ile spełniały warunki ustawy, na jednakowych zasadach i nawet wtedy gdy majątek pozostawiony poza granicami obecnej R.P. stanowił jedynie część całego majątku takiej osoby;
- argumentem za odszkodowawczym charakterem rekompensaty jest obliczanie jej wysokości w nawiązaniu do wartości utraconego mienia podczas gdy tzw. świadczenie na zagospodarowanie jest oparte na założeniu istnienia przybliżonej równości potrzeb wszystkich uprawnionych;
- możliwość otrzymania rekompensaty w gotówce stanowi wyraz wzmocnienia roli odszkodowawczej tych świadczeń a nie roli socjalnej;
- za odszkodowawczym charakterem tego świadczenia przemawia jego dziedziczenie;
- upływ czasu, który upłynął od daty utraty majątku powoduje utratę aktualności poglądu o wyłącznie socjalnym charakterze świadczenia. Jak wskazał Trybunał (pkt 4.3.1 uzasadnienia) z punktu widzenia osób obecnie ubiegających się o rekompensatę domagają się oni raczej odszkodowania za trudne warunki finansowe ich rodzin w prz[e]szłości;
- rekompensaty zawierają obok elementu socjalnego także element odszkodowania za utracone nieruchomości oraz zadośćuczynienia za powojenne zmiany granic Polski, zwłokę w uregulowaniu przez Państwo tych kwestii;
- przesłanka zamieszkiwania którą posłużył się ustawodawca nie występowała w umowach republikańskich w których mowa była o repatriacji osób mieszkających na kresach wschodnich bez podania daty;
- zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 urpr prawo do świadczeń mają nie tylko osoby repatriowane na podstawie umów międzynarodowych ale i takie "które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".
Trybunał stwierdził, że przesłanka "domicylu" stanowi ograniczenie właścicieli nieruchomości zabużańskich do otrzymania rekompensaty i to w ujęciu samej ustawy jak i regulacji obowiązujących w latach 1955-2003. Trybunał wskazał, że wymóg zamieszkiwania 1 września 1939 r. "miał operacjonalizować założenie ustawodawcy, że rekompensaty mają uzyskać wyłącznie osoby, które w wyniku zmiany granic przesiedliły się na obecne terytorium Polski", a nie wszyscy którzy wyjechali z Kresów Wschodnich - takie które wyjechały do innych państw i tam mieszkają. Jednakże takie założenie jest nieaktualne.
Trybunał jednoznacznie wskazał, że prawo do rekompensaty mają nie tylko osoby mieszkające przed II wojną światową na Kresach Wschodnich a następnie przesiedlone na podstawie umów międzypaństwowych na obecne terytoria Polski ale i osoby, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie "były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy [cz. III pkt 4.3.3.1 uzasadnienia wyroku SK 11/12 - uw. NSA]). Istotne było to, że osoby te zostały zmuszone na skutek okoliczności faktycznych i prawnych do pozostawienia swego mienia.
Trybunał dokonał analizy regulacji sytuacji zabużan i wskazał, że wymóg zamieszkiwania przez osoby ubiegające się o rekompensatę dokładnie 1 września 1939 r. na terytorium Polski nie był przez ustawodawcę uznawany jako warunek jej przyznania (pkt 4.3.3.2).
Kompleksowa analiza wyrok[u] Trybunału Konstytucyjnego [SK 11/12] wskazuje, że prawo do rekompensaty było niezależne od daty zamieszkania na terenie byłego terytorium Polski (1 września 1939 r.) oraz przesłanki dalszego zamieszkiwania w obecnych granicach Polski. Wynika to także i z tego, że ustawa z 2005 r. wprost takiego wymogu w art. 2 i 3 pkt 2 nie przewidywała. Jak wskazał Trybunał, prawo do rekompensaty przysługiwało nie tylko osobom mieszkającym przed II wojną światową na Kresach Wschodnich a następnie przesiedlonych na podstawie umów międzypaństwowych na obecne terytoria Polski ale i osobom, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie "były zmuszone opuścić byłe terytoria Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy). Chodzi zatem o sytuację w której właściciel został zmuszony na skutek okoliczności związanych z wojną do opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania a nie do osób które dobrowolnie i to jeszcze przed wybuchem II wojny światowej postanowiły skoncentrować swe życie w innym miejscu.
Ustawą z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2014 poz. 195) art. 2 pkt 1 nadano nowe brzmienie, precyzując de facto rozumienie przesłanki posiadania miejsca zamieszkania przez odesłanie do art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. nr 101 poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz.U. 1932 nr 112 poz. 934) lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach "meldunkowych" [winno być "ludności" - uw. NSA] (Dz.U. nr 54 poz. 489) przy jednoczesnym spełnieniu przesłanki opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art. 1, lub z powodu niemożności powrotu z tego samego powodu.
Pierwsza z wyżej powołanych regulacji - [ustawa o prawie właściwym] dla stosunków prywatnych wewnętrznych stanowi w pkt 1, że w przypadku gdy dana osoba ma kilka miejsc zamieszkania właściwe jest prawo miejsca w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności. Druga - Kodeks Postępowania Cywilnego - że miejscem zamieszkania jest miejscowość w której pozwany przebywa z zamiarem stałego pobytu. Trzecie - rozporządzenie - które określając miejsce zamieszkania - wskazuje na fakt ześrodkowanie w danym miejscu stosunków osobistych i gospodarczych, wpisanie do rejestru mieszkańców. Tu także mowa jest o tym, że zmiana miejsca zamieszkania następuje poprzez zamieszkanie w obrębie innej gminy.
We wszystkich tych regulacjach kryterium "zamieszkania" oznacza więc skoncentrowanie swych spraw życiowych, osobistych, gospodarczych w jednym miejscu.
W ocenie Sądu I instancji organ w sposób prawidłowy ustalił, że miejscem zamieszkania A.C. do połowy lat 30 tych XX w. był majątek R. a następnie M.w którym przebywał wraz z rodziną do rozpoczęcia II wojny światowej.
Oczywistym jest, że po jej wybuchu nie mógł powrócić do R.. Samo to nie stanowi jednak podstawy do potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Organ na te okoliczności powołał dokumenty w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim z 19 listopada 1992 r. ze wskazaniem w nim ostatniego miejsca zamieszkania /sąd właściwy do wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia praw do spadku ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania/; zeznań J.W.; oświadczenia K.O. z 20 lipca 2011 r. z którego wynika, że A.C. wraz z rodziną wyjechał w 1936 r. do pracy do M. i że nigdy po tej dacie do majątku rodzina nie powróciła, w tym przed wybuchem II wojny światowej.
Nawet w skardze pełnomocnik skarżących używa pojęcia posiadania 2 miejsc zamieszkania wskazując, że jedno z nich było główne w M. a drugie w R.. Tym okolicznościom organ nie zaprzecza.
Sąd I instancji podziela wywody organu o możliwości posiadania 2 miejsc zamieszkania ale jeszcze raz zwraca uwagę, że w takim przypadku miał zastosowanie art. 3 pkt 2 [ustawy o prawie właściwym] dla stosunków prywatnych wewnętrznych z którego wynika, że o spełnieniu przesłanki zamieszkiwania decyduje miejsce w którym skupia się główny i przeważający zakres działalności. Analiza wskazanych przez organ dowodów w sprawie jednoznacznie przesądza, że od 1936 r. A.C. mieszkał i pracował wraz z rodziną w M. a majątek był dzierżawiony. Nie ma żadnych dowodów by po tej dacie w R. prowadził jakąkolwiek działalność, przyjeżdżał tam choćby na urlop.
Pod pojęciem "skupiania głównego i przeważającego zakresu działalności" należy rozumieć sytuację w której dana osoba w danym miejscu nie tylko mieszka a więc koncentruje swe życie prywatne ale i która w tym miejscu pracuje i uzyskuje dochody z pracy albo która (np. emeryt) uzyskuje dochody pozwalające na zaspokajanie swych potrzeb życiowych. W przypadku A.C. takie kryteria spełnia M., na co wskazują powołane przez organ dowody. W sprawie brak dowodów przeciwnych, które wskazywałyby na wadliwe ustalenie przez organ stanu faktycznego związanego z oceną spełnienia przesłanki zamieszkiwania.
Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach zabużańskich ciężar udowodnienia faktów istotnych w sprawie spoczywa nie tylko na organie ale przede wszystkim na osobach, które domagają się ustalenia prawa do rekompensaty (wyroki NSA z: 22.2.2021 r. I OSK 2380/20, Lex 3125707; 15.6.2020 r. I OSK 1970/19, Lex 3099491). Spadkobiercy A.C. żadnym dowodem nie wykazali by tuż przed rozpoczęciem II wojny światowej jego życie koncentrowało się w innym miejscu niż M.
Oznacza to, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 urpr. Zaproponowana przez skarżącą inna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że ustawę należy stosować do wszystkich tych którzy pozostawili majątki poza obecnymi granicami Polski. Taka wykładnia pozbawiłaby sens stosowania ustawy, gdyż rekompensata przysługiwałaby każdemu kto pozostawił majątek poza obecnym terytorium Polski bez względu na przyczynę opuszczenia swego majątku. Tymczasem, mając na uwadze wskazywany wyżej po części cel socjalny ustawy, zamiarem ustawodawcy było zrekompensowanie szkód i umożliwienie stworzenia warunków do życia dla tych, którzy z przyczyn od siebie niezależnych ale przede wszystkim przymusowych utracili swe majątki. Nie można przy tym zapominać o art. "1 ust. 1 pkt 3" [winno być "art. 1 ust. 2 - uw. NSA] tej ustawy zgodnie z którym prawo do świadczeń mają nie tylko osoby repatriowane na podstawie umów międzynarodowych ale i takie "które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Chodzi o sytuację nagłą i przymusową, która doprowadziła do pozostawienia majątku poza obecnymi granicami Polski po wybuchu II wojny światowej. W sytuacji w której właściciel sam zdecydował o pozostawieniu majątku i to przed wybuchem II wojny światowej i skoncentrował swe życie rodzinne i osobiste w zupełnie innym miejscu, taka rekompensata nie została przewidziana. Sąd I instancji zgodził się z poglądem, że ustawodawca mógł ograniczyć katalog podmiotów którym zrekompensuje w części uszczerbek majątkowy i udzieli pomocy w zagospodarowaniu. Na możliwość limitowania świadczenia z uwagi na zdolność Państwa do wywiązywania się z obowiązków ustawowych, powołuje się między innymi NSA w wyroku [z 7.7.2017 r.] I OSK 2488/16.
Nie jest rzeczą sądu stosującego obowiązujące prawo ocena czy przyjęte w akcie o charakterze ustawodawczym rozwiązania są sprawiedliwe. Monteskiuszowska zasada trójpodziału władzy na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, na to, co do zasady nie pozwala, w demokratycznym państwie prawa.
Odnosząc się do wywodów skargi na gruncie wyroku SK 11/12, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z nim art. 2 pkt 1 urpr w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i tracił moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok SK 11/12 opublikowano 30 października 2012 r. a termin ten upływał 30 kwietnia 2014 r. W trakcie tego terminu uchwalono ustawę z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która weszła w życie 27 lutego 2014 r. (D.U. 2014 poz. 195). Zmodyfikowano art. 2 pkt 1 urpr do brzmienia aktualnego. W miejsce użytego wcześniej sformułowania "zamieszkiwał w tym dniu", użyto sformułowania "miał miejsce zamieszkania". Wskazywanym celem tej zmiany było dostosowanie przepisów do wyroku SK 11/12 orzekającego o niekonstytucyjności art. 2 tej ustawy i przyjęcie możliwości posiadania dwóch miejsc zamieszkania - jednego głównego a drugiego tzw. doraźnego - tak wynika z projektu ustawy (druk sejmowy nr 1685 z 9 sierpnia 2013 r.).
Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wyłącznie uprawnionym do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że sąd administracyjny co do zasady nie ma kompetencji do orzekania o niezgodności przepisu z Konstytucją, gdyż wyklucza to nie tylko sama Konstytucja ale i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mógłby jedynie odmówić zastosowania określonego przepisu ustawy gdy zastosowany przepis miałby identyczne brzmienie w innej ustawie i co do którego wcześniej TK orzekł o niekonstytucyjności (wyrok SN z 20.2. 2018 r. V CSK 230/17). Taka sytuacja jednak nie zachodzi gdyż nie mamy do czynienia z identycznością brzmienia tego przepisu z przepisem co do którego orzeczono częściową niekonstytucyjność abstrahując od tego, że przepis ten został zmieniony.
Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, objęcie Warszawy czerwoną strefą zagrożenia, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie; k. 41, 58-63v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła H.S., reprezentowana przez adw. E.M., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1808/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097) w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez:
1. błędną jego wykładnię wyrażającą się w niewłaściwym przyjęciu, że w przypadku właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego w rozumieniu art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. nr 101 poz. 580) i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. nr 54 poz. 489) dwa miejsca zamieszkania, o spełnieniu przesłanki zamieszkania decyduje miejsce, w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności, mimo że wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej uwzględniające konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz ochrony własności, uzasadniają przyjęcie, że dla potrzeb ustalania prawa do rekompensaty miejscem zamieszkania właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest każde z kilku miejsc zamieszkania w rozumieniu powołanych wyżej przepisów międzywojennych;
2. niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu przez nietrafne przyjęcie, że poprzednik prawny skarżącej A.C. nie miał miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mimo że A.C. miał dwa miejsca zamieszkania w rozumieniu powołanego przepisu - jedno w M., gdzie pełniąc służbę czynną oficera Wojska Polskiego przemijająco w okresie służby przebywał oraz drugie główne w miejscowości R., w gminie M., w powiecie wileńsko-trockim, w województwie wileńskim, a więc na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie znajdowała się jego majętność.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od Organu administracji na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 72-75v akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez r. pr. I.K., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od H.S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 96-98 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że A.C. pozostawił w R. w województwie wileńskim nieruchomość o łącznej powierzchni 29,5429 ha, złożoną z trzech parcel nr: 148, 149 i 150 i że prawidłowo ustalono następstwo prawne po właścicielu tak określonej nieruchomości A.C. (s. 4-5, 7 decyzji z 30 grudnia 2019 r.; k. 380-377v akt Wojewody; s. 2-3, 4-5 decyzji z 19 czerwca 2020 r.; k. 13-8 akt Ministra).
Zasadnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego - błędnej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097) w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), wyrażającą się w niewłaściwym przyjęciu, że w przypadku właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego w rozumieniu art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. nr 101 poz. 580) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. nr 54, poz. 489).
Niesłusznie Sąd I instancji uchylił się od dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097) w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. nr 101 poz. 580) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (Dz.U. nr 54, poz. 489).
Sąd I instancji podniósł, że: "Nie jest rzeczą sądu stosującego obowiązujące prawa ocena, czy przyjęte w akcie o charakterze ustawodawczym rozwiązania są sprawiedliwe. Monteskiuszowska zasada trójpodziału władzy na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, na to, co do zasady nie pozwala, w demokratycznym państwie prawa. [...] Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wyłącznie uprawnionym do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucj[ą] jest Trybunał Konstytucyjny." (s. 11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1808/20).
Te zastrzeżenia Sądu I instancji są nietrafne. W XVIII w. pojawiły się wielkie dzieła poświęcone polityce ustawodawczej. Stanowiły one doskonałą podstawę teoretyczną dla prac kodyfikacyjnych i stwarzały zachętę do tych prac. Do takich dzieł należały przede wszystkim dwa, a mianowicie słynna praca Monteskiusza, O duchu praw (1748) [...] Głównymi rzecznikami doktryny humanitarnej byli Monteskiusz i Wolter [...] (B. Lesiński w: B. Lesiński, W. Rozwadowski, Historia prawa, PWN 1981, s. 234-235). W zakresie istotnym dla rozważenia argumentu Sądu I instancji wystarczy przytoczyć: "[...] 6. O ustroju Anglii. W każdym państwie istnieją trzy rodzaje władzy: władza prawodawcza, władza wykonawcza rzeczy należących do prawa narodów i władza wykonawcza rzeczy należących do prawa cywilnego. [...] Mogłoby się zdarzyć, że prawo, które jest jednocześnie jasnowidzące i ślepe, byłoby w niektórych wypadkach zbyt surowe. Ale sędziowie narodu to są, jak rzekliśmy, jedynie usta, które wygłaszają brzmienie praw; nieożywione istoty, które nie mogą złagodzić ani ich siły, ani surowości. [...]" (Monteskiusz, O duchu praw, t. 1, PWN 1957, przedruk w: opracowali S. Filipowicz, A. Mielczarek, K. Pieliński, M. Tański, Historia idei politycznych. Wybór tekstów, Wyd. Uniw. Warszawskiego 1990, t. II, s. 18, 21).
Nie ulega wątpliwości, że od połowy XVIII w. nastąpił znaczny rozwój nauk prawnych i nie sposób przyjąć, że sędziowie są jedynie ustami ustaw. W kontrolowanej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji (s. 11/12 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1808/20) w ogóle nie pojawiła się potrzeba orzekania o zgodności wskazanych przepisów ustaw z Konstytucją.
W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych powszechnie przyjmuje się, wykładnia prokonstytucyjna ustaw jest prawem i obowiązkiem każdego sądu. Prokonstytucyjna wykładnia ustaw i bezpośrednie stosowanie Konstytucji jest także obowiązkiem organów administracji publicznej (K. Działocha w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016 r., t. I, s. 320, uw. 19 do art. 8).
Trafny okazał się zarzut braku dokonania przez Sąd I instancji analizy wykładni językowej przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 urpr z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej z normami wyższego rzędu (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP; s. 1, 2, 5 skargi kasacyjnej).
We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).
To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - w punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19 (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2.4.2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3. 2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).
Obowiązująca w Polsce Konstytucja z 1997 r. przyjęła rozwiązanie kompleksowej regulacji systemu źródeł prawa. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Na podstawie analizy orzecznictwa sądów administracyjnych w doktrynie przyjęto klasyfikację form bezpośredniego stosowania Konstytucji: 1. oparcie wyroku bezpośrednio na przepisie konstytucji; 2. oparcie wyroku na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego; 3. oparcie wyroku na odpowiedzi na pytanie prawne; 4. prokonstytucyjne stosowanie przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia (J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer 2023, s. 35).
Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że prawidłowa rekonstrukcja normy prawnej zawarta we wskazanych wzorcach kontroli, winna uwzględniać pogłębione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z 23.10.2012 r. SK 11/12, OTK-A 2012/9/107 (dalej wyrok SK 11/12), którym Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z 2006 r. Nr 195, poz. 1437, z 2008 r. Nr 197, poz. 1223 oraz z 2010 r. Nr 257, poz. 1726) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku SK 11/12 Trybunał jednoznacznie wskazał, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej [w brzmieniu o którym orzekał Trybunał] zawiera odwołanie do czynności "zamieszkiwania", która nie stanowi novum legislacyjnego, lecz jest bezpośrednio związana z prawnym pojęciem "miejsce zamieszkania" osoby fizycznej (wyroki WSA w Warszawie z: 29.11.2011 r. I SA/Wa 273/11; 5.4.2011 r. [I SA/Wa] 1880/10).
Ustawa rekompensacyjna [w dacie orzekania Trybunału wyrokiem SK 11/12] nie zawierała definicji "miejsca zamieszkania", wobec czego konieczne jest zastosowanie definicji zawartej w przepisach prawa cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominował [przed wyrokiem SK 11/12] pogląd, że adekwatna jest tutaj współczesna definicja, zawarta w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej kc) [...] w kilku wyrokach sądów administracyjnych zaprezentowano odmienne stanowisko. Sporadycznie pojawiał się bowiem pogląd o konieczności stosowania definicji międzywojennych, zawartych w art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. Nr 101, poz. 580, ze zm.; dalej prawo prywatne międzydzielnicowe, obowiązujące do 1 stycznia 1965 r.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. [...] o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. Nr 54, poz. 489 ze zm.; obowiązujące do 1 stycznia 1962 r.; nieprawomocne - wyroki WSA w Warszawie z: 14.4.2011 r. I SA/Wa 2032/10 i I SA/Wa 2312/10), a nawet art. 24 ówczesnego Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934, ze zm.; dalej kpc z 1932 r. - wyrok WSA w Warszawie z 9.9.2010 r. I SA/Wa 1825/09).
Kwestia ta jest o tyle istotna, że definicje miejsca zamieszkania w tych przepisach nie były całkowicie jednolite. Ich elementem wspólnym było ujmowanie miejsca zamieszkania jako miejscowości, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (por. niżej; jedynie rozporządzenie meldunkowe posługiwało się w § 3 ust. 2 formułą: "zamieszkanie w gminie rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych"). Podstawowa różnica polegała na tym, że przepisy międzywojenne - w przeciwieństwie do obecnego art. 25 kc - dopuszczały posiadanie kilku miejsc zamieszkania - jednego głównego ("w którem skupia się główny i przeważający zakres jego [obywatela] działalności" - art. 3 [ust. 1 zd. 1 i 2] prawa prywatnego miedzydzielnicowego; w którym "osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania" - § 9 rozporządzenia meldunkowego) oraz dowolnej liczby dodatkowych. Rozwiązanie to nawiązywało do § 7 niemieckiego kodeksu cywilnego (Bürgerliches Gesetzbuch) z 1896 r., stosowanego w Polsce międzywojennej jako Kodeks cywilny obowiązujący na Ziemiach Zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej (Zbiór Ustaw Ziem Zachodnich, t. X; przepis ten został formalnie uchylony dopiero 1 stycznia 1946 r.). Zdaniem Trybunału, na potrzeby niniejszej sprawy można przyjąć, że główne miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych (obowiązujących do 1965 r.) odpowiadało miejscu zamieszkania w znaczeniu przyjmowanym obecnie w związku z art. 25 kc [...] (cz. III. pkt 3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12).
Trybunał stwierdził, że kryterium to [domicylu] nie występowało wprost w umowach republikańskich, w których mowa była ogólnie o repatriacji osób "mieszkających" na kresach wschodnich, lecz bez podania daty. W realiach powojennych było to tożsame z osobami "przebywającymi" na tych terytoriach, odpowiadało więc raczej dzisiejszym kategoriom posiadania "miejsca pobytu" na byłym terytorium państwa polskiego (niż "miejsca zamieszkania"). Nawet gdyby przyjąć odmienną interpretację umów republikańskich (tj. uznać, że przewidywały one przesłankę domicylu), nie miałoby to przesądzającego znaczenia - zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy rekompensacyjnej prawo do świadczenia na podstawie tej ustawy mają nie tylko osoby repatriowane na podstawie umów międzynarodowych, ale także osoby, "które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Funkcjonowało ono natomiast w łagodniejszej formie (wymogu zamieszkiwania na kresach wschodnich "przed" 1 września 1939 r., a nie dokładnie w tym dniu) w pierwszych aktach prawnych państwa polskiego dotyczących rekompensat za mienie zabużańskie (dekrecie z 1946 r. i z 1952 r.), a następnie na ponad pięćdziesiąt lat zanikło i zostało przywrócone w formie zaostrzonej (odnoszącej się wyłącznie do 1 września 1939 r.) w ustawie o zaliczaniu z 2003 r., a w końcu - w bardzo zbliżonej postaci - zostało recypowane do art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej.
Trybunał stwierdził, że przesłanka domicylu stanowi ograniczenie prawa byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich do rekompensaty za utracone mienie - zarówno w ujęciu samej ustawy rekompensacyjnej, jak i na tle regulacji obowiązujących w latach 1955-2003 [...].
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt art. 64 ust. 2 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że kwestionowana przez skarżącą przesłanka domicylu prowadzi do podziału byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich, spełniających pozostałe warunki przyznania rekompensaty ustalone przez zaskarżoną ustawę, na dwie grupy, w zależności od ich miejsca zamieszkania. Nakazuje ona jednakowe potraktowanie osób, które miały 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego (potwierdzenie ich prawa do rekompensaty), oraz odmienne (lecz też jednolite) potraktowanie osób, które nie miały w tym dniu miejsca zamieszkania na kresach wschodnich (odmowę potwierdzenia ich prawa do rekompensaty). Do tej ostatniej grupy zaliczane są m.in. następujące kategorie podmiotów:
- osoby, które miały miejsce zamieszkania wyłącznie na terytorium obecnego państwa polskiego lub wyłącznie poza jego granicami (obecnymi i przedwojennymi);
- osoby, które miały kilka miejsc zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych, lecz ich "główne" miejsce zamieszkania (i jedyne uwzględniane przez ustawę rekompensacyjną) znajdowało się na terytorium obecnego państwa polskiego lub poza jego granicami (obecnymi i przedwojennymi).
Skarżąca [w sprawie SK 11/12] jest przedstawicielką drugiej z tych grup: jej ojciec przeprowadził się bowiem z powodów rodzinnych przed 5 stycznia 1938 r. ze Lwowa pod Rzeszów, przy czym - według autorki skargi konstytucyjnej - miało to mieć w założeniu charakter tymczasowy (cz. III. pkt 4.3.2 uzasadnienia wyroku SK 11/12). Trybunał stwierdził, że wymóg zamieszkiwania przez zabużan na byłym terytorium państwa polskiego 1 września 1939 r. pozostaje w sprzeczności z przeważająco socjalnym charakterem rekompensat, ustalonym w wyroku K 2/04, który wyznacza bardziej szczegółowy cel zakwestionowanej ustawy. Wprowadzenie przesłanki domicylu - w takim ujęciu, jak w ustawie rekompensacyjnej - bynajmniej nie oznacza "miarkowania" rekompensaty w zależności od liczby posiadanych nieruchomości, ani też nie powoduje, że rekompensatę otrzymują osoby, dla których utracona nieruchomość była centrum życiowym (wymagane jest bowiem zamieszkiwanie na byłym terytorium państwa polskiego, a nie w miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość będąca podstawą rekompensaty, czy wręcz dokładnie w tej nieruchomości, ze względu na którą rekompensata ma być wypłacona). W rezultacie, dokonane za jej pomocą zawężenie kręgu osób uprawnionych do analizowanych świadczeń nie jest przydatne dla realizacji celów rekompensaty jako świadczenia publicznoprawnego o charakterze socjalnym, a więc wadliwe z punktu widzenia zasady proporcjonalności.
Trybunał wskazał, że prawo do rekompensaty mają nie tylko osoby repatriowanie (mieszkające przed II wojną światową na kresach wschodnich, a następnie przesiedlone na podstawie umów międzypaństwowych skutek zmiany granic na obecne terytorium Polski - nie tylko tych zawartych bezpośrednio po II wojnie światowej - art. 1 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej, ale także późniejszych - art. 1 ust. 1a, dodany z dniem 11 listopada 2006 r.), ale także osoby "wypędzone" z tych obszarów (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej) oraz osoby, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie, "były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 "ust. 1 pkt 3" [winno być "ust. 2" - uw. NSA] ustawy rekompensacyjnej). Cechą wspólną wszystkich tych kategorii osób jest to, że zostały one zmuszone okolicznościami faktycznymi i prawnymi do pozostawienia swojej nieruchomości (cz. III pkt 4.3.3.1 uzasadnienia wyroku SK 11/12).
Postanowienia tych umów nie przewidywały expressis verbis takiego warunku w odniesieniu do rozliczeń za pozostawione mienie. Wskazano tam wprawdzie, że repatriacji mają podlegać osoby "zamieszkałe" na byłym terytorium państwa polskiego, lecz słowu temu nadawano znaczenie potoczne, a nie prawne. Przyjmowano, że warunek ten spełniają także osoby, które znalazły się na tych obszarach przypadkowo, na skutek okoliczności od siebie niezależnych (często przymusowo) i nigdy nie miały zamiaru przebywać tam na stałe (kresy wschodnie były więc dla nich tylko miejscem pobytu, a nie miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc; świadczy o tym chociażby wymóg, by w spisach ewakuacji zaznaczać "obecne miejsce faktycznego zamieszkania" - art. 13 umowy republikańskiej z Litwą). Okoliczność tę oceniano według stanu z okresu obowiązywania wskazanych umów (od dnia wejścia ich w życie do dnia zakończenia ewakuacji), a nie na 1 września 1939 r. Data ta zresztą w ogóle we wskazanych umowach się nie pojawiała - na przykład posiadanie obywatelstwa polskiego miało być badane na dzień 17 września 1939 r. (art. 1 umów republikańskich).
O ile na podstawie wskazanych umów zabużanie mogli oczekiwać, że w celu uzyskania rekompensaty za posiadane mienie będą musieli wykazać się obywatelstwem polskim i faktem przymusowego pozostawienia własności na byłym terytorium Polski w związku ze zmianą granic, nie mieli podstaw, by spodziewać się, że będzie się od nich oczekiwać spełnienia wymogu zamieszkiwana (w znaczeniu art. 25 kc) na byłym terytorium Polski dokładnie 1 września 1939 r.
W Polsce międzywojennej zakres ochrony własności nieruchomości nie był w żaden sposób uzależniony od miejsca zamieszkania. Przykładowo, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 44, poz. 267, ze zm.; dalej konstytucja marcowa), formalnie obowiązującym do 22 lipca 1952 r., "Rzeczpospolita Polska uznaje wszelką własność, czy to osobistą poszczególnych obywateli, czy to zbiorową związków obywateli, instytucji, ciał samorządowych i wreszcie samego Państwa, jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, oraz poręcza wszystkim mieszkańcom, instytucjom i społecznościom ochronę ich mienia, a dopuszcza tylko w wypadkach, ustawą przewidzianych, zniesienie lub ograniczenie własności, czy to osobistej, czy to zbiorowej, ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem. Tylko ustawa może postanowić, jakie dobra i w jakim zakresie, ze względu na pożytek ogółu, mają stanowić wyłącznie własność Państwa, oraz o ile prawa obywateli i ich prawnie uznanych związków do swobodnego użytkowania ziemi, wód, minerałów i innych skarbów przyrody - mogą, ze względów publicznych, doznać ograniczenia. Ziemia, jako jeden z najważniejszych czynników bytu narodu i Państwa, nie może być przedmiotem nieograniczonego obrotu. Ustawy określą przysługujące Państwu prawo przymusowego wykupu ziemi, oraz regulowania obrotu ziemią, przy uwzględnieniu zasady, że ustrój rolny Rzeczypospolitej Polskiej ma się opierać na gospodarstwach rolnych, zdolnych do prawidłowej wytwórczości i stanowiących osobistą własność". W szczególności, nie istniał żaden systemowy mechanizm "wywłaszczania" nieruchomości, w których nie zamieszkiwali ich właściciele, ani też nakazywania wszystkim osobom będącym właścicielami nieruchomości, by to właśnie w nich zamieszkiwali. Korzystanie ze swobody poruszania się i wyboru miejsca pobytu nie było ani doktrynalnie, ani praktycznie konkurencyjne wobec prawa własności. Przeciwnie - art. 101 konstytucji marcowej ("Każdy obywatel ma wolność obrania sobie na obszarze Państwa miejsca zamieszkania i pobytu, przesiedlenia się i wychodźstwa, niemniej wolność wyboru zajęcia i zarobkowania oraz przenoszenia swej własności. Ograniczenie tych praw może wprowadzić tylko ustawa") podkreślał jego samoistny charakter.
Przepisy międzywojenne (obowiązujące do lat sześćdziesiątych XX w.) dopuszczały posiadanie przez obywateli kilku miejsc zamieszkania (art. 3 prawa prywatnego międzydzielnicowego i § 9 rozporządzenia meldunkowego). Sam fakt pozytywnego unormowania tego typu sytuacji mógł budzić u mieszkańców kresów wschodnich przekonanie, że są one prawnie akceptowalne i nie łączą się z żadnymi negatywnymi konsekwencjami (a zwłaszcza w sferze praw majątkowych).
Powyższą analizę prawną potwierdza także praktyka. W realiach międzywojennych pracownicy często dostosowywali miejsce zamieszkania do potrzeb pracodawców: standardem były na przykład delegacje do pracy w związku z otwieraniem filii czy oddziałów macierzystego przedsiębiorstwa, co łączyło się często z przeprowadzką całej rodziny na kilka lat do innej miejscowości (wyroki WSA w Warszawie, analizujące tego typu stany faktyczne na potrzeby ustawy rekompensacyjnej, z: 11.10.2011 r. I SA/Wa 478/11; 14.4.2011 r. I SA/Wa 2032/10; 14.4.2011 r. I SA/Wa 2312/10; 9.3.2011 r. I SA/Wa 1695/10; 26.1.2011 r. I SA/Wa 968/10; 15.11.2010 r. I SA/Wa 819/10). Zjawisko to było także generowane przez państwo - w celu zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań publicznych w dziedzinie edukacji, ochrony zdrowia, wymiaru sprawiedliwości czy administracji powszechne było relokowanie specjalistów do tych miejscowości, w których występował ich niedobór. Migracje pracowników były też związane z dużymi inwestycjami państwowymi prowadzonymi w okresie międzywojennym, takimi jak budowa Centralnego Okręgu Przemysłowego czy portu morskiego w Gdyni. W tego typu sytuacjach, w których to państwo polskie zachęcało lub wymuszało zmianę miejsca zamieszkania, uzależnianie prawa do rekompensaty od przesłanki domicylu wydaje się szczególnie rażąco niesprawiedliwe.
Odnosząc wskazane li tylko przykładowo przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku SK 11/12 przypadki generowanych przez państwo przeprowadzek pracownika lub funkcjonariusza publicznego wraz z całą rodziną na kilka lat do innej miejscowości, do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, nie ulega wątpliwości, że państwo polskie wymuszało zmianę miejsca zamieszkania w szczególności oficerów Wojska Polskiego w służbie czynnej, bowiem w interesie obronności ojczyzny było, by oficer o odpowiedniej specjalności, kwalifikacjach i predyspozycjach osobistych, zmieniał w okresie służby swe miejsce zamieszkania. In casu A.C. był oficerem zawodowym, kapitanem Wojska Polskiego, saperem, służącym w 3 Batalionie Saperów w Wilnie co najmniej od 24 września 1931 r.; przeniesionym rozkazem Ministra Spraw Wojskowych z 19 października 1934 r. nr B.P. Nr 3110 Og. do Centrum Wyszkolenia Saperów w Modlinie, jako wysokiej klasy praktyk o rzadkiej specjalności (k. 73, 65-60v akt Wojewody).
Dodatkowo, oceniając art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zaskarżonym zakresie, należy uwzględnić także wymogi racjonalności i doświadczenia życiowego. Nakazują one uznać, że w większości wypadków zmiana miejsca zamieszkania niepołączona ze sprzedażą nieruchomości w dotychczasowym miejscu zamieszkania była wyrazem przekonania, że dana osoba (lub jej rodzina) mają zamiar powrotu na kresy wschodnie - na przykład po upływie terminu kontraktu, zarobieniu określonej sumy pieniędzy lub - tak jak mogło być w wypadku skarżącej [w sprawie SK 11/12] - po zamknięciu spraw rodzinnych i wejściu dzieci w wiek szkolny. W przeciwnym bowiem wypadku najczęściej najbardziej racjonalną gospodarczo decyzją byłaby sprzedaż opuszczonej nieruchomości i zainwestowanie uzyskanych w ten sposób środków w zagospodarowanie się w nowym, stałym miejscu zamieszkania. Brak możliwości bezpośredniego nadzoru właściciela nad nieruchomością i reagowania na problemy związane z jej eksploatacją często bowiem prowadzi do utraty przez nią wartości (cz. III pkt 3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12).
Na tle wcześniej obowiązujących przepisów (decyzji Rady Administracyjnej z 10 (22) listopada 1861 r. (Zbiór Przepisów administracyjnych Król. Pol. - Wydział Sprawiedliwości, cz. V, t. I, 239 i 245), zatwierdzającą instrukcję o formowaniu, prowadzeniu i utrzymywaniu ksiąg ludności oraz decyzji Rady Administracyjnej z 11 (23) listopada 1866 r. (Zbiór, cz. V, A. I, 417), na mocy której wydano podobną instrukcję dla miasta Warszawy, ówczesna doktryna (prof. Okolski, Wykład prawa administracyjnego, Warszawa 1882, t. II, s. 23) doszła do wniosku, że "za stałe zamieszkanie pod względem administracyjnym należy uważać to miejsce, w którym pewna osoba zapisana jest do ksiąg ludności stałej, bez względu na to, że iż rzeczywiście, faktycznie, może przebywać w innem miejscu, że inne może mieć miejsce zamieszkania pod względem cywilnym" (K. W. Kumaniecki w: K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków Księgarnia Powszechna [1929] s. 104 i przypis 5). Kto opuszcza swoje miejsce zamieszkania i przenosi się do innej miejscowości względnie przeprowadza się do innego mieszkania w innym domu w tej samej miejscowości, winien być wymeldowany przez właściciela lub dzierżawcę domu, w którym mieszkał, najpóźniej przed upływem 48 godzin od chwili opuszczenia mieszkania (K.W. Kumaniecki - op. cit., s. 166).
Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że "we wszystkich tych regulacjach [powołanych w art. 2 pkt 1 urpr - uw. NSA] kryterium "zamieszkania" oznacza skoncentrowanie swych spraw życiowych, osobistych, gospodarczych w jednym miejscu (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1808/20). Trybunał jednoznacznie wskazał, czego nie dostrzegły organy obu instancji i Sąd I instancji, że: "jedynie rozporządzenie meldunkowe posługiwało się w § 3 ust. 2 formułą: "zamieszkanie w gminie rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych"). Podstawowa różnica polegała na tym, że przepisy międzywojenne - w przeciwieństwie do obecnego art. 25 kc - dopuszczały posiadanie kilku miejsc zamieszkania - jednego głównego ("w którem skupia się główny i przeważający zakres jego [obywatela] działalności" - art. 3 [ust. 1 zd. 1 i 2] prawa prywatnego miedzydzielnicowego; w którym "osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność [...]" - § 9 rozporządzenia meldunkowego) oraz dowolnej liczby dodatkowych. [...] Zdaniem Trybunału, na potrzeby niniejszej sprawy można przyjąć, że główne miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych (obowiązujących do 1965 r.) odpowiadało miejscu zamieszkania w znaczeniu przyjmowanym obecnie w związku z art. 25 kc [...] (cz. III. pkt 3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12).
Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przeszedł do porządku dziennego nad brakiem całkowitej jednolitości definicji miejsca zamieszkania, zawartych w przepisach zawartych pod lit. a, b i c punktu 1 art. 2 urpr, wprowadzonych przepisem art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 195), na co trafnie zwrócił uwagę Trybunał w cz. III pkt 3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12. Sąd I instancji błędnie nie dostrzegł, że w § 9 rozporządzenia meldunkowego normodawca wskazał: "Za miejsce zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana": po pierwsze "posiada siedzibę główną, lub" po wtóre "w której wykonywa swój zawód lub urząd, lub" po trzecie "gdzie znajduje się jej majętność [...]". W doktrynie trafnie wskazuje się, że tym samym celom co zastosowanie punktów i liter, służy również użycie spójników alternatywnych ("lub", "albo") oraz "i" użytego enumeracyjnie (tj. gdy określenie A i B odnosi się z osobna do A i z osobna do B; M. Zieliński, Wykładnia... 2017, s. 287, uw. 609 wskazówka 3).
Całkowicie błędnie zatem organy obu instancji uznały, że "miejscem zamieszkania A.C. do połowy lat 30-tych XX w. był majątek R., a następnie M.". W rzeczywistości miejscem zamieszkania A.C. zarówno do dnia wykonania rozkazu z 19 października 1934 r., jak i po wykonaniu tego rozkazu był majątek R. (aż do śmierci A.C. w wyniku zbrodni wojennej), natomiast po wykonaniu rozkazu z 19 października 1934 r. drugim miejscem zamieszkania - obok głównego miejsca zamieszkania w majątku R. - stał się M., w którym zamieszkał wraz z rodziną, a który to M. opuścił w wyniku ewakuacji wraz z rodziną po wybuchu II wojny światowej - w pierwszej połowie września 1939 r.
Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że "organ w sposób prawidłowy ustalił, że miejscem zamieszkania A.C. do połowy lat 30-tych XX w. był R., a następnie M., w którym przebywał wraz z rodziną do rozpoczęcia II wojny światowej" (s. 9 akapit 3 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1808/20). W istocie organy obu instancji nie dokonały w tej materii ustalenia faktu, a jedynie dokonały błędnego zastosowania art. 3 ust. 1 prawa prywatnego międzydzielnicowego i § 9 rozporządzenia meldunkowego. Słusznie skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu przez nietrafne przyjęcie, że A.C. nie miał miejsca miał miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stało się to skutkiem tego, że Sąd I instancji, z naruszeniem wykładni Trybunału zawartej w uzasadnieniu wyroku SK 11/12 (art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji) nietrafnie przyjął, że "We wszystkich tych regulacjach kryterium "zamieszkania" oznacza więc skoncentrowanie swych spraw życiowych, osobistych, gospodarczych w jednym miejscu" (s. 9 uzasadnienia akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1808/20).
Trybunał wskazał, że "na potrzeby niniejszej sprawy można przyjąć, że główne miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych (obowiązujących do 1965 r.) odpowiadało miejscu zamieszkania w znaczeniu przyjmowanym obecnie w związku z art. 25 kc [...] (cz. III. pkt 3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12). Trybunał w wyroku SK 11/12 Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z 2006 r. Nr 195, poz. 1437, z 2008 r. Nr 197, poz. 1223 oraz z 2010 r. Nr 257, poz. 1726) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo zatem, że Trybunał opowiedział się wyraźnie za potrzebą badania miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości na podstawie przedwojennych przepisów (dopuszczających kilka miejsc zamieszkania), wprowadzonych następnie nowelizacją grudniową do art. 2 pkt 1 urpr i jednoznacznie zdystansował się od badania miejsca zamieszkania na podstawie art. 25 kc (ze swej istoty - jedynego - co całkowicie przeczy rozwiązaniom prawnym wprowadzonym w art. 2 pkt 1 urpr ową nowelizacją grudniową).
Pomijając w istocie zmianę regulacji ustawowej, dokonaną art. 1 nowelizacji grudniowej, i bezpodstawnie eliminując jako miejsce zamieszkania po dniu wykonania rozkazu z 19 października 1934 r. R. (mimo że w sytuacji, w której A.C. był właścicielem nieruchomości w R. od 1929 r. aż do swej śmierci dnia 30 kwietnia 1940 r. w wyniku zbrodni wojennej - nadal miał miejsce zamieszkania w miejscowości "gdzie znajduje się jej ["osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach"] majętność" - w rozumieniu § 9 rozporządzenia meldunkowego. Prawidłowy akt subsumcji prowadzić winien w okolicznościach sprawy kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 1808/20 do przyjęcia, że R. był miejscem zamieszkania A.C. od 1929 r. do chwili jego śmierci, zaś od dnia wykonania rozkazu z 19 października 1934 r. drugim miejscem zamieszkania aż do dnia ewakuacji wraz z rodziną w początkach września 1939 r. był M. Zatem M. nie stał się miejscem zamieszkania A.C. zamiast R. (jak to błędnie przyjęły organy obu instancji a nietrafnie aprobował Sąd I instancji), lecz M. stał się drugim miejscem zamieszkania A.C. - obok R.
W nieco zbliżonym stanie faktycznym, w sprawie rozstrzyganej wyrokiem z 7.7.2017 r. I OSK 2488/16, NSA przyjął - w zakresie normatywnym istotnym dla porównania z niniejszą sprawą - że: "[...] F.S. miał dwa miejsca zamieszkania w dniu 1 września 1939 r., jednym z nich było miasto K. Potwierdzają to bowiem uwierzytelnione kopie dokumentów: rocznej listy kwalifikacyjnej za rok 1935, protokołu przesłuchania A.S. z 5 marca 2010 r., ankiety o wydanie dowodu osobistego M.S. W mieście tym F.S. był wojskowym w służbie czynnej, oficerem łącznikowym Lotnictwa Armii Kraków. Drugim natomiast, głównym w rozumieniu regulacji przedwojennych, miejscem zamieszkania było miejsce związane z posiadanym przez niego majątkiem w H. Wobec tego należało ustalić, czy opuszczenie majątku w H miało miejsce w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.
Autor skargi kasacyjnej w zarzucie (s. 2 punkt 2 petitum skargi kasacyjnej) wskazuje: "[...] A.C. miał dwa miejsca zamieszkania w rozumieniu powołanego przepisu, tj. jedno w M., gdzie pełniąc służbę czynną oficera Wojska Polskiego przemijająco w okresie służby przebywał oraz drugie główne w miejscowości R. [...] na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie znajdowała się jego majętność" i - niekonsekwentnie - "A.C. miał dwa miejsca zamieszkania w rozumieniu powołanego przepisu, tj. jedno główne w M., gdzie pełniąc służbę czynną oficera Wojska Polskiego przemijająco w okresie służby przebywał oraz drugie dodatkowe w miejscowości R. [...] na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie znajdowała się jego majętność" (s. 7 akapit 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że ta niekonsekwencja nie ma wpływu na trafność zarzutu 2 petitum skargi kasacyjnej, bowiem z przyczyn wyżej podniesionych, przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku SK 11/12 (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), to R. był głównym miejscem zamieszkania A.C. w okresie od 1929 r. do 30 kwietnia 1940 r., a drugim miejscem - dodatkowym - w okresie po wykonaniu rozkazu z 19 października 1934 r. do rozpoczęcia ewakuacji z początkiem września 1939 r. był M. (analogicznie jak w wyroku I OSK 2488/16). Słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, że dla prawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 urpr, przy zastosowaniu wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, dokonując wykładni prokonstytucyjnej (art. 2, art. 8 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji) nie ma znaczenia, czy jedno z kilku miejsc zamieszkania właściciela nieruchomości, znajdujące się na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, było główne miejsce zamieszkania, czy też miejsce dodatkowe. Za taką wykładnią przemawia precyzyjny wywód Trybunału w uzasadnieniu wyroku SK 11/12, jak i wskazane wyżej reguły wykładni, prezentowane w doktrynie i orzecznictwie składów powiększonych NSA. Nie jest też konieczne, by właściciel nieruchomości musiał opuścić swą nieruchomość na Kresach krótko przed wybuchem II wojny światowej, by uznać, że zachodzą przesłanki z art. 2 pkt 1 urpr. W wyroku z 12.4.2018 r. I OSK 2310/17, w którym właściciel opuścił Kresy i pracował na Mazowszu od 1 lipca 1930 r. do 1 lutego 1942 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał co prawda, że nieruchomość na Kresach była drugim miejscem zamieszkania właściciela (na Mazowszu właściciel zatrudniony był jako pracownik i do pracy jako administrator Dóbr Mienia Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy zgłosił się samodzielnie, a nie służył - co w sprawie I OSK 498/22 ma istotne znaczenie - jako oficer w służbie czynnej, zobowiązany do zamieszkania w M. rozkazem Ministra Spraw Wojskowych), ale to, czy miejsce zamieszkania było tam gdzie jego majętność (§ 9 rozporządzenia) skutkowało nabycie praw do rekompensaty be względu, że owo miejsce zamieszkania było główne, czy dodatkowe.
Dokonując analizy istnienia przesłanek wynikających z treści art. 1 ust. 2 ustawy należy wyjaśnić, że konkretna przyczyna skutkująca przymusowym opuszczeniem przez właściciela nieruchomości powinna powstać jako następstwo działań wojennych i zdarzeń towarzyszących (np. deportacji, aresztowania, poboru do wojska lub zsyłki na Syberię) - tak w wyroku NSA z: 20.5.2014 r. I OSK 2584/12 i 27.1.2016 r. I OSK 1115/14. Ponadto, wypędzenie lub opuszczenie pozostawać musi bezpośrednio (art. 1 ust. 1) lub pośrednio w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (tak w wyroku NSA z 22.5.2013 r. I OSK 3/12). Jak wynika z akt sprawy, ojciec skarżącego opuścił swoje główne miejsce zamieszkania z powodu służby wojskowej jako oficer łącznikowy Lotnictwa Armii Kraków w związku z wojną w 1939 r. Wobec tego przesłanka ta została spełniona" (uzasadnienie wyroku I OSK 2488/16, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów podziela, uznając za w pełni użyteczny w kontrolowanej sprawie.
W doktrynie Dwudziestolecia wskazywano, że w art. 24 kpc jako naczelną zasadę właściwości miejscowej przyjęto zasadę wyrażoną w słowach "actor sequitur forum rei". Zasada ta niewymaga bliższego wyjaśnienia, skoro jest uświęconą we wszystkich ustawodawstwach. Uzasadnienia wymaga tylko to, co stanowi stan faktyczny, będący podstawą realizacji tej zasady... Tylko w miejscu zamieszkania koncentruje się cała działalność pozwanego i tylko miejsce zamieszkania posiada znamiona widoczne dla osób trzecich (Polska Procedura cyw. tom I str. 6)... Określenie miejsca zamieszkania nastąpiło zgodnie ze stanem nauki i nowszych ustaw przez wysunięcie dwóch znamion a to najpierw znamienia fizycznego tj. faktu osiedlenia się pozwanego w pewnej miejscowości ("przebywa") następnie zaś znamienia psychicznego ("z zamiarem stałego pobytu"), które da się wydedukować z fizycznego zachowania się pozwanego, z jego osiedlenia się w danej miejscowości, ze sposobu i zakroju, w jakich ono nastąpiło, jak również z towarzyszących mu okoliczności. Zamiar stałego pobytu nie oznacza, iż dana osoba chce przebywać w pewnej miejscowości bez dłuższych przerw do końca swego życia, i nie wyklucza wcale, iż może ona przebywać w niej tylko pewną część roku, natomiast inną lub inne jego części spędzać gdzieindziej. Jeżeli ktoś np. spędza stale zimę w mieście a inne pory roku na wsi, gdzie jest gospodarzem, to ma on dwa miejsca zamieszkania, co przewiduje ustęp [w rzeczywistości "§" - uw. NSA] 2 art. 24. Tak samo rzecz się ma, gdy ktoś pełni jakieś stałe funkcje publiczne w stolicy państwa (np. będąc posłem), nie porzuca jednak swego dotychczasowego miejsca zamieszkania w innej miejscowości, gdzie jest profesorem, urzędnikiem państwowym, właścicielem nieruchomości, dyrektorem banku itp. Przeciwstawieniem "stałości" jest więc tylko dorywczość pobytu np. wyjazd dla załatwienia pewnych tylko interesów dla przyjemności, w celu odwiedzin chorego krewnego itp (Gołąb: Miejscowa właściwość sądowa, str. 2, 7; Dr. Stanisław Gołąb profesor Uniw. Jagiellońskiego, członek Komisji Kodyfikacyjnej Rz. P.; Dr. Zygmunt Wusatowski sędzia okręgowy, Kodeks postępowania cywilnego Część pierwsza Postępowanie sporne, Kraków Księgarnia Powszechna, b.d.w.; s. 138-140). W kontrolowanej sprawie właściwość § 24 kpc z 1932 r. opiera się na tej części wywodu Komentatora, w które wskazuje: "[...] nie porzuca jednak swego dotychczasowego miejsca zamieszkania w innej miejscowości, gdzie jest [...] właścicielem nieruchomości [...]".
To, A.C., jako oficer zawodowy, kapitan WP, saper, służący w 3 Batalionie Saperów w Wilnie co najmniej od 24 września 1931 r.; przeniesiony rozkazem Ministra Spraw Wojskowych z 19 października 1934 r. do Centrum Wyszkolenia Saperów w Modlinie i tam służącym, ewakuowany z rodziną do B., który udał się na front po pożegnaniu rodziny w B. (k. 73-72 akt Wojewody), a następnie znalazł się niewoli sowieckiej i został osadzony w obozie NKWD w Starobielsku, został zamordowany przez NKWD dnia 30 kwietnia 1940 r. w Charkowie (art. 106 § 5 ppsa; art. 77 § 4 kpa; Wielka Encyklopedia PWN 2005, t. 26, s. 7 - hasło Starobielsk; 2001 t. 5 s. 336-337 hasło Carków) i wyłącznie z tej przyczyny nie mógł wrócić do swego majątku, zobowiązywało organy obu instancji do przyjęcia, że miejscowość R., w gminie M., w powiecie wileńsko-trockim, w województwie wileńskim, była jednym z miejsc zamieszkania w rozumieniu art. 24 § 2 kpc (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), jak i § 9 rozporządzenia meldunkowego (Dz. U. z 1934 r. Nr 34, poz. 489) i że z przyczyn o których mowa w art. 1 nie mógł na byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powrócić. Mimo, że długość pobytu A.C. w M. (od 19 października 1934 r. r. do początków września 1939 r.), wraz z rodziną, świadczy o ześrodkowaniu tam stosunków osobistych (§ 3 ust. 2 rozporządzenia meldunkowego), to nie pozwala na przyjęcie, że głównym miejscem zamieszkania A.C. nie była miejscowość R., gdzie znajdowała się jego majętność (k. 49-42; 143-132 akt Wojewody). Żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że A.C. sprzedał nieruchomość złożoną z działek: nr 148 o pow. 13.3647 ha; nr 149 o pow. 8.9868 ha; nr 250 o pow. 7.1914 ha, znajdujących się w R. (bo ten majątek dnia 12 października 1940 r. przejęła decyzją Komisja Rolna, w uzasadnieniu decyzji wpisując eufemistycznie "Wyjechał za granicę, brak właściciela" (k. 143-142, 132 akt Wojewody). Już to pozwala na ustalenie, że R. był głównym miejscem zamieszkania ówczesnego właściciela tej nieruchomości, na tej nieruchomości budował dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze w latach 1935-1936; wraz z żoną i dziećmi przyjeżdżał na wakacje; nosił się z zamiarem powrotu do tego miejsca zamieszkania po zakończeniu służby w M. (k. 59-55, 37-35 akt Wojewody; odpowiednio - wyrok WSA w Warszawie z 9.3.2011 r. I SA/Wa 1695/10; wymogi racjonalności i doświadczenia życiowego, na które trafnie zwrócił uwagę Trybunał - cz. III pkt 4.3.3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12).
Owo przejęcie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa międzynarodowego. Stosunki wynikające z czasowego zajęcia terytorium państwa nieprzyjacielskiego w czasie wojny normuje regulamin praw i zwyczajów wojny lądowej - aneks do IV Konwencji Haskiej z dn. 18 października 1907 r. (Dz.U. R.P. z 1927 r. Nr 21, poz. 161). Według art. 43 tegoż regulaminu tylko faktyczne wykonywanie władzy przechodzi w ręce okupanta, który poza przypadkami absolutnej niemożności obowiązany jest do szanowania ustaw obowiązujących w kraju. Regulamin powyższy nie zezwalał Rzeszy Niemieckiej ani Związkowi Radzieckiemu na wprowadzenie własnego czy w ogóle nowego porządku prawnego na zajętych terenach Polski. Nadto brak podstaw do uznania najeźdźcy za okupanta w rozumieniu powołanego regulaminu. Już bowiem po zawarciu tej konwencji doszedł do skutku pakt paryski z dnia 27 sierpnia 1928 r. (Dz.U. R.P. z 1929 r. Nr 63, poz. 489) zakazujący wojny jako instrumentu polityki narodowej (odpowiednio - S. Rudnicki, Akt notarialny, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 24 uw. 9; G. Bieniek - tamże, s. 180-182).
Dla potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie miało znaczenia, że dawny właściciel nie został repatriowany. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych po obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: [...] - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie (art. 2 urpr). Nie ulega wątpliwości, że A.C. nie mógł powrócić do R. na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 2 pkt 1 in fine w zw. z art. 1 ust. 2 upr), co uszło uwagi organów obu instancji i Sądu I instancji.
Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa, art. 77 § 4 kpa) należy to, że w dniach wkraczania wojsk radzieckich i w pierwszym okresie instalowania się nowej władzy dochodziło do licznych aktów przemocy, rozstrzeliwań i samosądów, których ofiarą padło co najmniej wiele tysięcy osób, także cywilów. W marcu 1940 r. Biuro Polityczne KC WKP(b) podjęło decyzję o rozstrzelaniu 11 tys. spośród 19 tys. więźniów. [...] terror, aby mógł być w pełni skuteczny, musiał być w dosłownym znaczeniu masowy: w pierwszej połowie 1940 r. dokonano deportacji całych rodzin i grup społecznych, obejmując nimi - wedle tajnych danych NKWD - co najmniej 330 tys. osób. W lutym [1940] ofiarą padli polscy osadnicy, niemal cała służba leśna i pracownicy administracji; w kwietniu [1940] rodziny jeńców, aresztowanych i skazanych [...]. W łagrach i więzieniach przetrzymywano - nie licząc jeńców - co najmniej kilkadziesiąt tysięcy osób, a rzeszę ("byłych") obywateli polskich, którzy znaleźli się wbrew własnej woli w głębi ZSRR, powiększyła młodzież podlegająca służbie wojskowej, którą odbywała z reguły w "strojbatalionach" lub była "zmobilizowana" do pracy (wedle różnych szacunków nawet do 200 tys. Osób; A. Paczkowski, Pół wieku dziejów Polski 1939-1989, PWN 1996 s. 24-27; red. W. Adamuszko, Z. Gajowniczek i in., Zachodnia Białoruś 17.09.1939 r. - 22.06.1941 - Deportacje Polaków z północno-wschodnich ziem II Rzeczypospolitej 1940-1941, Wyd. IPN , OW RYTM 2001, s. 5-11, 21-70, 106-139, 144-154, 160-177, 179-191, 200-202, 205-224, 227-237).
Treść ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawodawca zastrzegł prawo do rekompensaty wyłącznie dla tych osób, które "skoncentrowały swe sprawy życiowe, osobiste, gospodarcze w jednym miejscu" - w szczególności na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu ustawy rekompensacyjnej, jak i osób, które legitymowały się prawem własności nieruchomości zarówno w dniu 1 września 1939 r. jak i w momencie jej pozostawienia. Za wprowadzeniem takiego warunku nie przemawiają też względy celowościowe czy aksjologiczne. W realiach II wojny światowej nie tylko nieracjonalne, ale wręcz nieetyczne ("... wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami..." Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; L. Garlicki, M. Derlatka - op. cit. - s. 20-21, uw. 3; s. 30-31, uw. 11 do Preambuły) byłoby ograniczenie prawa do rekompensaty do tych osób, które były właścicielami nieruchomości przez okres wojny, z wyłączeniem np. następców prawnych właścicieli zmarłych - zwłaszcza zbrodniczo zamordowanych przez NKWD - w trakcie wojny. Wyłączenia takiego ustawodawca nie wprowadził, na co trafnie wskazuje rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z 19 czerwca 2019 r. nr IV.7003.16.2019.AKo/KL (złożonym w innej sprawie).
W raporcie z 5 marca 1940 r., skierowanym do KC WKP(b), Ł. Beria wniósł o zgodę na rozstrzelanie "zaciekłych wrogów władzy sowieckiej", którzy według niego "czekają tylko na uwolnienie, aby uzyskać możliwość aktywnego włączenia się do walki przeciwko władzy sowieckiej". Do wrogów tych zostali zaliczeni polscy oficerowie, policjanci, żandarmi, pracownicy straży więziennej i wywiadu, a także ziemianie, urzędnicy i osadnicy internowani w trzech wielkich obozach dla jeńców wojennych oraz uwięzieni w więzieniach Zachodniej Ukrainy i Białorusi - razem 21.857 osób. Zezwolenie takie zostały wydane ("Woprosy istorii" 1993 nr 1 s. 17-18; Dokumenty Katynia. Decyzja, Warszawa 1992, s. 15-31; "Wyciąg z protokołu Nr 13 posiedzenia Biura Politycznego KC z dnia 193 r. Decyzja z 5 III 40 r. 144.- Sprawa NKWD ZSRR I. Polecić NKWD ZSRR: 1) sprawy znajdujących się w obozach dla jeńców 14.700 osób, byłych polskich oficerów, urzędników, obszarników..., 2) a także sprawy aresztowanych i znajdujących się w więzieniach w zachodnich obwodach Ukrainy i Białorusi 11.000 osób,... byłych obszarników... rozpatrzyć w trybie specjalnym z zastosowaniem wobec nich najwyższego wymiaru kary - rozstrzelania...’’, w: Śladem zbrodni katyńskiej, s. 24-25; Katyń. Dokumenty ludobójstwa, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1992, s. 26-45; Polska i Ukraina..., s. 25-27, 37 przypis 3). W informacji Soprunienki z 3 marca 1940 r. o liczbie jeńców - cywilów znajdujących się w obozach, wskazano: "Tajne INFORMACJA W obozach NKWD dla jeńców wojennych przetrzymywanych jest: a)... b) Obszarników - 11 [osób] c)... Ogółem - 148 [osób] SZEF ZARZĄDU NKWD ZSRR DO SPRAW JEŃCÓW WOJENNYCH Major SOPRUNIENKO" w: Redakcja naukowa: Wojciech Materski, Bolesław Woszczyński, Wadim P. Gsaczenko, Ludmiła W. Dwojnych, Władimir P. Kozłow, Natalia S. Lebiediewa, Sergiej W. Mironienko, Mansur M. Muchamiedżanow, Tatjana F. Pawłowa, Anatolij D. Czerniew, Katyń. Dokumenty zbrodni, Tom 1, Jeńcy niewypowiedzianej wojny sierpień 1939-marzec 1940, Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych w Warszawie, Państwowa Służba Archiwalna Rosji w Moskwie, Instytut Historii Powszechnej RAN, Instytut Słowianoznawstwa i Bałkanistyki RAN, Instytut Historii Wojskowej MO FR, Centralne Archiwum Federalnej Służby Bezpieczeństwa FR, Wydawnictwo "TRIO" Warszawa 1995, dokument nr 209, s. 461-462). Gdyby przyjąć wykładnię, za jaką opowiada się Sąd I instancji i organy obu instancji, to wówczas odmowa przyznania rekompensaty dla osób, które stały się właścicielami nieruchomości położonych "poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 urpr) tytułem spadkobrania po zamordowanych, poległych obywatelach polskich lub zmarłych z uwagi na trudne warunki w jakich przebywali w okresie II wojny światowej, mających jedno z kilku miejsc zamieszkania na Kresach, byłaby "karą dodatkową" dla rodzin owych zamordowanych obywateli polskich, której ustawodawca nie przewidział.
Ewakuacja rodzin wojskowych z terenów zagrożonych zajęciem przez Niemców we wrześniu 1939 r. była praktyką powszechnie stosowaną przez polskie władze wojskowe (art. 106 § 5 ppsa; art. 77 § 4 kpa).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Wobec naruszenia art. 2 pkt 1 lit. a, b i c, i pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2, i art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. nr 54, poz. 489) oraz art. 76 § 1 i 3, i art. 80 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję uchylić. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W szczególności Wojewoda zwróci uwagę, że wskazanie przez Sąd Rejonowy w Nowym Dworze Mazowieckim w postanowieniu z 19 listopada 1992 r. I Ns 556/92 wskazał, że A.C. ostatnio zamieszkałym w M., uczynił to w oparciu o art. 628 i 669 kpc obowiązującego w dacie orzekania Sądu Rejonowego (M. Rejdak w: red. A. Marciniak, Kodeks postępowania cywilnego, C.H. Beck 2020, t. III, s. 651 nb 7; J. Pietrzykowski/K. Pietrzykowski - tamże, s. 1259, nb 8), nie zaś w oparciu o przepisy wskazane w art. 2 pkt 1 urpr. W aktach administracyjnych znajdują się dowody, wskazujące na wielkość nieruchomości, stan jej zabudowania, czas pobudowania budynków (lata 1935-36) i spędzania wakacji na nieruchomości po 1934 r. do lata 1929 r. na nieruchomości (oświadczenie K.O. z 20 lipca 2011 r. - złożone po pouczeniu o odpowiedzialności karnej - k. 59-55 akt Wojewody, art. 75 § 1 i 2 kpa). Wojewoda, zachowując zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 i 2 kpa), merytorycznie rozstrzygnie o prawie do rekompensaty.