I OSK 494/23

I OSK 494/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1416/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł., A. G. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1416/22 w sprawie ze skargi A. Ł., A. G. i M. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 maja 2021 r. nr 1600/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1416/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Ł., A. G. i M. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej także jako "organ") z 26 maja 2021 r., nr 1600/2021, w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty L. Nr 179/2019 z 18 listopada 2019 r. znak: GN.6852.34.2018.MW2 (dalej "decyzja z 18 listopada 2019 r."), na mocy której w punkcie 1 ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł za udział [...] części w prawie własności nieruchomości przysługujący J. G. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz dalszego współkorzystania z nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (dawny numer hipoteczny [...]) z obrębu [...], miasto L., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], na skutek objęcia jej części o pow. [...] m2 oddziaływaniem strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 Kv; w punkcie 2 przyznano ustalone odszkodowanie na rzecz J. G.; w punkcie 3 zobowiązano Spółkę P. S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania; w punkcie 4 odmówiono A. G. ustalenia i przyznania odszkodowania za udział [...], części w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], miasto L. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz dalszego współkorzystania i umorzono postępowanie w pierwszej instancji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 29 listopada 2018 r. małżonkowie J. G. i A. G. wystąpili do Starosty L. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., "u.g.n.") o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem linii elektroenergetycznej na części ich nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (dawny nr hipoteczny [...]).
W sprawie tej Starosta L. wydał 18 listopada 2019 r. decyzję. Od decyzji odwołanie wniosła P. S.A. i A. Ł. działająca w imieniu J. G.
Decyzją Nr 1472/2020 z 19 maja 2020 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1500/20, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji w związku ze skierowaniem jej do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania tj. J. G. i A. Ł., działając jako pełnomocnik A. G., złożyła do materiału dowodowego poświadczenie dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po zmarłym w dniu 1 marca 2020 r. J. G. nabyły żona A. G. oraz córki A. Ł. i M. L.
Decyzją z 26 maja 2021 r. Wojewoda Mazowiecki ponownie uchylił decyzję Starosty L. z 18 listopada 2019 r. i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne.
Po rozpoznaniu skargi na powyższe orzeczenie, w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny za materialnoprawną przesłankę umożliwiającą ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyjął stwierdzenie pozbawienia prawa do nieruchomości w formie władczej, na określonej podstawie prawnej. W jego ocenie jedynie pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania - czy to na podstawie decyzji administracyjnej czy innym aktem administracyjnym z nią zrównanym - może być objęte dyspozycją przywołanego przepisu. Stwierdził równocześnie, że organy administracyjne nie mogą orzekać o odszkodowaniu za nieruchomość, która została zajęta w całości lub w części przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia (mają wówczas zastosowanie odpowiednie regulacje cywilnoprawne).
Sąd I instancji zwrócił uwagę na pewien dualizm w polskim systemie prawnym związany z kwestią urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, powodujący że zakładanie i eksploatacja na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń może być realizowane w dwojakim trybie cywilnym, w oparciu o instytucję służebności przesyłu, art. 3051-3054 k.c. i administracyjnym, w oparciu o wskazane wyżej przepisy - art. 124 i 124b u.g.n. Wyjaśnił przy tym, że oba te tryby dotyczą instytucji prawnych o charakterze ciągłym, polegają na długotrwałym (lub stałym, do odwołania) obowiązku tolerowania korzystania przez inny podmiot z nieruchomości. W judykaturze przyjmuje się, że uprawnienie wynikające z decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi surogat służebności przesyłu.
Zaakceptował Sąd I instancji prawidłowo ustalony przez Wojewodę stan faktyczny, z którego jednoznacznie wynika, że do ograniczenia praw własności przedmiotowej nieruchomości nie doszło na skutek określonej decyzji administracyjnej, czyli wskutek legalnych działań organów władzy publicznej. W jego ocenie, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że nieruchomość H. G. nie była objęta żadną z decyzji związanych z realizacją napowietrznej linii energetycznej, która obecnie znajduje się na tej nieruchomości. Zważył, że to iż obecnie na nieruchomości znajduje się napowietrzna linia energetyczna, nie wynika w żadnej mierze z decyzji administracyjnej, lecz z faktycznego działania osób realizujących to przedsięwzięcie. Podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko Wojewody, że w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za faktycznie przejętą część nieruchomości, nieobjętą decyzją wywłaszczeniową.
Stwierdzono nadto, że skarżącym przysługuje droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie zaś droga administracyjna. Źródłem naruszenia prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie jest decyzja administracyjna, ani żaden inny władczy akt działania państwa. W jego ocenie, organ II instancji słusznie uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 105 k.p.a , gdyż postępowanie w zakresie żądania ustalenia odszkodowania i wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. było bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji uznał, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł Sąd ten żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. Ł. (dalej jako "skarżąca kasacyjnie"), w imieniu własnym i A. G. i M. L., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego prawidłowo ustalonego przez Starostę L. w decyzji z 18.11.2019 r. nr 19/2019, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 76 § 1 i 3 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie orzeczenia z pominięciem dowodów znajdujących się w aktach sprawy i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie za własny stanu faktycznego sprawy błędnie ustalonego przez Wojewodę Mazowieckiego skutkujące oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi wniesionej przez skarżącą pomimo oczywistych podstaw do jej uwzględnienia, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca kasacyjnie, także w imieniu pozostałych skarżących, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 3.600 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) w zw. z pkt 1) lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 265 ze zm.). Ponadto, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, jako niezbędnych dla wykazania nieprawidłowego ustalenia przez organ II instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).
Skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Zarzuty natury procesowej zamierzonego skutku nie odniosły. Skarżąca kasacyjnie podniosła obrazę przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 76 § 1 i 3 w zw. z art. 80 k.p.a. przez wydanie orzeczenia z pominięciem dowodów znajdujących się w aktach sprawy i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie za własny stanu faktycznego sprawy błędnie ustalonego przez Wojewodę Mazowieckiego, skutkujące oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi wniesionej przez skarżącą, mimo oczywistych podstaw do jej uwzględnienia.
Wadliwość przywołanego zarzutu polega na koncentracji wokół nieprawidłowości przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był władny samodzielnie kreować. Sąd ten dokonuje kontroli wydanych w sprawie decyzji z naruszeniem przepisów przez skarżącego zarzuconych, rolą jego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego, jedynie ocena czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Dlatego, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że Sąd pierwszej instancji co do zasady nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, zatem nie ustala stanu faktycznego sprawy bo kompetencję do rozstrzygania sprawy administracyjnej przyznano organowi. Tym samym Sąd ten przez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy nie mógł dopuścić się błędnego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięć.
Druga uwaga co do niestarannej konstrukcji powyższego zarzutu odnosi się do postawienia przeciwstawnych sobie przepisów tzw. wynikowych, regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. W omawianym zarzucie powołano przepisy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wskazując na ich naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przez nieuzasadnioną akceptację stanu faktycznego zaoferowanego przez Wojewodę Mazowieckiego. Pierwszy z nich stanowi o oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, drugi o jej uwzględnieniu. Niemożliwe jest tym samym jednoczesne naruszenie przepisów tej treści. Wyjaśnienia wymaga, że niewłaściwe rozstrzygnięcie jest następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono błędy popełnione na etapie poprzedzającym wyrokowanie, w ramach kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu, czym skarżącą kasacyjnie dąży do przerzucenia na Sąd przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnego z jej oczekiwaniami. Z wadliwie przeprowadzonego postępowania wywodzi błędnie ustalony stan faktyczny. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, zarzut ten z przyczyn niżej omówionych jest chybiony.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Przywołany przepis mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 263/19, z 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2647/17).
W ramach tego zarzutu nie można zwalczać prawidłowości dokonanej przez sąd oceny dokumentów, jeśli znajdują się one w zgromadzonym w aktach materiale sprawy. Inaczej, z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzenia oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących się w aktach spawy, dlatego nie może on służyć, jak usiłuje to czynić skarżąca kasacyjnie, kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, a za tym oceny stanu faktycznego dokonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało - czy też mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec niepełnych ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, których źródłem - jak podnosi skarżąca kasacyjnie - miałoby być pominięcie koniecznych i miarodajnych dowodów pozwalających na ustalenie, że doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości o dawnym numerze hipotecznym [...], obecnie [...], należącej do spadkobiercy skarżących, polegającego na objęciu jej części oddziaływaniem strefy ochronnej linii elektroenergetycznej w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w L., nr XLI/492/2001 z 10 października 2001 r., a wybudowanej na podstawie decyzji administracyjnej Naczelnika Miasta L. z 27 sierpnia 1982 r., nr ZGT-8229B/3/82 oraz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 16 lipca 1982 r., nr UA-T-I-Ap/31/82.
Odpowiadając na zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz na wymieniony wniosek dowodowy, trzeba przede wszystkim podnieść, że wbrew oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, płaszczyzny umożliwiającej podjęcie merytorycznej oraz skutecznej polemiki z przywołanymi powyżej faktami - a co za tym idzie z zawartą w zaskarżonym wyroku oceną o prawidłowym ich ustaleniu - w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może stanowić przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2025 r., I OSK 2124/22, z 12 listopada 2025 r., I OSK 2485/23). Z tych wszystkich powodów, zarzuty prawnoprocesowe nie zdołały zmienić prawidłowo przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.
Zarzuty prawa materialnego również nie wywołały pożądanego skutku, ponadto zostały błędnie skonstruowane. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Wskazać dlatego skarżący kasacyjnie winien postać naruszenia przepisów prawa materialnego, wyjaśniając na czym polegała jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów), polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo zastosowaniu normy nieobowiązującej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2025 r., I OSK 2982/23, z 8 lipca 2025 r., I OSK 1346/22, z 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; z 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; z 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; z 16 kwietnia 2016 r. I OSK 1627/14).
W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w jego niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do stanu faktycznego prawidłowo ustalonego przez Starostę L. w decyzji z 18 listopada 2019 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Sąd ten pogląd podziela, z zastrzeżeniem, że zarzut skargi kasacyjnej nie podlegałby dyskwalifikacji, jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie równocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany w miejsce przepisu przez nią wskazywanego jako właściwego w sprawie, wraz z podaniem motywów tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Również uzasadnienie przywołanego zarzutu nie wskazuje na spełnienie powyższych wymogów. Podano jedynie w jakich sytuacjach przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie, odwołując się do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n., podnosząc że odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z art. 128 ust. 1 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. w razie jego ograniczenia, i to także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających m.in. na ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania - co w ocenie skarżącej kasacyjnie niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.
Przywołany przepis stanowi podstawę orzekania o odszkodowaniu za odjęte prawo własności, ale dla jego zastosowania nie jest obojętne w jakich warunkach prawnych i faktycznych do tego przejęcia doszło. Ustalenie odszkodowania w oparciu o tę normę wymaga, by pozbawienie własności nastąpiło w ramach sprawowania tzw. imperium przez władzę publiczną, co w okolicznościach sprawy nie zostało potwierdzone.
Słusznie w sprawie ustalono, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ogranicza ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie prawa do nieruchomości jedynie decyzją administracją, jeśli istnieje także przepis prawa ustalający odszkodowanie, bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia. Stąd przepis ten traktowany jest jako norma o charakterze procesowym, odwołująca zarówno do decyzji administracyjnej albo przepisów stanowiących źródło obowiązku ustalenia odszkodowania, niesłusznie kwalifikując go jako materialnoprawną podstawę dochodzonego prawa (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/15, z 18 lipca 2023 r., I OSK 2823/19). Warunkiem jednakże zastosowania tej normy prawnej jest by doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości, która to okoliczność winna wynikać z ustalonego stanu faktycznego. W sprawie niniejszej, wbrew czynionym przez skarżącą kasacyjnie odmiennym ustaleniom faktycznym, do pozbawienia prawa do nieruchomości nie doszło, nie doszło także do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki w rozumieniu omawianych przepisów.
Ustawodawca w przepisie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. nie zawęził podstaw prawnych, w ramach których dojść może do pozbawienia praw do nieruchomości, pozostawiając szeroki zakres przypadków branych pod uwagę, nie stanowi równocześnie normy upoważniającej bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności bądź ograniczenie tego prawa, skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego dochodzonego w trybie administracyjnym, musi stanowić tego rodzaju ingerencję w prawo własności, by możliwe było uznanie jej za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Z istoty wywłaszczenia nieruchomości, ujętej w art. 112 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, co oznacza że wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Podanie w uzasadnieniu zarzutu materialnoprawnego podstaw wywłaszczeniowych, dodatkowo przedstawionych jako alternatywy do ich zastosowania w tej konkretnej sprawie, stanowiska powyższego nie zmieniają. Co zostało już omówione, w przepisach tych oczekuje się wydania stosownego aktu, przede wszystkim decyzji administracyjnej, o tym pozbawieniu prawa własności czy samym ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości świadczących (art. 124-126 u.g.n.). Brak jest natomiast w obrocie prawnym orzeczenia, o wywłaszczeniu aktem administracyjnym albo innym z tym skutkiem zrównanym, obejmującym działkę o dawnym numerze 817, obecnie 75. Konsekwentnie pomijają skarżący, że decyzja Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 16 lipca 1982 r. UA-T-I-Ap/31/82 oraz decyzja Naczelnika Gminy w N. z dnia 23 sierpnia 1982 r. L dz. RZL-8542/2/82 wydana w oparciu o przepisy art. 35 i 36 ustawy wywłaszczeniowej, stanowiące o szczególnym trybie wywłaszczeniowym, nie dotyczą spornej działki.
Nie zmienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej odwołując się jedynie do faktycznego oddziaływania posadowionych napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, Brak jest bowiem w tych twierdzeniach, od postępowania administracyjnego powielanych, okoliczności stanowiących o pozbawieniu spadkobierców skarżących prawa do nieruchomości, które nastąpiło w drodze legalnego jej odebrania – na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa, co stanowi przeszkodzę do objęcia dyspozycją art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
W świetle tym słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest przejawem władczego działania państwa przynoszącego skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 112 u.g.n. Powtarzając, zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będzie miało miejsce wyłącznie w odniesieniu do takich sytuacji, gdy pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło w formie władczej, na określonej podstawie prawnej, a nie na skutek faktycznego przejęcia ("przywłaszczenia"). Dodatkowo, pozbawienia praw do nieruchomości na określonej podstawie prawnej, czyli wskutek legalnych działań organów władzy publicznej, nie można wywodzić z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w L. nr XLI/492/2001 z 10 października 2001 r., tym bardziej ze znajdujących się w aktach sprawy mapy inwentaryzacyjnej z 14 lipca 2009 r., załącznika graficznego do tego planu czy wyrysu z mapy zasadniczej obrazującej zasięg strefy oddziaływania przedmiotowej linii elektroenergetycznej, u których to dokumentów skarżąca kasacyjnie upatruje źródła - podstawy prawnej - przyznania odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym.
W prawidłowo zaakceptowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanie faktycznym ustalono, że w sprawie tej, nie wydano decyzji o charakterze wywłaszczeniowym co do przedmiotowej nieruchomości, nie zostało wykazane iż ograniczenie sposobu korzystania z niej odbyło się w sposób władczy z podstawą prawną, można co najwyżej przyjąć, iż ograniczenie tego sposobu nastąpiło przez faktyczne działania, tj. wejście na grunt i wzniesienie linii elektroenergetycznych, traktowane jako faktyczne utrudnienie korzystania ze swojej własności zgodnie z przeznaczeniem.
Na końcu zwrócenia uwagi wymaga, że okoliczności przez skarżącą kasacyjnie podnoszone nie pozbawiają jej prawa dochodzenia swych roszczeń odszkodowawczych. Do zajęcia nieruchomości w całości czy w części, jeśli do owego doszło, poza procedurą wywłaszczeniową, mają zastosowanie odpowiednie regulacje cywilnoprawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16). Za wyjątek od tej zasady traktuje się roszczenia o wydaniu nieruchomości lub zasądzenie odszkodowania rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym, jako uprawnienie do żądania zwrotu lub ustalenia odszkodowania, jeśli nie zostało wcześniej ono ustalone, mimo ich cywilnoprawnego charakteru, która to sytuacja w sprawie omówionej nie miała miejsca.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.