I OSK 489/23

I OSK 489/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1484/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/22 w sprawie ze sprzeciwu A.T. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr DAP-WOSR-7280-25/2022/GD w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/22 oddalił sprzeciw A.T. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr DAP-WOSR-7280-25/2022/GD w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. A.T.1 i A.T. wystąpili do Wojewody Śląskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z.R. i S.R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Decyzją z 20 stycznia 2022 r. Wojewoda Śląski odmówił A.T. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia dóbr ziemskich "[...] " pod nazwami "[...] " oraz "[...] ", województwo [...], obecnie [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na dzień 1 września 1939 r. współwłaścicielami nieruchomości były S.R. i A.W. (w częściach przypadających po Z.R.), które ostatnio zamieszkiwały w [...] oraz W.S. i H.S., których ostatnie miejsca zamieszkania nie są znane. Organ podniósł, że na dzień zakupu nieruchomości jej pierwotny współwłaściciel – Z.R. i W.S. zamieszkiwali w [...], natomiast H.S. w [...]. Z dniem śmierci Z.R. ([...] lutego 1939 r.) część nieruchomości przypadająca ww. osobie przeszła na S.R. i A.W. Organ wskazał, że zgodnie z dołączonymi do akt sprawy umowami najmu lokali z dnia [...] marca 1939 r., [...] grudnia 1939 r. i [...] lipca 1940 r. wynika, iż ww. osoby zamieszkiwały w [...], natomiast z zaświadczenia [...] z dnia [...] grudnia 1945 r. wynika, że A.W. i S.R. w połowie sierpnia 1944 r. z [...] zostały deportowane do [...], gdzie przebywały w obozie pracy. S.R. zmarła [...] stycznia 1945 r. w ww. obozie, zaś A.W. pozostawała tam do dnia [...] kwietnia 1945 r. Organ zaznaczył, że zebrane dowody nie potwierdzają, aby po nabyciu w 1936 r. udziału w prawie własności nieruchomości w postaci [...] – Z.R., a następnie S.R. i A.W. faktycznie zamieszkiwali w rozumieniu przepisów przedwojennych wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. zorganizowali w tym majątku swój ośrodek życiowy i tam przenieśli swoją aktywność życiową i zawodową. W ocenie organu I instancji, okoliczność posiadania dodatkowego miejsca zamieszkania na byłym terytorium kraju nie została udowodniona przez stronę w sposób nie budzący wątpliwości. Organ stwierdził, że z uwagi na brak informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości, tj. W.S. i H.S. nie może ustalić czy współwłaściciele spełnili przesłankę domicylową wynikającą z art. 2 pkt 1 ww. ustawy w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.T. (dalej "skarżący"), uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2022 r., nr NWXIII.7541.192.2014 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy prawo do rekompensaty przysługuje z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" oraz umowy pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich z 15 lutego 1951 r. Przepisy niniejszej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 1 ust. 2 ustawy.
Minister wyjaśnił, że prawo do rekompensaty zgodnie z art. 2 ustawy przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:
1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:
a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub
b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub
c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489)
- oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;
2) posiada obywatelstwo polskie.
Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2.
Organ odwoławczy podał, że ustawodawca określając krąg osób uprawnionych do rekompensaty za utracone mienie nie przyznał tego prawa wszystkim obywatelom polskim posiadającym majątki na byłym terytorium RP, którzy zmuszeni byli je pozostawić, ale wyłącznie tym, którzy spełniali łącznie warunki określone w art. 1 i art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na to, że na dzień 1 września 1939 r. współwłaściciele nieruchomości S.R. i A.W. (w częściach przypadających po Z.R.) nie mieli miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów. Organ I instancji ustalił, że miejscem ich zamieszkania przed wybuchem II wojny światowej była [...], natomiast miejsca zamieszkania pozostałych właścicieli, tj. W.S. i H.S. nie są znane.
Minister wskazał, że znowelizowany art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. wskazuje przedwojenne przepisy, na podstawie których należy badać przesłankę miejsca zamieszkania. Stosownie do art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych "miejscem zamieszkania (...) jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania - właściwe jest prawo miejsca, w którem skupia się główny i przeważający zakres jego działalności (pkt 1 ww. ustawy). Mężatka sądownie nie rozłączona idzie co do miejsca zamieszkania za mężem (...), (pkt 2 ww. ustawy)". Zgodnie z art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego "miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której pozwany przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli pozwany ma zamieszkanie w kilku miejscach, powód może wytoczyć powództwo według któregokolwiek z tych miejsc".
W myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności "przez zamieszkanie w gminie rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych". Natomiast zgodnie z § 9 rozporządzenia z 23 maja 1934 r. "za miejsce zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania". Od tak rozumianego zamieszkania odróżnić należy pojęcie czasowego pobytu, które zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia obejmuje stan przebywania w jakimkolwiek domu bez zamiaru obrania sobie tam miejsca zamieszkania. Natomiast stosownie do treści § 5 lit. c) rozporządzenia do czasowo nieobecnych w miejscu swego zamieszkania zalicza się, m.in. osoby przebywające w innej gminie dla wypoczynku, kuracji itp., albo w szpitalach i innych tym podobnych zakładach publicznych lub prywatnych dla poprawy zdrowia.
Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. możliwa była sytuacja, w której dana osoba posiadała więcej niż jedno miejsce zamieszkania. Niezależnie od liczby posiadanych miejsc zamieszkania każde z nich powinno spełniać kryteria określone w jednym z ww. przepisów, tj. być miejscem na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszkał z zamiarem stałego pobytu (art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych) lub miejscowością, w której pozwany przebywał z zamiarem stałego pobytu (art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego) lub zajmowaniem w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z 23 maja 1934 r.).
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazując na zgromadzone dowody, tj. wypis aktu nr [...] porządkowego z księgi hipotecznej nr [...] z [...] maja 1936 r. ustalił, że na dzień zakupu nieruchomości jej pierwotny współwłaściciel Z.R. oraz W.S. zamieszkiwali w [...], natomiast H.S. w [...]. Z dniem śmierci Z.R., tj. [...] lutego 1939 r. część nieruchomości przypadająca mu przeszła na S.R. i A.W. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy umowami najmu lokali z: [...] marca 1939 r., [...] grudnia 1939 r. oraz [...] lipca 1940 r. osoby te zamieszkiwały w [...]. Ponadto z zaświadczenia [...] z [...] grudnia 1945 r. wynika, że A.W. i S.R. w połowie sierpnia 1944 r. zostały deportowane z [...] (Powstanie Warszawskie) do [...] i przebywały w obozie pracy (miejscowość [...]), gdzie S.R. zmarła - [...] stycznia 1945 r., natomiast A.W. pozostawała tam do [...] kwietnia 1945 r. W ocenie Ministra okoliczność, że pierwotny właściciel Z.R. przed wybuchem II wojny światowej zamieszkiwał w [...] potwierdzają także inne dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym dokumenty meldunkowe wskazujące, że w 1939 r. Z.R. zamieszkiwał w [...] oraz, że był adwokatem, sędzią Sądu Najwyższego, wiceministrem sprawiedliwości RP. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że centrum życiowe i zawodowe Z.R., jak również żony i córki mieściło się w [...]. Jednocześnie zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził aby ww. osoby ześrodkowały swoje centrum życiowe i zawodowe w [...].
Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ I instancji prawidłowo ustalił, że S.R. i A.W. nie zamieszkiwały na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r., tym samym nie zostały spełnione przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty określone w tej ustawie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieuwzględnienia przez Wojewodę Śląskiego, jako dowodu w sprawie oświadczenia A.S. z [...] grudnia 2016 r. Minister wskazał, że [...] stanowiła miejsce zamieszkania Z.R., A.W. i S.R. Organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody, że nawet jeżeli przyjąć za wiarygodne oświadczenie, że ww. osoby zamieszkiwały na byłym terytorium kraju do czasu śmierci Z.R., tj. do [...] lutego 1939 r., a po tej dacie wyjechały do [...] i nikt ich potem w majątku nie widział, to opuszczenie nie nastąpiło w związku z wojną lecz na kilka miesięcy przed jej wybuchem. Za bezzasadny więc organ uznał zarzut dotyczący naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zignorowanie treści wynikającej z przedmiotowego oświadczenia.
Za chybiony uznał także organ odwoławczy zarzut dotyczący naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Organ podał, że w aktach sprawy brak jest informacji lub dokumentów, z których wynikałoby, że współwłaścicielki podejmowały próby powrotu na nieruchomość, a więc nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy.
Za nieuzasadniony uznał Minister zarzut dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez twierdzenie, że jedyną przesłanką prawa do rekompensaty jest "opuszczenie byłego terytorium Polski", podczas gdy w obecnym stanie prawnym jest nią także "niemożność powrotu" oraz rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na wprowadzenie przez organ pozaprawnej przesłanki "dodatkowego miejsca zamieszkania", jako przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy możliwa była sytuacja, w której dana osoba posiadała więcej niż jedno miejsce zamieszkania. Tym samym fakt, iż właściciel nieruchomości pozostawionej zamieszkiwał przed wybuchem II wojny światowej na obecnym terytorium RP nie wyklucza, że posiadał on "dodatkowe" miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na obecną treść art. 2 pkt 1 ustawy organ nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, że przesłanka zamieszkiwania na dzień wybuchu wojny na byłym terytorium RP została wyeliminowana z obrotu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2021 r., sygn. akt Sk 11/12.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 61 § 4 k.p.a., poprzez przerzucenie przez organ jego obowiązków na stronę Minister wskazał, że w przypadku śmierci właścicieli nieruchomości do wniosku należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Organ nie jest uprawniony do ustalenia kręgu spadkobierców, gdyż należy to do właściwości sądów powszechnych. Jednocześnie organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia do wystąpienia w trybie art. 30 § 5 k.p.a. przez organ I instancji o ustanowienie kuratora spadku po właścicielach, z następstwa po których strona nie wywodzi swojego uprawnienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty powinno być złożone przez każdą ze stron postępowania, bowiem złożenie ww. oświadczenia nie jest uprawnieniem lecz ustawowym obowiązkiem strony ubiegającej się o potwierdzenie prawa, z którym ustawodawca wiąże zasadnicze skutki prawne.
Minister podniósł, że brak jest informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości, tj. W.S. i H.S. Tym samym brak jest możliwości ustalenia, czy współwłaściciele spełnili przesłankę domicylową wynikającą z art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Organ podkreślił, że oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty przez ww. osoby lub ich następców prawnych nie może być złożone przez inne strony postępowania, a także przez kuratora sądowego. Wobec powyższego za zasadny uznał Minister zarzut odwołania, że kwestionowana decyzja narusza art. 8 § 1 k.p.a., z uwagi na nieustalenie przez organ I instancji wszystkich stron. Organ odwoławczy powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, która uzależnia możliwość zakończenia postępowania oraz wydania decyzji od ustalenia wszystkich jego stron.
Minister dostrzegł, że Wojewoda Śląski podjął, z negatywnym skutkiem, szereg czynności mających na celu pozyskanie informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości – W.S. oraz H.S. oraz ich ewentualnych następcach prawnych, występując w tej sprawie do różnych archiwów oraz organów administracji publicznej. Tym niemniej mając na uwadze ww. uchwałę NSA, w ocenie Ministra, Wojewoda powinien dokonać ponownej szczegółowej analizy wszystkich zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i na tej podstawie prowadzić dalsze działania mające na celu ustalenie brakujących stron postępowania. Minister zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy kserokopię fragmentu "Polskiego Słownika Biograficznego TOM [...]" Polskiej Akademii Nauk, zawierającego opracowanie na temat pierwotnego właściciela nieruchomości – Z.R., którego autorem był W.S. Z uwagi na zbieżność imienia i nazwiska autora ww. opracowania oraz współwłaściciela nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, a także adnotację, iż notka biograficzna o Z.R. sporządzona została, m.in. w oparciu o wspomnienia własne autora, istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że autor notki biograficznej o Z.R. oraz współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, to ta sama osoba. Z ogólnie dostępnych informacji wynika, że W.S. był profesorem prawa - pracownikiem Uniwersytetu [...], gdzie w latach [...] pełnił funkcję dziekana Wydziału Prawa. Z kolei fakt, że zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją H.S. pochodziła z S. wskazuje na jej pokrewieństwo z W.S.
W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazane dane mogą stanowić podstawę dla organu do zwrócenia się do Polskiej Akademii Nauk oraz Uniwersytetu [...] z zapytaniem, czy dysponują informacjami dotyczącymi W.S.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. należy uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2022 r. złożył skarżący, zaskarżając decyzję w całości.
Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, pomimo braku przesłanek do jej wydania,
2. art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez twierdzenie, że "dodatkowe miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP na dzień wybuchu wojny" jest przesłanką potwierdzenia prawa, podczas gdy tak nie jest, oraz poprzez twierdzenie, że strona ma udowodnić, że "podejmowała próby powrotu na byłe terytorium RP", podczas gdy każdy właściciel nieruchomości pozostawionych, po zmianie granic - nie mógł na byłe terytorium RP powrócić bez narażania życia na niebezpieczeństwo,
3. art. 7 ust. 1 i art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że "wykazanie wpływu na ocenę" to przesłanka prawa do rekompensaty, podczas gdy jest to przesłanka złożenia wniosku w trybie ustawy nowelizującej,
4. art. 2 pkt 1 ustawy i art. 2 ust 2 i ust 3 ustawy nowelizującej i art 190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zmianę treści przepisu, a to przyjęcie - nie wiadomo na jakiej zasadzie, że wymaga on "dodatkowego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP na dzień wybuchu wojny" oraz poprzez twierdzenie, że wyrok TK nie wyeliminował przesłanki zamieszkania na dzień 1 września 1939 r., podczas gdy jest to sprzeczne nie tylko z ustawą z 2005 r., ustawą nowelizującą, ale i z wyrokiem TK z 23 października 2012 r., SK 11/12,
5. w konsekwencji - naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na treściach pozaprawnych, podczas gdy organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie prawa,
6. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie uzasadnienia decyzji na nonsensach oraz zaprzeczaniu oczywistościom, a to twierdzenia, że:
- człowiek może mieć dwa miejsca, w których przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc twierdzenie, że człowiek posiada umiejętność bilokacji,
- Z.R. był właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy, podczas gdy zmarł on w lutym 1939 r.,
- że strona ma udowodnić, że "podejmowała próby powrotu na byłe terytorium RP", a więc, że podejmowała próby powrotu do Związku Sowieckiego, w konsekwencji - uzależnianie prawa do rekompensaty od podejmowania prób samobójczych przez właściciela.
- poprzez twierdzenie, że przesłanka miejsca zamieszkania nie została wyeliminowana wyrokiem TK z 23 października 2021 r., sygn. akt SK 11/12, podczas gdy Trybunał stwierdził, że jest niezgodna z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zaś ustawodawca wyeliminował ją - na skutek ww. orzeczenia - z przepisów ustawy z 2005 r.,
oraz poprzez rozstrzygnięcie w oparciu o własne twierdzenia, a nie uzasadnienie prawne:
- poprzez twierdzenie, że strona ma obowiązek dokonywania ustaleń - do których dokonywania zobowiązany jest organ administracji publicznej,
- poprzez twierdzenie, że strona ma obowiązek dokonywania ustaleń, których nie wymagają od niej przepisy prawa, oraz poprzez oparcie uzasadnienia na pojęciach, których znaczenia organ nie rozumie - a to wywodzenie, że współuczestnictwo materialne jest sytuacją, w której prawa i obowiązki "zależą wzajemnie od siebie", podczas gdy tak nie jest - mylenie współuczestnictwa materialnego ze współuczestnictwem koniecznym.
7. art. 190 ust. 1 Konstytucji, poprzez ignorowanie treści orzeczenia mającego walor powszechnie obowiązujący,
8. art. 62 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 2 ustawy, art. 3 ustawy, art. 6 ust 3 ustawy, art. 14 ust. 2 ustawy oraz innych przepisów ustawy z 2005 r. poprzez twierdzenie, że strona postępowania ma składać dokumentację dotyczącą innych stron postępowania, zaś jej prawo uzależnione jest od uprawnień innych osób, podczas gdy strona zobowiązana jest do przedstawienia dowodów dotyczących sytuacji prawnej strony i jej poprzedników prawnych, zaś sytuacja prawna innych osób nie ma wpływu na uprawnienia strony, albowiem w sprawach o rekompensatę - przesłanki udzielenia tego prawa wynikają z różnych stanów faktycznych dotyczących współwłaścicieli, ponadto - poprzez pomylenie pojęć, a to utożsamienie współuczestnictwa materialnego, ze współuczestnictwem koniecznym,
9. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. poprzez twierdzenie, że sensem uchwały NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 jest zablokowanie realizacji uprawnień, podczas gdy jej sensem jest obowiązek załatwienia spraw wszystkich osób zainteresowanych, po złożeniu wniosku przez jedną z nich,
10. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zignorowanie dowodu w postaci oświadczenia świadka A.S. z [...] grudnia 2016 r. wskazującego losy właścicielek nieruchomości pozostawionej, bez żadnego uzasadnienia ze strony organu, w konsekwencji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie - wbrew temu oświadczeniu i pozostałym dowodom, że właścicielki zamieszkiwały na obecnym terytorium RP, podczas gdy z dowodów wynika, że do lutego 1939 r. zamieszkiwały w nieruchomości pozostawionej,
11. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, co uniemożliwia Ministrowi przeprowadzenie postępowania w zakresie w jakim uznał to za konieczne.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o dokonanie przez organ autokontroli zaskarżonej decyzji i wydanie postanowienia w trybie art. 7 ust. 1 ustawy. W przypadku niezastosowania się przez organ do powyższego żądania, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 20 tysięcy złotych, wydanie postanowienia informującego Ministra o uchybieniach i zażądanie od organu wskazanych w sprzeciwie wyjaśnień. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Minister wskazał m.in., że skarżący w odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym samym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej było nie tylko zakotwiczone w przepisach prawa i stwierdzonym przez organ odwoławczy stanie faktycznym, ale także odpowiadało wyrażonym w odwołaniu oczekiwaniom skarżącego.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożony sprzeciw.
Sąd wskazał, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 P.p.s.a. wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi.
Sąd I instancji podniósł, iż postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy inicjowane jest wnioskiem strony, czy też podejmowane jest z urzędu, toczy się "w sprawie", a rzeczą organu jest ustalić elementy stosunku administracyjno - prawnego składające się na pojęcie "sprawy indywidualnej", o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Do elementów tych zalicza się: stan faktyczny, który organ winien ustalić, krąg stron postępowania oraz normy prawa odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego. W przypadku ustalenia, że nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami RP stanowiła współwłasność, to w postępowaniu powinni brać udział wszyscy ich następcy prawni i organ powinien ustalić czy osoby te chcą przystąpić do postępowania, a następnie wydać stosowną decyzję wobec wszystkich następców prawnych byłych właścicieli. Wynika to wprost z przywołanej przez Ministra uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17.
Sąd I instancji podkreślił, że Minister prawidłowo wskazał, iż w niniejszej sprawie nie brali udziału następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. W.S. i H.S. Ustalenie tych osób przez Wojewodę jest spowodowane koniecznością zapewnienia im udziału w postępowaniach w obydwu instancjach. Powołana powyżej uchwała NSA odnosiła się do złożenia wniosku przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy, który skutkuje także wszczęciem postępowania w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych. Sąd zauważył, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (w niniejszej sprawie art. 3 ustawy) wynika, że organy mają obowiązek zapewnić wszystkim stronom udział w postępowaniu na każdym jego etapie i w obu instancjach. W niniejszej sprawie ustalenie następców prawnych W.S. i H.S. i zapewnienie im udziału w sprawie pozwoli także ustalić, czy osoby te wcześniej występowały o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w jakim terminie, a jeżeli tak, to czy postępowania te zostały zakończone, czy też są w toku. Umożliwi to właściwe przeprowadzenie przedmiotowego postępowania i ocenę skuteczności wniosku skarżącego. Z przyczyn wyżej omówionych Minister nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a.
Z tych też przyczyn, Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. I.P.
Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawnego uzasadnienia dla twierdzeń sądu i brak wyjaśnienia, w jaki sposób pojęcia, na podstawie których oparł uzasadnienie wyroku łączą się z wnioskami, jakie z nich wywodzi, a to:
– brak wyjaśnienia, w jaki sposób twierdzenie, że "postępowanie toczy się w sprawie", łączy się z wnioskiem, że minister prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji,
– brak wyjaśnienia, co to znaczy, że "chodzi o prawo do rekompensaty, a nie prawa do rekompensaty" przysługujące poszczególnym uprawnionym", oraz brak wskazania podstawy dla tego twierdzenia,
– brak wyjaśnienia, co to znaczy, że "wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień", oraz brak wskazania podstawy dla tego twierdzenia,
– brak wyjaśnienia, co oznacza, że uprawnienie dotyczy Jednego tytułu faktyczno-prawnego" a także brak powiązania tych twierdzeń z przepisami prawa obowiązującego;
2. art. 151a § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art, 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., art. 12 §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, a oddalenie sprzeciwu od decyzji pomimo braku podstaw do zastosowania przez organ administracji decyzji kasatoryjnej, na skutek przyjęcia, że organ administracji ma prawo działać z pogwałceniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego pod pretekstem "zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania", oraz ma prawo wydać decyzję nie zawierającą prawnego uzasadnienia twierdzeń organu;
3. art. 151a § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, a oddalenie sprzeciwu od decyzji pomimo braku podstaw do zastosowania przez organ administracji decyzji kasatoryjnej, na skutek przyjęcia, że organ administracji ma obowiązek prowadzenia jednego postępowania dotyczącego wszystkich stron, podczas gdy przepis wskazuje, że jest przeciwnie, a zasady ogólne postępowania nie dopuszczają przerzucania zaniechań organów na strony;
4. art. 151a § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie a oddalenie sprzeciwu w oparciu o twierdzenia nie wynikające z uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 9 października 2017 r., I OPS 3/17 a z powołaniem na tę uchwałę, poprzez przyjęcie, że uprawnienia skarżącego są zależne od uprawnień innych osób, podczas gdy nie są;
5. art. 64a P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 33 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącego w oparciu o twierdzenie, że realizacja interesu prawnego skarżącego uzależniona jest od interesów innych osób, nie będących stronami postępowania, podczas gdy tak nie jest.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił wydanie zaskarżonego wyroku w warunkach nieważności - art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez pozbawienie skarżącego przez sąd możliwości działania w sprawie, na skutek naruszenia przez sąd przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 64d § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprzeciwu skarżącego, nie odniesie się przez sąd do zarzutów dotyczących naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a więc "odebranie stronie głosu w sprawie", w konsekwencji - pozbawienie strony rzeczywistej możliwości obrony jej praw, poprzez przemilczenie zarzutów sprzeciwu i oddalenie sprzeciwu na skutek braku rozpoznania sprawy w granicach sprzeciwu, podczas gdy podstawą oddalenia sprzeciwu jest niestwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ administracji publicznej, którego działań sąd nie poddał kontroli, nie odnosząc się do zarzutów sprzeciwu. W konsekwencji - zignorowanie sprzeciwu przez sąd.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu II instancji, względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zwrot kosztów postępowanie według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się ponadto przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił 151a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2022 r. było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na zaistniałe niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia pełnego kręgu stron postępowania.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawie niniejszej nie brali udziału wszyscy następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, tj. W.S. i H.S. Ustalenie ww. osób jest niezbędne do przeprowadzenia postępowania w sposób prawidłowy. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którą "wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, do którego dochodzi na skutek wniosku jednego ze współwłaścicieli albo spadkobierców, nie oznacza, że decyzja o potwierdzeniu obejmie z urzędu osoby inne, niż wnioskodawca. W każdym przypadku osoba uprawniona powinna wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe po wszczęciu postępowania. Po wszczęciu postępowania, jeśli z wniosku i dowodów, które z mocy art. 6 należy dołączyć do wniosku, wynika, że interes prawny w sprawie mają jeszcze inne, niż wnioskodawca, osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 4 K.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe po ustaleniu przez organ innych osób mających interes prawny w uzyskaniu decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Z uwagi na charakter postępowania i cele ustawy o których będzie mowa, nie ma charakteru marginalnego uwaga, że w przypadku współuczestnictwa materialnego, do jakiego dochodzi w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, organ powinien, nie tylko z uwagi na ochronę interesu jednostki, ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego, z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu (por. A. Skóra, op. cit. s. 256-257). Posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby, która może nabyć uprawnienie wynikające z określonego stanu faktycznego i z określonej podstawy prawnej powoduje, że stronami postępowania stają się inne osoby mogące uzyskać uprawnienie z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej (por. Zbigniew R. Kmiecik "Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym", Państwo i Prawo 2013/1/19-35). Konieczne jest spostrzeżenie, że uprawnienie do rekompensaty wynikające z jednej podstawy faktycznej i prawnej, w przypadku współwłaścicieli albo spadkobierców, nie tylko w fazie sposobu realizacji przybiera charakter uprawnienia do którego konkurują poszczególne osoby. Potwierdzenie prawa do rekompensaty jednemu ze współuprawnionych zmniejsza zakres świadczenia, które może uzyskać inna osoba (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1494/11). Jest zatem oczywiste, że każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu, z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 585/11; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12). Jeśli tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego".
Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że rację ma skarżący kasacyjnie, iż złożenie wniosku przez jedną z uprawnionych osób, inicjuje postępowanie wobec wszystkich. Niemniej istotnym jest, co uszło uwadze skarżącego kasacyjnie – nawet jeżeli jedna z uprawnionych osób złoży wniosek o wszczęcie postępowania, to w samym postępowaniu winny brać udział pozostali uczestnicy (właściciele, spadkobiercy byłych właścicieli danej nieruchomości). Osoby te winny są bowiem wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania. W przypadku natomiast współuczestnictwa materialnego, do jakiego dochodzi w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, a czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, iż znajduje się w nich kserokopia fragmentu "Polskiego Słownika Biograficznego TOM [...]" PAN zawierająca opracowanie na temat pierwotnego właściciela nieruchomości – Z.R., którego autorem był W.S. Ponadto z ogólnie dostępnych informacji wynika, że W.S. był profesorem prawa, pracownikiem Uniwersytetu [...], gdzie w latach [...] pełnił funkcję dziekana Wydziału Prawa. Natomiast H.S. pochodziła z S., co może wskazywać na jej pokrewieństwo z W.S.
Tym samym zasadnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił także uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a.
Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie, że "skoro organy nie były w stanie ustalić wszystkich osób przez osiem lat trwania postępowania, to nie mają prawa zasłaniać się koniecznością ich ustalenia, gdy skarżący zebrał cały materiał umożliwiający mu zakończenie sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze zauważa, że każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu, z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. Dlatego też, organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni wszystkie okoliczności, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Okoliczność, że strona skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
Jak trafnie również zauważył Sąd I instancji, zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 P.p.s.a i art. 145 P.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1638/20).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.